我國地方政府投資行為存在的問題

1、新型城鎮(zhèn)化的核心在于“以人為木”，實現(xiàn)更高層次的城鎮(zhèn)化，最重要的是 能夠提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，讓人們可以享受城鎮(zhèn)化的推進(jìn)帶來的福利。從孩子 的教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療和住房等方面不斷滿足群眾的公共需求。群 眾的福祉是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的主要衡量指標(biāo)。公井服務(wù)水平的提高離不開地方政府公井投資。新型城鎮(zhèn)化對地方政府的公 井投資行為提出了新的要求。政府公共投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及效率都應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì) 發(fā)展的客觀實際出發(fā)，使其跟上新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐，為新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)提 供更多的投資支持。考慮到當(dāng)前我國地方政府在公共領(lǐng)域的投資方面可能存在的 問題，研究新型城鎮(zhèn)化背景下我國地方政府公共投資行為的變化、現(xiàn)

2、狀以及存在 的問題，同時對于新形勢下及時調(diào)整和改進(jìn)地方政府公共投資行為提出相應(yīng)的政 策建議具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。木文首先表明選題的研究背景和研究意義，對于國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)和研宄成果 做了綜述；然后利用數(shù)據(jù)分析了我國地方政府在新型城鎮(zhèn)化背景下公共投資行為 在規(guī)模、結(jié)構(gòu)方面的變化趨勢；隨后對我國地方政府公共投資行為可能存在的問 題以及影響因素進(jìn)行分析；最后，提出完善地方政府公共投資行為的體制創(chuàng)新建 議。第一章導(dǎo)論、研宄背景與選題意義我國新型城鎮(zhèn)化己提及多年，在當(dāng)前的發(fā)展階段也遇到了較大的瓶頸，城鎮(zhèn) 化水平相對較低，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的一些問題也逐漸發(fā)展成一些普遍性的 社會矛盾，需要政府多方努力來解決

3、。為了有效促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)，為 新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供更多的資金，2014年3月份國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014-2020年)正式出臺。這標(biāo)志著我國在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面有了明確的綱 領(lǐng)性文件，也意味著新型城鎮(zhèn)化在當(dāng)前改革任務(wù)當(dāng)中的重要地位和重大意義。規(guī) 劃對當(dāng)前我們城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的閑難做了描述，并指出新型城鎮(zhèn)化該何去何從。 新型城鎮(zhèn)化的突破u在于從提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)和更能符合民眾需要的基 礎(chǔ)設(shè)施兩方面來提高城市的承載能力，使人u合理的流動，使全體人民都能夠享 受到城鎮(zhèn)化的建設(shè)成果，提高城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量。這就需要政府不斷地規(guī)范自 身投資行為，讓奮限的資金發(fā)揮出最大的效應(yīng)，為新型城鎮(zhèn)化

4、提供更多的投資支 持。政府一方面要在遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，給社會更多自由的發(fā)展空間， 另一方面也要循序漸進(jìn)，切實做好政策的規(guī)劃、公共服務(wù)的提供以及良好制度環(huán) 境的構(gòu)建等工作，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化能夠以自然和科學(xué)的方式發(fā)展。本文認(rèn)為在實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的過程中，各級地方政府的公共投資行為是我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注的一個比較重耍的領(lǐng)域。當(dāng)前，公眾對于政府提供公共服務(wù)的需求 越來越高，不斷優(yōu)化和提高公共服務(wù)質(zhì)量是新型城鎮(zhèn)化的核心，而政府的公共投 資是提供公共服務(wù)的手段和途徑。因此如何理解并踐行當(dāng)前形勢對于政府公共投 資的新耍求，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效率等方面入手采取相應(yīng)的措施，是各級政府順應(yīng) 民心、改善民生必須思考的問

5、題。近閂，財政部發(fā)文提出我w地方政府在公共投資支出方面增長過快，有過度 投資的傾向，中央也采取了相應(yīng)的措施進(jìn)行治理，但是并沒有得到根本的改變。 此外，政府在城鄉(xiāng)之間的教育、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的支出不公平使得城市 和農(nóng)村地區(qū)之間的發(fā)展差距不斷擴(kuò)大。政府公共投資的不理性、不平衡性會嚴(yán)重 阻礙新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化離不開資金的支持，更離不開資金的合 理科學(xué)的運用與分配。因此，在當(dāng)前，針對現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化提出的特殊耍求， 努力尋求解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展困境的的方法，為新型城鎮(zhèn)化提供財政支持，已經(jīng) 成為擺在我們面前的重要課題。本文緊跟政策發(fā)展方向，在己有的研究成果的基礎(chǔ)之上，探究新型城鎮(zhèn)化背

