殘障權(quán)利多學(xué)科研究7-聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員的年度報告和聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事

1、聯(lián)合國distr.generala/hrc/10/4826 january 2009chineseoriginal: english人權(quán)委員會 第十屆會議 議程項目2聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員的年度報告和聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處及秘書長的報告聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處關(guān)于促進(jìn)對 殘疾人權(quán)利公約的認(rèn)識和了解的專題研究 腳注不譯。 遲交。和ge. 09-10454 (c)030309090309概要本報告的重點是殘疾人權(quán)利公約批準(zhǔn)和有效執(zhí)行所需的法律措施。第一章說明各國在國家一級和國際一級為批準(zhǔn)公約所需采取的步驟，并指 出對公約所作保留和聲明方面的主要考慮問題。第二章指出各國在國內(nèi)法律 秩序中落

2、實公約所需采取的措施，并指出為履行公約而可能需要通過或 修訂立法的領(lǐng)域。在平等和不歧視、無障礙、法律能力、自由和安全、獨(dú)立生 活、教育以及工作和就業(yè)方面提供了事例。第三章審議公約規(guī)定的國家監(jiān)測 和實施制度的主要特征，并指出需要通過或修訂立法的領(lǐng)域。第四章載有關(guān)于 殘疾人權(quán)利公約的批準(zhǔn)和有效執(zhí)行的結(jié)論和建議。導(dǎo)言 134一、關(guān)于批準(zhǔn)的法律措施 4204a. 批準(zhǔn)的國際措施 7125b. 批準(zhǔn)的國內(nèi)措施13176c. 保留和解釋性聲明18-207二、關(guān)于執(zhí)行的法律措施 21588a. 在締約國法律制度中納入公約 22248b. 公約在締約國法律制度屮的等級 25-279c. 一般性法律義務(wù) 282

3、910d. 執(zhí)行措施30-3111e. 立法措施的內(nèi)容325612f. 司法措施57-5819三、關(guān)于國家監(jiān)測的法律措施 59-6719a. 政府一級的協(xié)調(diào)中心和協(xié)調(diào)機(jī)制 60-6319b. 國家監(jiān)測框架64-6720四、結(jié)論和建議68-7621導(dǎo)言1. 本報告是根據(jù)人權(quán)理事會題為“殘疾人的人權(quán)”的第7/9號決議提交的。 人權(quán)理事會在該決議中決定每年舉行一次關(guān)于殘疾人權(quán)利的互動辯論。理事會還 決定首次辯論在第十屆會議期間舉行，重點為“促進(jìn)批準(zhǔn)和有效執(zhí)行公約的 關(guān)鍵法律措施，包括平等和不歧視方而的關(guān)鍵法律措施”。2. 為支持這一辯論，理事會請人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處（人權(quán)高專辦）“與各 國、民間社

4、會組織、包括殘疾人組織和國家人權(quán)機(jī)構(gòu)磋商，編寫一份專題研究報 告，以提高對殘疾人權(quán)利公約的認(rèn)識和了解，重點是促進(jìn)批準(zhǔn)和有效執(zhí)行公約的關(guān)鍵法律措施，例如涉及平等和不歧視的這種措施”。3. 在專題研究過程中，人權(quán)高專辦從各利益攸關(guān)方、包括各國、政府間組 織、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)和非政府組織（包括殘疾人組織）征求書面意見。人權(quán)高專辦還于 2008年10月24日在日內(nèi)瓦舉行了一次為期一天的關(guān)于研究主題的不限名額磋商 會議，并出席了有關(guān)專家會議和其他會議。磋商過程中形成的結(jié)論和建議有助于 編寫本研究報告。|一、關(guān)于批準(zhǔn)的法律措施4. 截至木報告提交之日，有46國成為殘疾人權(quán)利公約締約國，27國成 為其任擇議定書

5、締約國，而138國和81國分別簽署了這兩項文書。彳殘疾 人權(quán)利公約是第一個考慮除國家外區(qū)域一體化組織也可成為公約締約方的 人權(quán)條約，并且就此在第四十四條作出規(guī)定。歐洲共同體是公約的簽字方。5. 本公約不僅在國際法歷史上比其他任何人權(quán)公約的談判時間都更短， 而且吸引了各國的迅速批準(zhǔn)，僅遜于兒童權(quán)利公約。彳1 information and contributions submitted for the study are available on the website of the office of the united nations high commissioner for human

6、 rights (ohchr) at: /english/issues/disability/hrcresolution79.htm.information on the status of the convention and its optional protocol is available at: http:/w ww2.ohchr>org/english/bodies/ratification/15 <htm.3the convention on the rights of the child was adopted by the

7、general assembly on 20 november 1989 and entered into force on 2 september 1990, after the deposit of its 20th ratification.6. 批準(zhǔn)殘疾人權(quán)利公約及其任擇議定書，要求各國同時在國際一級 和國家一級采取步驟。a. 準(zhǔn)的國際措施7. 在國際一級，擬成為公約及其任擇議定書締約國的國家必須以 公約所規(guī)定的形式之一表示接受條約拘束。第四十三條規(guī)定：可通過批準(zhǔn)、加入或確認(rèn)的方式，表示同意接受拘束。8. “批準(zhǔn)”包括根據(jù)第四十一條向作為保存人的聯(lián)合國秘書長交存國家在國 家一級執(zhí)行的批

8、準(zhǔn)書。°通過批準(zhǔn)表示接受拘束，是一個兩步程序，要求國家在 交存批準(zhǔn)書前簽署公約。雖然簽署并不使一國成為公約締約方，但要求 簽署國不得采取任何足以妨礙條約目的及宗旨之行動。5另一方面，通過交存批 準(zhǔn)書，“一國在國際上確定其同意受條約拘束”。69. “加入”包括向保存人交存加入書，并具有與批準(zhǔn)同樣的法律效果；然而 與批準(zhǔn)不同的是，加入不要求事先簽署。當(dāng)一國際組織表示同意受條約拘束吋，“確認(rèn)”是相當(dāng)于“批準(zhǔn)”的用語。"instrumenf" means a document signed by the head of state, head of government

9、or minister of foreign affairs which unambiguously conveys the intent of the government on behalf of the state to consider itself bound by the convention (and its optional protocol if it is the case). vienna convention on the law of treaties (vclt), art. 18. vclt, art. 2. para. 1 (b). treaty referen

10、ce guide. united nations office of legal affairs, 1999, available at: /ola-internet/assistance/guide.pdf.10. 一國可決定同時批準(zhǔn)公約及其議定書或只批準(zhǔn)公約。這一 意圖必須反映在國家執(zhí)行和交存的文書中。11. 不應(yīng)混淆國際一級的批準(zhǔn)與國家一級的批準(zhǔn)。后者是一國在國際上表示 接受拘束前根據(jù)本國憲法條款和實踐可能必須采取的步驟。國家一級的批準(zhǔn)不足 以確定一國在國際一級受法律拘束的意圖，亦須為此0的在國際一級采取必要的 行動。ibid.12. 一旦國家或

11、其他具有締約能力的實體已經(jīng)以批準(zhǔn)、加入或確認(rèn)的行為表 示接受公約拘束并且該條約已經(jīng)對該國生效（對于殘疾人權(quán)利公約，是交 存批準(zhǔn)書后第30天生效），°則國家或?qū)嶓w成為公約締約方。國家或?qū)嶓w 這時根據(jù)國際法受條約條款的拘束。b. 批準(zhǔn)的國內(nèi)措施13. 憲法和實踐規(guī)范了在國際一級批準(zhǔn)或加入之前國家一級所采取程序的各 個方面。盡管各國具體情況不同，但是可看到兩種關(guān)于國內(nèi)批準(zhǔn)的方式，依政府 的立法部門的作用而定。14. 在民法國家，通過立法當(dāng)局核準(zhǔn)條約而批準(zhǔn)。在經(jīng)由表決而核準(zhǔn)后，批 準(zhǔn)令送往行政當(dāng)局公布、發(fā)表并交存于條約保存人。許多對本研究報告提交意見 的公約締約國，比如阿根廷、智利、克羅地亞

12、、厄瓜多爾、匈牙利、馬里、 尼日爾、巴拿馬和西班牙等，通過議會法令批準(zhǔn)公約；墨西哥通過議會兩院 之一的核準(zhǔn)而批準(zhǔn)公約。另一方面，在大多數(shù)的普遍法國家以及其他法律體 系中，通過行政當(dāng)局的命令而批準(zhǔn)公約。如果議會介入這一過程，則是起咨 詢作用。例如，在孟加拉國、新西蘭和泰國，通過行政當(dāng)局的決定而批準(zhǔn)公 約。15. 盡管有兩種不同的方式和國家制度的具體特點，但批準(zhǔn)的國內(nèi)程序為宣 傳所審議條約和促進(jìn)對條約的了解提供了重要機(jī)會。16. 在第一種情況下，考慮批準(zhǔn)的國家應(yīng)當(dāng)審查國內(nèi)立法和政策是否符合 公約。為本研究報告提交的一些意見稱在批準(zhǔn)前采取了這一程序，但其范圍和深度似乎極為不同。n值得注意的是某些國家