6、景下地方政府公共投資的行為，分析新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府投資行為的變化 和現(xiàn)狀，并提出地方政府在投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及效率等方面的問題，進(jìn)一步提出 自己的優(yōu)化建議。這不僅具有理論意義，在實踐層面也有其緊迫性。第一，新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)對于地方政府公共投資行為提出了更高的 要求。本文緊跟政策發(fā)展的動向，將對地方政府公共投資行為的研究放在新型城 鎮(zhèn)化的背景之下，作為公共投資理論研究領(lǐng)域的一個補充。第二，研究地方政府 公共投資對于公共財政理論來說是不可或缺的。從理論上講，分析地方政府公共 投資的現(xiàn)狀，研宂新形勢下地方政府在改善投資行為方而的思路和舉措，將有助 于推動公共財政理論研宄的深入和發(fā)展。通過地

7、方政府公共投資來促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì) 發(fā)展，也是當(dāng)前財政領(lǐng)域研允的一個重要的課題。第三，30多年的改革開放，加 快了城市化的步伐，中國綜合實力顯著增強(qiáng)，財政收入增加。新的起點上，新型城 鎮(zhèn)化也對政府的職能、執(zhí)政能力和水平提出了更高的要求。地方政府投資行為也 是政府執(zhí)政能力和水平的一個重要的體現(xiàn)，政府投資行為的規(guī)范也意味著政府職 能上的轉(zhuǎn)變。在新的階段，我們?nèi)远R著如何使政府公共投資行為真正符合新型 城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的巨大挑戰(zhàn)。第四，新型城鎮(zhèn)化通過逐步打破城鄉(xiāng)二元體制，給 城鄉(xiāng)人民帶來福利，由此才可以更好地實現(xiàn)農(nóng)村和城市共同發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的 不斷推進(jìn)離不開政府融資提供更多的資金，更離不開科學(xué)合理的公共投

8、資行為， 提升公共服務(wù)水平，使基本公共服務(wù)覆蓋全體常住人口，全而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā) 展。第五，我國地方政府公共投資行為存在一些問題，一方而地方政府存在投資沖動、投資效率不高，在醫(yī)療、社會保障等關(guān)乎民生的公共服務(wù)領(lǐng)域缺乏有效的 投入。另一方面，地方政府在新型城鎮(zhèn)化背景下的投資決策和行為也隨著經(jīng)濟(jì)社 會的發(fā)展慢慢的探索，在這個過程中由于經(jīng)驗的缺乏和制度體系的不完善，難免 出現(xiàn)一些彎路。在深化改革的時期，發(fā)現(xiàn)地方政府公共投資行為中的問題并提出 建議具有重要的現(xiàn)實意義。二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述近些年來，我國學(xué)者在地方政府投資方面做了很多研究。從不同的角度入 手，分析地方政府投資存在的問題，探究地方政府投資行為的

9、優(yōu)化路徑。地方政 府公共投資也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢，審時度勢地作出相應(yīng)的調(diào)整和改 變。在地方政府投資問題的研究上，各學(xué)者從不同的角度入手，或從地方政府投 資的規(guī)模、或從投資的產(chǎn)業(yè)以及城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、或從公共服務(wù)水平和質(zhì)量等來全 面的考量政府投資行為是否合理以及探索政府投資行為的優(yōu)化路徑。田昆（2010） 從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度出發(fā)，在地方政府投資選擇研究 中用實證分析的方法對于地方政府投資的規(guī)模效率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效率、城鄉(xiāng)空間結(jié) 構(gòu)效率進(jìn)行評價。他通過實證研究得出使地方政府投資規(guī)模最優(yōu)的投資和gdp 之比；在確定不同時期重點投資領(lǐng)域時，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考察各產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系和供 需情況；城鄉(xiāng)投資差距與城

10、鄉(xiāng)收入差距之間的影響系數(shù)為0.76。同時，他也對如 何選擇和優(yōu)化地方政府投資制度進(jìn)行了探討。關(guān)于我們地方政府投資行為的現(xiàn) 狀、范圍、功能、我國地方政府的投資體制、地方政府投資對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及私人 投資的影響，程靜（2011） 12在地方政府投資與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增訟研究一文中進(jìn) 行了實證研究，認(rèn)為在短期，政府投資對經(jīng)濟(jì)增長存在負(fù)效應(yīng)，而民間投資由于 多投向投資少、見效快的項目，因而在短期就能給地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長帶來較強(qiáng)的正效 應(yīng)；從長遠(yuǎn)來看，四川省政府投資和私人投資對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長有積極的影響。王 雪雁（2012） 13在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期地方政府投資行為研究中，對地方政府投 資行為從實證的角度進(jìn)行描述，分析地方政