13、進(jìn)行國家利益分析的做法convention on the rights of persons with disabilities (crpd)， art. 45, para 2 vclt, art. 2, para. 1 (g). such as for example in the submissions of nepal, new zealand, niger, romania and slovakia. also referred to as informes or dossiers , 著重分析成為某一條約締約方的理由、成為締約方會產(chǎn)生何種義務(wù)、批準(zhǔn)公 約所涉的費(fèi)用以及相關(guān)的執(zhí)行問題，

14、其中既會提及現(xiàn)行立法，也會從履約角度 分析這類立法。國家利益分析附于國內(nèi)程序屮關(guān)于批準(zhǔn)的建議。如下章所指出的，任何批準(zhǔn)前的審查都應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)行階段繼續(xù)審查現(xiàn)有和擬訂的法律的程序一 部分。17. 第二，批準(zhǔn)前曾開展適當(dāng)咨詢的締約國的經(jīng)驗似乎對公約的執(zhí)行有 積極影響。應(yīng)當(dāng)在政府部委一級以及適當(dāng)情況下在州和地區(qū)一級開展適當(dāng)磋商。 這類磋商應(yīng)增進(jìn)對公約的了解，有助于確定法律、政策和方案是否與公 約相符，并查明需要改進(jìn)的領(lǐng)域。也應(yīng)當(dāng)請非政府組織利益攸關(guān)者尤其是民間 社會和殘疾人組織參與這類國內(nèi)磋商。殘疾人充分和切實地參與和融入社會，是 公約的一個普遍原則。門公約具體規(guī)定國家有責(zé)任在擬訂和執(zhí)行影響殘 疾人的

15、政策時與他們密切磋商，并使他們積極參與。必為本研究報告提交的意見 指出了下述措施的有利影響：以本國語言正式翻譯和廣泛傳播公約，公開發(fā) 起批準(zhǔn)程序，向公眾提供含有時間表和磋商機(jī)會的計劃，并邀請民間社會和殘疾 人組織提交材料以表達(dá)其關(guān)于批準(zhǔn)公約的機(jī)遇、影響和挑戰(zhàn)的意見。也應(yīng)當(dāng) 認(rèn)真考慮是否需要支持一包括資助一殘疾人組織參與磋商。應(yīng)當(dāng)最后公布政府 開展的國家利益分析的結(jié)論。c. 保留和解釋性聲明1& 一些已經(jīng)批準(zhǔn)殘疾人權(quán)利公約的國家謀求以解釋性聲明或保留的方 式修正條約的適用。維也納條約法公約第二條第一款（?。╉椧?guī)定，“保留”是 “一國于簽署、批準(zhǔn)、結(jié)束、贊同或加入條約時所作之片而聲明，不論

16、措施或名 稱如何，其目的在于摒除或更改條約中若干規(guī)定對該國適用之法律效果”。殘 疾人權(quán)利公約第四十六條允許締約國作出保留，只要這類保留不“與本公 約的目標(biāo)和宗旨不符”。19. 至今，薩爾瓦多、馬耳他、毛里求斯和波蘭對公約作出了保留，幾 個國家對公約作出了 “宣布”。應(yīng)當(dāng)指出，各國關(guān)于其聲明屬于“保留”還 是“宣布”所選用的名稱，沒有法律效果；根據(jù)維也納公約第二條，僅以內(nèi) 容決定例外情況的性質(zhì)。在起草本報告時，只有薩爾瓦多作出的保留因“籠統(tǒng)和 混”而遭到澳大利亞政府的正式反對?！?crpd, art. 3. crpd, art. 4 (3). see footnote 2 above.20. 考

17、慮對公約作出保留或宣布的國家應(yīng)當(dāng)注意到，條約監(jiān)測機(jī)構(gòu)一貫 認(rèn)為保留會減損條約所提供的保護(hù)范圍。"因此，條約機(jī)構(gòu)一貫通過其相關(guān)機(jī)制 爭取限制現(xiàn)有保留的范圍，并鼓勵締約國撤消保留。17預(yù)計殘疾人權(quán)利委員會在 根據(jù)公約第三十五條審查締約國定期報告期間，也會處理公約締約國所 作的保留和宣布問題。二、關(guān)于執(zhí)行的法律措施21. 各國批準(zhǔn)了殘疾人權(quán)利公約，即在國際法下承擔(dān)了執(zhí)行公約的 義務(wù)。執(zhí)行是各國采取行動以確保在其管轄范圍內(nèi)實現(xiàn)特定條約所載一切權(quán)利的 過程。a.在締約國法律制度中納入公約22. 不應(yīng)推斷公約一旦對一國生效則自動成為其國內(nèi)法的一部分。關(guān)于 條約在國內(nèi)法律制度中的地位，存在著兩種主

18、要做法。根據(jù)這兩種做法，國家被 稱為“一元主義”或“二元主義”國家。這兩種做法是由一元主義或二元主義理 論何者在國際法與國內(nèi)法之間關(guān)系上占先而決定的。w23. 在某些公約締約國，比如阿根廷、智利、哥斯達(dá)黎加、克羅地亞、 匈牙利、馬里、尼日爾、卡塔爾、斯洛文尼亞和西班牙等，公約條款對國內(nèi) 法律框架直接產(chǎn)生法律效果，并在原則上直接適用，包括在法院。在這類國家， 國家為締約方的國際協(xié)定經(jīng)由國際協(xié)定得到批準(zhǔn)而成為國內(nèi)法的一部分（一元主 義）。另一方面，在所謂二元主義法律制度中，國際和國內(nèi)法律制度構(gòu)成兩種不同 的法律體系。在這類國家，國家為締約方的國際人權(quán)條約不能僅僅因此而在國內(nèi) 法律制度屮生效，而必須

19、通過國內(nèi)立法將條約納入國內(nèi)法律秩序屮。盡管某些締 hri/mc/2005/5, para. 7. 1! ibid., para. 45.8 see a. aust, modem treaty law and practice (cambridge university press, 2006), pp. 146and 150.約國已經(jīng)修訂現(xiàn)行立法以履行公約，但至今采取的步驟似乎不足以使整個 公約在國內(nèi)制度中直接生效。1924. 人權(quán)條約機(jī)構(gòu)通常建議在國內(nèi)法律秩序屮納入條約，作為充分實現(xiàn)條約 潛力的措施。例如，人權(quán)事務(wù)委員會盡管指出公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約 不明文要求締約國納入公約，但也表示“

20、在公約已經(jīng)成為國內(nèi)法的一部 分或者將公約的某些部分納入國內(nèi)法的那些國家屮，公約的保障措施可 能會獲得更加有力的保護(hù)”，并請各締約國采取納入措施。full incorporation or transformation takes place by the adoption of an act to which the convention is attached as a schedule. human rights committee, general comment no. 31 (2004) on the nature of the general legal obligation im

21、posed on states parties to the covenant, para. 13.經(jīng)濟(jì)、社會和文化 權(quán)利委員會表達(dá)了類似的意見：“具有法律約束力的國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)能在每一締 約國的國內(nèi)法律制度屮直接并即刻適用”；并且“雖然公約沒有正式要求各 國將其規(guī)定納入國內(nèi)法，但最好這樣做”。7 jcommittee on economic, social and cultural rights (cescr), general comment no. 9 (1998) on the domestic application of the covenant, para. 8. see for

22、 example ccpr/c/irl/co/3, para. 6, or e/c.l2/alb/co/l, paras. 15,41 and 44.在討論締約國定期報告的過程中， 這些在一般性意見中表達(dá)的觀點經(jīng)常得到重中，并載于結(jié)論性意見中作為建議。彳？b.公約在締約國法律制度中的等級25. 根據(jù)所提供的資料，直接適用公約的國家在國內(nèi)法律等級中為公 約指定了不同的地位。例如，哥斯達(dá)黎加承認(rèn)公約高于憲法，公約在 其所承認(rèn)的更廣泛的權(quán)利或保護(hù)方面高于國家憲法。在阿根廷，向議會提交了法 案，承認(rèn)公約與其他人權(quán)條約一樣處于與憲法同等的地位。另外，在克 羅地亞、馬里、墨西哥和尼日爾等一些國家，國家為締

23、約方的國際人權(quán)條約被視 為高于國內(nèi)法。26. 人權(quán)條約機(jī)構(gòu)經(jīng)常論及國際人權(quán)條約在國內(nèi)法律等級中的地位問題，要 求對條約的地位作出澄清。對于承認(rèn)人權(quán)條約具有憲法地位的國家，一貫表示贊 賞。人權(quán)事務(wù)委員會明確指出，國際人權(quán)條約甚至高于憲法規(guī)范的情況“直接反 映在維也納條約法公約第二十七條所載的原則之中。根據(jù)這條原則，締約國'不得援用其國內(nèi)法的規(guī)定來為其不履行條約義務(wù)進(jìn)行辯解'”。委員會指出，這一原則“的作用是防止締約國引用其憲法或其他國內(nèi)法的規(guī)定來為其未能履行 或?qū)嵤l約義務(wù)進(jìn)行辯解”。2327. 從是否符合維也納條約法公約第二十七條的角度來看，各國作岀的 保留若不承認(rèn)公約在與憲法