11、府投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效率，并探討了 了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期政府投資行為的異化，提出相應(yīng)的嬌正建議。地方政府投資在很大 程度上與政府的公井服務(wù)水平密切相關(guān)。夏悅瑤（2012） 14在新型城鎮(zhèn)化背景 下地方政府公共服務(wù)研究中以新型城市化為研究背景，分析了地方政府公井 服務(wù)的現(xiàn)狀及存在的問題。研究發(fā)現(xiàn):在地方政府公共服務(wù)供給方面仍然存在低 供給量，低供給效率，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給之間的不平等、區(qū)域供應(yīng)失衡等問題。 徐梅（2013） 151在我國新農(nóng)村建設(shè)中地方公共投資空間布局影響因素分析的11 iii昆.地方政府投資選擇研究.兩南財經(jīng)大學(xué).201（）21程靜.地方政府投資與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長研宄.西南財經(jīng)人學(xué).20113

12、1王雪雁.中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期政府投資行為研宂.吉林人學(xué).201241夏悅瑤.新型城鎖化背崠下地方政府公共服務(wù)研究.湖南大學(xué).201251徐梅.我國新農(nóng)村建設(shè)屮地方公丼投資空間布w影響因素分析.農(nóng)村經(jīng)濟(jì).2013.01研宄中發(fā)現(xiàn)東中西三大經(jīng)濟(jì)地帶和各省級行政區(qū)的地方公共投資空間布局變化 表現(xiàn)的一致性趨勢的同時，區(qū)域差異也較為顯著。處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域， 其農(nóng)村的公共物品和服務(wù)也因為政府特別是地方政府的公共投資能力也呈現(xiàn)明 顯的差異。在以新型城鎮(zhèn)化為背景的地方政府投資方而的研宄相對較少。本文將對地 方政府投資的研宂放在新型城鎮(zhèn)化的背景下具有一定的創(chuàng)新意義。三、本文研宄思路木文分為五個章節(jié)：第一章

13、顯示了選題的研究背景和研究意義，對相關(guān)文獻(xiàn) 和研究成果的進(jìn)行了回顧，并分析了木文的創(chuàng)新和不足；第二章對新型城鎮(zhèn)化背 景下地方政府投資行為的變化描述；第三章分析了我國地方政府投資行為存在的 問題；第四章從財政管理體制、政績考核機(jī)制以及我國投融資機(jī)制方面分析了地 方政府投資行為存在問題的原因；第五章對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中規(guī)范地方政府投資 行為的機(jī)制創(chuàng)新提出了自己的看法。本文立足于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段，緊跟政策發(fā)展方向，對地方政府公共投 資的發(fā)展現(xiàn)狀、問題和原因進(jìn)行分析并對未來發(fā)展方向提出自己的優(yōu)化建議。從研究視角看，新型城鎮(zhèn)化對政府投資提出了更高的要求，也為政府投資的 科學(xué)化提供y契機(jī)。本文以新型城鎮(zhèn)

14、化為研宄背景，將地方政府公共投資與之相 結(jié)合，分析公共投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率等在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程屮有怎樣的轉(zhuǎn)變 以及公共投資如何才能更好地促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。從研究內(nèi)容看，服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深化，提升城市整體質(zhì)量是各界關(guān)注 的重要問題，如何利用當(dāng)前機(jī)遇解決地方政府在公共投資上存在的問題是本文的 主要研宄內(nèi)容。使用數(shù)據(jù)分析地方政府公共投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化和問題，探索 地方政府公共投資如何調(diào)整和完善，以滿足新型城市化的要求。在內(nèi)容上，用數(shù) 據(jù)描述增強(qiáng)論文的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。本文也存在很多缺點和不足：第一，筆者在利用數(shù)據(jù)描述公共投資的變化以 及現(xiàn)狀時，由于前后統(tǒng)計門徑有所不同，所以選取的數(shù)據(jù)可能存

15、在不準(zhǔn)確性，對 于公共投資變化的描述與實際可能存在出入：第二，本文在分析公共投資結(jié)構(gòu)的 變化時由于數(shù)據(jù)獲取的難度，并沒有對于不同地區(qū)的投資差異進(jìn)行分析，而是僅 僅以總的投資額進(jìn)行分析，不能更好地研究不同地方政府根據(jù)白身實際采取不同 投資政策的課題；第三，在分析公共投資存在的問題以及原因時，沒有使用相關(guān) 的經(jīng)濟(jì)理論模型來探討，導(dǎo)致研究的理論性不是很強(qiáng)。第二章地方政府投資行為的數(shù)據(jù)描述本章通過對2003至2012年的地方政府投資相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和整理，分析地 方政府在新型城鎮(zhèn)化背景下投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)方面的變化情況。本文選取公共投資 中的基礎(chǔ)設(shè)施投資、教育科技投資、農(nóng)業(yè)投資、社會保障投資分析我國政府公共