24、或國內(nèi)法發(fā)生沖突時居于優(yōu)先地位，則可能構(gòu)成 挑戰(zhàn)。c. 般性法律義務(wù)28. 殘疾人權(quán)利公約第四條界定了締約國所承擔(dān)的一般性法律義務(wù)的范 圍。它要求各國“確保并促進(jìn)充分實現(xiàn)所有殘疾人的一切人權(quán)和基本自由，使其 不受任何基于殘疾的歧視”，并為促進(jìn)和保護(hù)公約所列舉的權(quán)利而規(guī)定整體 框架。它要求各國“不實施任何與木公約不符的行為和做法”，并“采取一切適 當(dāng)?shù)牧⒎?、行政和其他措施實施本公約確定的權(quán)利”。監(jiān)測其他人權(quán)條約的條約 機(jī)構(gòu)已經(jīng)指出，履行人權(quán)義務(wù)的適當(dāng)措施可包括立法、司法、行政、教育、財政 和社會措施。human rights committee, general comment no. 31,

25、para. 4. i ibid, or cescr, general comment no. 3 (1990) on the nature of states parties? obligations (art.2, para. 1 of the covenant).29. 殘疾人權(quán)利公約要求各國“采取一切適當(dāng)措施”履行義務(wù)，crpd, art. 4, para. 1 (a).從而 采用了一個廣泛和靈活的實施方式，允許兼顧每一國家的法律特征，特別是包括 條約在國內(nèi)法律秩序中的地位以及其他相關(guān)因素。盡管存在這類靈活性，但是公約生效的方式必須適當(dāng)，能夠使締約國充分履行義務(wù)。在任何情況下，根 據(jù)第四

26、條第三款，各國必須在制訂和執(zhí)行關(guān)于落實公約的立法和政策時通過 代表殘疾人的組織而與殘疾人密切協(xié)商，并使他們積極參與。d. 執(zhí)行措施30. 國際法的一項基本原則是：國際條約的締約國必須確保本國國內(nèi)法符合 條約的規(guī)定。see for example united nations department of economic and social affairs, ohchr and the inter-parliamentary union, from exclusion to equality: realizing the rights of persons with disabilities

27、(geneva, 2007), available at: http:/wwwohchiorg/documents/publicdtions/ trainingl4en.pdf.這意味著，除了在公約的權(quán)利和原則已經(jīng)獲得國內(nèi)法保護(hù)的 極少數(shù)情況外，締約國必須在批準(zhǔn)公約時對其國內(nèi)法律作出適當(dāng)修訂，確保 其符合公約。human rights committee, general comment no. 31, para. 13.這一責(zé)任也適用于公約成為其國內(nèi)法一部分的國家，“因為納入不是說就不需要確保所有相關(guān)國內(nèi)法（包括任何當(dāng)?shù)胤苫蛄?xí)慣法）與 公約取得一致” see committee on th

28、e rights of the child, general comment no. 5 (2003) on general measures of implementation of the convention on the rights of the child (arts. 4, 42 and 44, para. 6), para. 20. ,而口這對于公約享有等同于和高于憲法地位的國家 也是如此。因此，公約第四條第一款第（二）項要求締約國“采取一切適當(dāng)措 施，包括立法，以修訂或廢止構(gòu)成歧視殘疾人的現(xiàn)行法律、法規(guī)、習(xí)慣和做 法”。為了充分執(zhí)行公約，各國需要采取的初步步驟之一是全面審查本

29、國立 法和政策框架。各條約機(jī)構(gòu)經(jīng)常明確建議各締約國開展這一審查，see for example cedaw/c/nic/co/6, para. 8 and ccpr/c/79/add.21, para. 1 &并且必須嚴(yán) 格，以及“不但必須對公約進(jìn)行逐條考慮，而且還必須從整體上考慮，承認(rèn)人權(quán) 的相互依存性和不可分割性?！?committee on the rights of the child, general comment no. 5, para. 18.by referring to the traditional scope of disability-related legi

30、slation, reference is made to legislation based on a medical understanding of disability and primarily focusing on areas of health, prevention of disability, rehabilitation and social welfare.31. 根據(jù)為本研究報告提供的資料，公約的許多締約國和簽署國己經(jīng)為 履約而開展國內(nèi)立法審查，但其范圍和深度似乎極為不同。盡管這類審查至今只 在少數(shù)締約國導(dǎo)致了立法的通過或修訂，但必須指出：鑒于公約的范圍，這 一審查需

31、要全面并包括超出傳統(tǒng)殘疾人相關(guān)立法范圍的法律領(lǐng)域。引比如，應(yīng)指 出，一些國家做得很好，同時審查刑法和民法，包括下述領(lǐng)域的法律：無障礙、 選舉、移民和國籍、司法、拘押和監(jiān)獄、保險、教育、就業(yè)、衛(wèi)生、精神健康及其強(qiáng)制性評估及治療、監(jiān)護(hù)和法律人格、福利和養(yǎng)老金條例。32公約要求民 間社會組織特別是殘疾人組織參與這類審查。在某些情況下，民間社會組織具體 指出，它們對締約國沒有在法律改革方面采取舉措感到關(guān)切。e. 立法措施的內(nèi)容32. 人權(quán)理事會第7/9號決議授予人權(quán)高專辦的任務(wù)中規(guī)定，本研究報告的 范圍應(yīng)側(cè)重于法律措施，比如那些涉及平等和不歧視的措施，以提高“對殘疾 人權(quán)利公約的認(rèn)識和了解”。33.

32、在任何情況下都應(yīng)當(dāng)注意，公約在公民、文化、經(jīng)濟(jì)、政治和社會 權(quán)利方面規(guī)定了締約國的義務(wù)。盡管公約不承認(rèn)殘疾人有任何新的人權(quán)，但 明確指出現(xiàn)行權(quán)利對殘疾人具體情況的適用。34. 以下章節(jié)論述公約的特定條款，以指出為履行公約可能需要在 這些領(lǐng)域釆取的法律措施。因為不可能全面涵蓋所有條款，所以應(yīng)視其為公 約所要求采取的改革措施的示例。木研究報告選擇論述哪些條款，根據(jù)的是為 本研究進(jìn)行協(xié)商的過程中各國、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)、民間社會和殘疾人組織提岀的意 見。凡提出法律改革建議z處，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公約第四條第四款來理解。該款明 確規(guī)定，公約不削弱或取代國內(nèi)法可能規(guī)定的更高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。1. 殘疾的定義35. 公約涉及那些

33、參與各方面生活有障礙者的情況；這些障礙與某一損 傷有關(guān)，因此使他們不能享有基木人權(quán)。公約將殘疾視為一種社會現(xiàn)象，涵 蓋各種各樣的損傷（肢體、感官、精神和智力），并考慮了具有這類損傷者在享有人 權(quán)方面所可能面臨的各種不同類別障礙（法律、肢體、態(tài)度和其他）。最低限度，公約明文規(guī)定了殘疾人應(yīng)包括“肢體、精神、智力或感官有長期損傷的人，3*?see for example the treaty national interest analysis conducted by australia, available at: .au/au/other/dfat/nia/200

34、8/18.html; or the one conducted by new zealand, available at: http:/wwwocligovtnz/documcnts/convernion/2008-06-24-nationalintcres janalysis.doc.這些損傷與各種障礙相互作用，可能阻礙殘疾人在與他人平等的基礎(chǔ)上平等、充 分和切實地參與社會”36. 為了充分有效執(zhí)行公約，國家立法屮的殘疾定義必須反映出是將殘 疾作為一種社會現(xiàn)象而理解。這要求廢除根據(jù)損傷類型所作的醫(yī)學(xué)定義或者根據(jù) h常生活活動所作的定義，這兩種定義將不能從事這類活動的能力與損傷聯(lián)系起 來。另外

35、，國家殘疾立法必須明確保護(hù)所有殘疾人，包括精神和智力殘疾者。2. 平等和不歧視37. 平等和不歧視是浸透于整個公約的首要原則。公約有多處提到 平等和不歧視，可在不同章節(jié)找到，包括序言、34宗旨、2 crpd, art. 1. crpd, preambular paras, (a), (b), (c), (e), (f), (h), (p), (r) and (x). crpd, art. 1. 一般原則crpd, art. 3. crpd, art. 4.和一般 義務(wù)。37第五條承認(rèn)在法律面前人人平等，有權(quán)不受任何歧視地享有法律給予的 平等保護(hù)和平等權(quán)益。第五條第二款規(guī)定各國有義務(wù)禁止一切基于