16、 投資行為。四種類型的公共投資分別按照地方政府財政支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)中的相關(guān)項 目計算加總而得出。第一是基礎(chǔ)設(shè)施投資。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)之中，基礎(chǔ)設(shè)施投資的比重較大。 而在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)之下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然具奮基礎(chǔ)性作用。對于基礎(chǔ) 設(shè)施方面的投資應(yīng)該有更加合理科學(xué)的安排，將基礎(chǔ)設(shè)施投資單列出來是非常奮 必要的。在2007年之前主要包括基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造支出、地質(zhì)勘探 費、城市維護(hù)建設(shè)支出等；2007年之后主要包含一般公共服務(wù)投資、環(huán)境保護(hù) 投資、交通運輸投資和資源勘探電力信息投資等方面的投資。第二是教育科技投 資。教育和科技是一個國家軟實力的重要體現(xiàn)，更是提升國家經(jīng)濟(jì)實力的重要推 動

17、力。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，提升人的基本素質(zhì)，促進(jìn)人的發(fā)展，提高居民生 活水平，促進(jìn)社會的進(jìn)步，教育和科技方面的投資不容忽視。2007年之前主要 包含教育事業(yè)費、科技三項費和科學(xué)事業(yè)費等財政支出項0; 2007年之后主要 是教育支出和科學(xué)技術(shù)支出兩個項0。第三是農(nóng)業(yè)投資。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基 礎(chǔ)涉及到各個行業(yè)的發(fā)展，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的基礎(chǔ)。新型城鎮(zhèn)化的一個重 要s標(biāo)就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，更好地解決“三農(nóng)”問題。在農(nóng)業(yè)方面的投資， 能夠讓更多農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)化推進(jìn)所帶來的福利，同吋發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，對于實 現(xiàn)“就地城鎮(zhèn)化”，為新型城鎮(zhèn)化提供多元化渠道具有重要意義。2007年之前， 在農(nóng)業(yè)方面的投

18、資主要包括農(nóng)、林、水利和氣象支出以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出等； 2007年之后主要有農(nóng)林水事務(wù)支出。第四是社會保障投資。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè) 的過程中，真正的讓民眾感受到城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，不僅是讓農(nóng)民居住在城市里， 更是讓居住在城市里的人都能享受滿意的公共服務(wù)，生活能有保障。2007年之 前社會保障支出方面的項0有社會保障補助支出；2007年之后是社會保障和就 業(yè)。一、地方政府投資規(guī)模的變化情況表3-1 地方政府投資總額規(guī)模及比重變動情況（單位：億元）年份地方政府投資總額gdp地方政府投資占gdp的比重200317229. 85135822. 812. 69%200420592.81159878. 31

19、2. 88%200525154.31184937. 413. 60%200630431.33216314.414. 07%200738339.29265810. 314. 42%200849248. 49314045.415. 68%200961044. 14340902. 817.91%201073884.43401512.818. 40%201192733. 68473104.019. 60%2012107188. 34518942. 120. 66%3-1地方政府投資占gdp比重變化折線地方政府投資占gdp的比重如表3-1和圖3-1所示，我國地方政府投資規(guī)模主要有以下幾個方面的變化 趨勢

20、：第一，地方政府公共投資逐年增加。從表格中的數(shù)據(jù)可以直觀的了解到從 2003年到2012年，地方政府投資總額逐年增長，投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，這與經(jīng)濟(jì) 發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、政府職能范圍擴(kuò)大聯(lián)系密切。2003年地方政府投資 總額為17299.85億元，到2012年達(dá)到107188.34億元，增長了 5. 2倍。第二，地方政府投資的增長速度較快。從2003年到2012年，地方政府投資 總額的年均增長率達(dá)到22. 52%,而我國gdp的年均增長率為16. 06%,平均每年 地方政府投資的增長率比gdp的增長率更高。第三，地方政府投資占gdp的比重逐漸增加，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用tl益顯著。 如圖3-1，我

21、國地方政府投資占gdp的比重不斷增長，2003年地方政府投資占 gdp的比重為12. 69%,到2012年已經(jīng)上升到20. 66%。地方政府公共投資規(guī)模擴(kuò)大在一定程度上對于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有積極 作用，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域擴(kuò)大投資，可以更好地滿足民眾各方面的生 活需求，有利于更好地促進(jìn)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，單純規(guī)模上的擴(kuò)大并不代表 政府公共投資行為的合理性。一方面，地方政府投資規(guī)模不斷擴(kuò)大可能意味著政 府越來越多地介入到市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)中去，對私人投資可能存在擠出效應(yīng)。另 一方面，當(dāng)前很多地方政府存在不良的投資沖動，盲目投資的現(xiàn)象多有發(fā)生。這 種投資沖動可能帶來大量形象工程。這樣導(dǎo)致的