36、殘疾的歧視。 根據(jù)公約第二條，基于殘疾的歧視是指“基于殘疾而作出的任何區(qū)別、排斥 或限制，其目的和效果是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、公民或任何其他領(lǐng)域，損 害或取消在與其他人平等的基礎(chǔ)上，對一切人權(quán)和基本自由的認(rèn)可、享有或行 使。基于殘疾的歧視包括一切形式的歧視，包括拒絕提供合理便利”。公約 第二條將合理便利定義為“在不造成過度或不當(dāng)負(fù)擔(dān)的情況下，進(jìn)行必要和適當(dāng) 的修改和調(diào)整”，并應(yīng)視為一項促進(jìn)平等的措施。see for reference background conference document prepared by the department for economic and soc

37、ial affairs, “the concept of reasonable accommodation in selected national disability legislation (a/ac.265/2006/crp. 1), available at: /esa/socdev/enable/ righls/ahc7bkgrndra.htm公約還指出，為促進(jìn)平 等而可能需要采取的具體措施，不得被視為歧視性的。38. 第五條各款的廣泛范圍必須與公約所載廣泛權(quán)利的相關(guān)具體不歧視 和平等措施結(jié)合起來理解，比如關(guān)于婚姻、家庭、父母身份和關(guān)系（第二十三條）、 教育（第

38、二十四條）、衛(wèi)生（第二十五條）、就業(yè)（第二十七條）、生活水平和社會保護(hù) （第二十八條）以及參與公共和政治生活（第二十九條）的事項。39. 對于有效落實平等和不歧視的權(quán)利，最必要的是在立法中納入一項關(guān)于 平等和禁止基于殘疾進(jìn)行歧視的普遍保障，這應(yīng)適用于特定國家的一切公共和私 營行為者。這類保障須擴(kuò)及一切基于殘疾的歧視，不得僅限于針對殘疾人的歧視 行為，從而非殘疾人也享有第五條的保護(hù)叫 殘疾兒童的父母因兒童的狀況而遭受 就業(yè)歧視，也許就屈于這種情況。其次，立法必須向個人提供合理安置，并且必 須明確規(guī)定安置是義務(wù)性的。例如，合理安置的責(zé)任包括公共或私營實體有責(zé)任 在教育、交通、就業(yè)或訴諸司法方面作出

39、殘疾人所需的修正或改變，以確保其平 等享有服務(wù)或參與活動。本報告建議以公開的形式表達(dá)安置的責(zé)任，從而避免有 人被排斥于保護(hù)z外，并對據(jù)以評估安置要求合理性的因素作出規(guī)定。4°第三， 關(guān)于平等的立法應(yīng)該要求采取促進(jìn)殘疾人事實上平等所需的積極措施。這類措施 可能是暫時的或永久的，而且不得被視為具有歧視性。40. 公約沒有表明傾向于哪一確切類型的立法以落實平等和不因殘疾受 歧視的權(quán)利。各國可自由選擇最適合其具體法律制度和特點的方式，并可頒布全 面性的殘疾人平等和不歧視法律，也同時規(guī)范衛(wèi)生、教育等部門；或者可決定在 一般性立法中將殘疾列為禁止歧視的根據(jù)z-,然后著手在部門性立法屮納入平 等和

40、不歧視方面的保證。3. 無障礙41. 公約將無障礙同時作為公約的一項一般性原則和一個獨(dú)立條 款。第九條承認(rèn)無障礙環(huán)境是實現(xiàn)殘疾人獨(dú)立生活和充分參與各方面牛活的手 段，并要求締約國采取適當(dāng)措施，確保殘疾人無障礙地進(jìn)出物質(zhì)環(huán)境、使用交通 工具、利用信息和通信、包括信息和系統(tǒng)，以及出入其他向公眾開放的設(shè)施。42. 為了使關(guān)于無障礙的立法有效，首先必須制定關(guān)于無障礙使用公共服務(wù) 和設(shè)施的最低標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)方針。這類標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)方針應(yīng)當(dāng)全面，涉及受到不同損39 .sometimes referred to as "discrimination by association，； as in the j

41、urisprudence of the european court of justice.40 factors might include, for example, the size and resources of the entity involved and the cost of the required accommodation versus the expected impact.傷的殘疾人可能面臨的不同類型障礙。條款應(yīng)當(dāng)經(jīng)過與殘疾人組織的磋商，同時 涵蓋新的和現(xiàn)有的建筑，并為逐步實施而規(guī)定所需的時間框架和干預(yù)性質(zhì)。4. 法律面前獲得承認(rèn)、法律能力和決策43. 公約第十二條要