22、投資規(guī)模的擴(kuò)大不僅不利于推進(jìn) 新型城鎮(zhèn)化，甚至?xí)?dǎo)致一種虛假城鎮(zhèn)化，對社會的發(fā)展造成不良的影響。同時， 大規(guī)模的政府投資會導(dǎo)致地方政府愈演愈烈的土地財政和規(guī)模巨大的地方政府 債務(wù)，造成財政和政府信用風(fēng)險。二、地方政府投資結(jié)構(gòu)的變化情況木部分對基礎(chǔ)設(shè)施投資、教育科技投資、農(nóng)業(yè)投資、社會保障投資四類不同 的投資項目進(jìn)行對比分析，以研究地方政府公井投資在結(jié)構(gòu)方面的變化趨勢。表3-2 地方政府投資結(jié)構(gòu)變化（單位：億元）m年份基礎(chǔ)設(shè)施投資教育科技投資農(nóng)業(yè)投資社會保障投資總額占gdp比重總額占gdp比重總額占gdp比重總額占gdp比重20033663.32.70%2997.322.21%999.270.7

23、4%1117.720.82%20043985.832.49%3498.042.19%1551.990.97%1328.840.83%20055031.472.72%4157.462.25%1644.870.89%1580.930.85%20065660.932.62%5013.512.32%1966.960.91%1882.700.87%20078448.433.18%7585.502.85%3091.001.16%5104.531.92%200810277.323.27%9570.443.05%4235.631.35%6460.012.06%200912347.023.62%11180.62

24、3.28%6401.711.88%7152.312.10%201013868.893.45%13417.943.34%7741.691.93%8680.322.16%201116198.823.42%17384.163.67%9520.992.01%10606.922.24%201218536.483.57%22382.844.31%11471.392.21%11471.392.21%3-2四類地方政府投資占gdp比重變化折線5. 00%-la4. 00%3. 00%2. 00%1. 00%0. 00%2003200420052006200720082009201020112012年份基礎(chǔ)設(shè)施

25、投資教育科技投資農(nóng)業(yè)投資+社會保階投資根據(jù)2003年到2012年的數(shù)據(jù)分析，我國地方政府投資結(jié)構(gòu)的變化奮以下幾 個方面的發(fā)展變化趨勢。第一，基礎(chǔ)設(shè)施投資、教育科技投資、農(nóng)業(yè)投資和社會保障投資占gdp的 比重大致呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢。如表3-2和圖3-2所示，教育科技類投資在gdp 中所占的比重由2003年的2. 21%上升到2012年的4. 31%，超過了基礎(chǔ)設(shè)施投資 對于gdp的貢獻(xiàn)作用，他在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越大的作用。農(nóng)業(yè)投資在gdp 的比重由2003年的0. 74%上升到2012年2. 21%，社會保障投資比重也由2003 年的0. 82%上升到2012年2. 21%,這兩方面的投資對

26、于gdp的貢獻(xiàn)都有較快的增 長。農(nóng)業(yè)投資和社會保障投資對于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵的踐行和發(fā)展質(zhì)量的提升 都具有重要的意義。地方政府基礎(chǔ)設(shè)施類投資由2003年的2. 7%上升到2012年 的3. 57%,其增速相比于其他三類投資雖然奮所緩慢，但在新型城鎮(zhèn)化全面推進(jìn) 的背景下仍然是地方政府投資的重要領(lǐng)域，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力。第二，各類地方政府投資的發(fā)展變化符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政策變化趨勢。基礎(chǔ) 設(shè)施類政府投資在2007年到2009年之間有較快增長，冋時在2009年以后增速 放緩，甚至出現(xiàn)冋落。2008年我國采取可積極擴(kuò)張的財政政策以應(yīng)對金融危機(jī)， 地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施類投資顯著增長。但同吋，隨著國際金融

27、危機(jī)影響的加深， 傳統(tǒng)的依賴于基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)張的政府投資模式難以維持高增長的態(tài)勢，因而從 2008年以后，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施類投資出現(xiàn)了一定的調(diào)整，占財政投資的比重 出現(xiàn)了一定的下降。但從總的發(fā)展趨勢看，地方政府作為投資主體，基礎(chǔ)設(shè)施類 投資一直以來都是政府投資的主要方向選擇，并且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期奮著緊密的聯(lián) 系。教育科技累投資在2010年以后有較快增長；社會保障投資在2006年有較快 的增加，之后雖有回落，但一直保持相對較高的水平。農(nóng)業(yè)方面的投資也在金融 危機(jī)期間快速增長之后一直維持相應(yīng)的水平，這與政府力圖擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費 的舉措相關(guān)。第三，地方政府公共投資的結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化?；A(chǔ)設(shè)施類投資占地方財政

28、總支 出的比重下降但仍居高位。農(nóng)業(yè)投資和社會保障投資出現(xiàn)不斷增長的趨勢，農(nóng)業(yè) 發(fā)展方面的投資在地方政府財政支出中的比重由2003年的5.8%，上升到2012 年的10. 7%，社會保障投資也有2003年6. 49%的比重上升到2007年的13. 31% 和2012年的10. 7%。地方政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展以及社會保障方面的投資重視程度顯 著提升。表3-3四類投資占投資總額的比重83-3四類投資占投資總額的比重變化折線圖基礎(chǔ)設(shè)施投資教育科技投資農(nóng)業(yè)投資社會保障投資|年份基礎(chǔ)設(shè)施投資教育科技投資農(nóng)業(yè)投資社會保障投資200321.26%17. 40%5. 80%6. 49%200419. 36%16. 9

29、9%7. 54%6. 45%200520. 00%16. 53%6. 54%6. 28%200618. 60%16. 47%6. 46%6. 19%200722. 04%19. 79%8. 06%13. 31%200820. 87%19. 43%8. 60%13. 12%200920. 23%18. 32%10. 49%11. 72%201018. 77%18. 16%10. 48%11. 75%201117. 47%18. 75%10. 27%11.44%201217. 29%20. 88%10. 70%10. 70%由以上情況結(jié)合現(xiàn)實情況我們可以了解到當(dāng)前在政府投資結(jié)構(gòu)方面有了很 大的完善

30、和優(yōu)化。在新型城鎮(zhèn)化背景下，政府必須審時度勢，分析當(dāng)前為了促進(jìn) 新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，從生態(tài)衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)發(fā)展、社會保障等方方面面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)” 到“城”的轉(zhuǎn)變。在這些領(lǐng)域能否提供符合人民現(xiàn)實需求的公共服務(wù)，就關(guān)系到政府如何把有限的財政資金進(jìn)行最優(yōu)化的利用，發(fā)揮最大化的效果。如果政府在基礎(chǔ)設(shè)施方而的投資增長過快，無疑會擠壓政府在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的投資。很多不能給人民帶來福利的形象工程、 而子工程、政績工程方而投入的資金也被計入到基礎(chǔ)設(shè)施投資當(dāng)中去，這就讓民 眾不能更好地了解資金的具體用途。在農(nóng)業(yè)方而投資不足，是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距 的重要原因。在社會保障方而投資欠缺不利于給民眾提供更

31、好的生活條件，尤其 是對于低收入水平的群體來說，如果加大社保投資，不僅能提升他們的幸福感， 更能在經(jīng)濟(jì)上促進(jìn)消費，從而帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三章我國地方政府投資行為存在的問題本文接下來根據(jù)第三章對于規(guī)模、結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)描述以及政府在投資過程屮的 具體表現(xiàn)，來分析我國政府投資行為可能存在的問題。一、存在投資沖動地方政府投資行為存在“投資沖動”。本文認(rèn)為這種投資沖動的危害在于 以下兒個方面。第一，投資沖動引發(fā)過度投資，會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱，從而超越經(jīng)濟(jì) 發(fā)展需耍而違背市場規(guī)律，不利于市場的穩(wěn)定持續(xù)運行；第二，過度的政府公共 投資將產(chǎn)生擠出效應(yīng)，擠出私人投資，不利于發(fā)揮民營企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性， 另一方面，將導(dǎo)致

32、市場扭曲，使企業(yè)預(yù)期發(fā)生偏離，不利于引導(dǎo)企業(yè)健康有序的 投資活動：第三，源于扭曲的政績觀的投資沖動，導(dǎo)致大量的資金被用于建設(shè)形 象工程，拉動gdp惡性增長，使得大量不符合環(huán)境和生態(tài)需求，嚴(yán)重?fù)p害公共利 益的政績工程上馬，使資金沒有用到實處；第四，地方政府主觀的投資沖動會導(dǎo) 致客觀上負(fù)債的增加和土地財政的惡性發(fā)展。地方政府通過出讓土地使用權(quán)獲得 土地出讓金，或者以土地為抵押通過政府融資平臺向銀行借款，這些造成財政收 入的虛高，進(jìn)一步增加了財政風(fēng)險和政府信用風(fēng)險，單一的高風(fēng)險的融資渠道以 及過度投資的沖動形成惡性循環(huán)。二、投資的結(jié)構(gòu)性偏差由數(shù)據(jù)分析可知，雖然當(dāng)前我國地方政府公共投資結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，但

33、仍然存 在一些偏差。第一，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資比重居高不下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投 資仍然是各級政府關(guān)注的重點。第二，政府投資的范圍界定為公共品領(lǐng)域，為民 眾提供公共服務(wù)。在教育、醫(yī)療、社會保障等民生方面的投資應(yīng)當(dāng)是政府關(guān)注的 重點。近年來，地方政府在教育方面的投資比重顯著提高，在其他民生領(lǐng)域的投 資也有一定的提升，但是我國在教育、醫(yī)療等方面的問題和矛盾仍然突出，還存 在投資不足的問題。農(nóng)民工子女上學(xué)難、病人看病難的社會問題依然沒有得到的妥善的解決。城鄉(xiāng)、區(qū)域教育醫(yī)療資源不平衡的、體系不完善的問題也制約著新 型城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。結(jié)構(gòu)性的偏差在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景下需要得到 及時的調(diào)整。三、投

34、資效率不高地方政府公井投資效率不高的問題主要表現(xiàn)在一些項目在建設(shè)過程不能一 步到位，存在重復(fù)建設(shè)和爛尾工程。政府官員在進(jìn)行決策之時由于考慮不周全， 調(diào)研不充分，產(chǎn)生一些建了再拆，拆了再建的政府投資行為。加上沒有對于項目 的可行性進(jìn)行科學(xué)全面的分析，以至于工程在進(jìn)行了一半時無法繼續(xù)推進(jìn)下去， 造成爛尾工程。這種重復(fù)建設(shè)和爛尾工程存在以下幾個方面的危害：第一，資源 浪費。第二，給人民生活帶來不便；第三，城市環(huán)境污染和破壞。投資行為短期化我國地方政府官員為丫在自己的任期內(nèi)凸顯自己的政績，在進(jìn)行投資時往往 不顧投資項目所帶來的長期利益，以短期利益最人化為標(biāo)準(zhǔn)選擇投資項目以獲得 褒獎或者升遷。這就導(dǎo)致地

35、方政府投資行為的短期化。政府官員在某地任期的時 間有限，一般為五年，所以對于當(dāng)?shù)孛癖姷脑u價不會過多注意，一些在長期內(nèi)才 能產(chǎn)生明顯效益但是對民生具有積極作用的項目則沒有得到有力的支持和發(fā)展， 而能快速地拉動gdp增長的建設(shè)項目則消耗丫大量的財政資金。另一方面，k一 屆的政府官員也有擱置上屆未完成工程，重新規(guī)劃地區(qū)發(fā)展的動機(jī)。短期化的投 資行為看似提高丫 gdp，但是從長遠(yuǎn)來看，這樣的行為不顧及項目發(fā)展所帶來的 后果，一方面破壞了環(huán)境，另一方面也不利于維持地區(qū)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。五、地區(qū)間不良競爭健康的競爭可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和優(yōu)化資源配置。目前，在中國地方政府間不 良競爭非常激烈。這些不良競爭會扭曲

36、資源的合理配置，使競爭者不能實現(xiàn)雙贏 的局面，最終受到損害的是居民的利益。本文經(jīng)過整理分析，認(rèn)為地區(qū)間的不良競爭主要有以下兒種：一是對于財政 撥款的競爭；二是經(jīng)濟(jì)耍素的競爭，這方面的競爭主要表現(xiàn)在地方保護(hù)主義和優(yōu) 惠政策的濫用：三是文化、旅游資源的競爭：四是政績競爭。第四章我國地方政府投資行為存在問題的體制原因分析一、分稅制的財政管理體制分稅制的財政管理體制將中央和地方的稅收收入以及職責(zé)范圍進(jìn)行了劃分。中央政府拿走了 75%的增值稅、60%的所得稅以及其他一些數(shù)額較大的稅收收入， 面地方政府的稅收來源僅限于營業(yè)稅、一些附加稅等較小的稅種。這大大限制了 地方政府在財政收入中的主動權(quán)，再加上93年

37、治理亂收費的改革以及后來農(nóng)業(yè) 稅的取消，使得地方財政更加捉襟見肘。如今如火如荼的“營改增”又削減了地 方政府的部分收入。雖然地方政府的財力日益下降，但是隨著政府職能范圍的擴(kuò) 大，地方政府的事權(quán)不斷加大，支出范圍不斷擴(kuò)大。而政府間的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制難 以滿足政府支出的缺口。2003年以后，隨著房地產(chǎn)市場的放開，地方政府的財 政收入有了新渠道。一方面政府通過出讓土地使用權(quán)獲得數(shù)額巨大的土地出讓 金，另一方面通過組建地方政府融資平臺，以政府信用為擔(dān)保，以土地為抵押， 向銀行進(jìn)行貸款。地方政府對土地的依賴性越來越強(qiáng)，超過了合理的范圍。而財 政收入的增加在一定程度上刺激了地方政府的投資沖動，使地方政府更加熱

38、衷于 通過在建設(shè)項目上的投資提高政績。二、政績考核機(jī)制在當(dāng)前的政績考核機(jī)制當(dāng)中，由于獲得指標(biāo)的可行性以及獲取的成木限制， 使得中央對于各級地方政府官員的考核主要是通過比較容易獲得的，直觀的經(jīng)濟(jì) 發(fā)展數(shù)據(jù)指標(biāo)，以此來判定地方政府官員的業(yè)績。雖然隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和社 會發(fā)展對于政府執(zhí)政提出的新要求，國家在考核機(jī)制方面也做了一些探索，但是 成效并不十分明顯。有關(guān)于地方政府對于民生領(lǐng)域做出什么樣的努力卻缺乏衡量 的依據(jù)。地方政府官員在這樣的政績考核標(biāo)準(zhǔn)的激勵之下，理所當(dāng)然會選擇一些 能夠在自己任期內(nèi)產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)利益的項目來進(jìn)行投資。同時，有一些官員出于 在民牛.領(lǐng)域加強(qiáng)投資并不能給自身帶來利益的想法

39、而選擇縮減民牛.等公共服務(wù) 領(lǐng)域的投資。被扭曲的不僅僅是官員的價值觀念，也是地方政府投資的方向和結(jié) 構(gòu)o三、不完善的投融資管理體制地方政府投融資是以地方政府的信用為保障，進(jìn)行籌集資金，并將籌集到的 資金投入到地方建設(shè)的各個領(lǐng)域當(dāng)屮去的政府活動。我國地方政府投融資管理體 制的建設(shè)起步較晚，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性。第一，從目前的情況看，地方政府的投融資行為主要是通過地方融資平臺進(jìn) 行。決策體系混亂，法律性質(zhì)不明，法人治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)，缺乏嚴(yán)格的規(guī)范。由 一些缺乏管理經(jīng)驗的政府官員進(jìn)行投融資決策，難免會發(fā)生失誤和較大的風(fēng)險。第二，融資渠道較為單一。目前，我國地方政府在融資方面一直以來都是以 傳統(tǒng)的融資手段

40、為主。包括財政撥款和銀行貸款等。這種融資方式的弊端在于不 能滿足投資需求，造成對于銀行的過度依賴，增加債務(wù)負(fù)擔(dān)，從而引發(fā)財政風(fēng)險 和信用風(fēng)險。第三，缺乏行之有效的監(jiān)督體系。一方面，我國缺乏一套嚴(yán)格的約束和規(guī)范 政府投融資行為的法律。雖然各地政府針對本地區(qū)的情況出臺了一些簡單的地方 管理規(guī)章，但是在查處力度、懲罰措施等方面執(zhí)行不到位。另一方面，在政府投 融資行為的過程中，公眾參與度不高，透明度不高，沒有充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作 用。第五章新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中完善地方政府投資的建議針對上述的問題和原因，本文有針對性的提出自己在體制創(chuàng)新方面的建議， 從而為規(guī)范我國政府投資行為提供一些思路和方法。一、創(chuàng)新財政

41、管理體制（一）增加地方政府財政收入“分稅制”的財政管理體制導(dǎo)致地方政府在稅收方面的收入不能滿足財政支 出的實際需求，從而導(dǎo)致政府在選擇投資項h時以項h能否在短期內(nèi)產(chǎn)生巨大的 經(jīng)濟(jì)收益，增加財政收入為衡量標(biāo)準(zhǔn)。增加地方政府合理、合法的財政收入，保 證政府投資資金能有可靠安全的來源，冰能引導(dǎo)健康的政府投資行為。第一，當(dāng)前我國的政府正由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，為滿足民眾在公共服務(wù)方 面更高水平的耍求，地方政府在公共領(lǐng)域的支出范圍不斷擴(kuò)大。加之，當(dāng)前新型 城鎮(zhèn)化的推進(jìn)進(jìn)一步刺激了社會各個領(lǐng)域投資活動。然而，在增加地方政府財政 收入方面的舉措了了，“營改增”甚至進(jìn)一步減少了地方政府的財政收入。因而， 根據(jù)當(dāng)

42、前地方政府的職責(zé)所在，利用先進(jìn)的測定方法，重新進(jìn)行稅種方面的劃分 顯得很有必耍。同時，政府也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)的具體情況和實際需要進(jìn)行差別 化的轉(zhuǎn)移支付，使轉(zhuǎn)移支付制度能夠真正彌補有需耍的地區(qū)政府的資金缺口。對 于不同地區(qū)的實際需耍通過實地的考察和科學(xué)的測算方法來確定。第二，我國的 預(yù)算法明確規(guī)定不允許地方舉債。但是，對于地方政府利用融資平臺舉債的 行為，中央政府持一種默許的態(tài)度。但是由于缺乏透明公開的管理機(jī)制，使得地 方債務(wù)不能得到有效的控制，從而加大了財政風(fēng)險，使土地財政的問題円益嚴(yán)峻。 允許地方發(fā)行市政債為新型城鎮(zhèn)化提供資金，從法律上為政府舉債提供依據(jù)，同 時建立健全相應(yīng)的監(jiān)督和風(fēng)險控制機(jī)制，從而轉(zhuǎn)變政府對于土地財政的依賴是規(guī) 范政府投資行為的重要環(huán)節(jié)。（二）明確地方政府事權(quán)范圍合理劃定地方政府投資的領(lǐng)域，盡量消除地方政府投資行為中的越權(quán)以及不 到位的現(xiàn)象。前文己述地方政府在投資過程中由于受到增加財政收入，提高gdp 等觀念的影響和刺激而存在投資沖動，會選擇能夠在短期內(nèi)獲得收益的項h進(jìn)行 投資。錯誤的主觀意圖導(dǎo)致地方政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的