42、求各締約國承認(rèn)殘疾人與他人平等地具有法律人 格、擁有法律能力包括行為能力。第十二條第三和第四款要求各國便利殘疾人獲 得他們在行使其法律能力時可能需要的協(xié)助，并為防止濫用這類支持而建立適當(dāng) 和有效的保障。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)這一條款在公約體系中的核心地位及其在實現(xiàn)許多 其他權(quán)利方面的實用價值。44. 公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約第十六條第1款已經(jīng)要求承認(rèn)殘疾人 的法律人格。另一方面，履行殘疾人權(quán)利公約第十二條第二、第三、第四和 第五款所載的義務(wù)，要求徹底審查載有法律能力方面內(nèi)容的民事和刑事立法。45. 在民法方面，應(yīng)當(dāng)將禁限和監(jiān)護(hù)方面的法律作為立法審查和改革的重 點。許多國家的現(xiàn)行法律允許根據(jù)人的精神、智力或

43、感官損傷而進(jìn)行禁限或宣布 其無能力，并授權(quán)法律能力監(jiān)護(hù)人代表他們。不論殘疾是宣布無法律能力的直接 還是間接理由，這類法律均違反第十二條第二款所規(guī)定的對殘疾人法律能力的承 認(rèn)。除了廢除那些不符合國家尊重殘疾人法律能力方面人權(quán)的責(zé)任的規(guī)范，同樣 重要的是根據(jù)第十二條第三、第四和第五款而制定關(guān)于保護(hù)和落實該權(quán)利的措 施。這包括：法律上承認(rèn)殘疾人有自我決定權(quán)；有權(quán)使用替代和輔助性交流手 段，有權(quán)在輔助下作出決策，使殘疾人能夠就個人或法律有關(guān)事項作出和交流決 定；并且制定規(guī)則，闡明支持者的法律責(zé)任及其賠償責(zé)任。46. 也需要廢除那些基于殘疾而禁止某人任職或行使某項職能的法律規(guī)范。 這包括禁止殘疾人競選政

44、治職位、擔(dān)任陪審員或作為法律行為的證人。47. 在刑法方面，承認(rèn)殘疾人的法律能力要求不再允許以精神或智力殘疾的 存在作為否認(rèn)刑事責(zé)任的辯護(hù)理由?？椣喾?，應(yīng)當(dāng)根據(jù)個別被告的狀況，適用關(guān) 于犯罪主觀因素的“對殘疾中立”學(xué)說。根據(jù)公約第十三條，在審前和訴訟 期間都可能需要提供程序便利，并必須制定關(guān)于執(zhí)行的規(guī)范。often referred to as "insanity defence：5. 人身自由和安全權(quán)48. 促進(jìn)和保護(hù)殘疾人人身自由和安全權(quán)方面的一個特別的挑戰(zhàn)是醫(yī)療照顧 方面的法律和實踐，更具體的說，就是未經(jīng)有關(guān)個人的自由和知情同意而送其入 院（通常也稱為非自愿或強(qiáng)迫入院）。在公約

45、生效之前，具有精神殘疾成為國際 人權(quán)法上剝奪自由和關(guān)押的一個合法理由。竝 公約完全廢棄了這一歧視性立 場，禁止根據(jù)任何殘疾包括精神或智力殘疾剝奪自由。公約第十四條第一款 第二項明確規(guī)定，“任何情況下均不得以殘疾作為剝奪自由的理由”。起草公 約期間，有人建議將禁止關(guān)押限于“僅”以殘疾而決定的案件，但遭到拒絕。心 因此，非法關(guān)押包括根據(jù)精神或智力殘疾的合并狀況或其他諸如危險或照料及治 療為理由的剝奪自由。由于這類措施部分是以個人殘疾為理由，因此被視為歧視 性的，違反第十四條所規(guī)定的禁止基于殘疾剝奪自由和與他人平等享有自由的權(quán) 利。49. 必須廢除不經(jīng)殘疾人自由和知情同意而基于殘疾送其入院的法律。這

46、包 括必須廢除這樣的條款：準(zhǔn)許不經(jīng)殘疾人自由或知情同意而送其入院照料和治療 的條款，以及準(zhǔn)許以殘疾人可能對自己和他人造成危險為由而對其實施預(yù)防性關(guān) 押的條款。這涵蓋一切在立法中將這類照料、治療和公共安全的理由與表面或診 斷的精神疾病聯(lián)系起來的情況。這不應(yīng)解釋為不能出于照料和治療而合法關(guān)押或 預(yù)防性關(guān)押殘疾人；而是說，決定限制自由的合法理由必須與殘疾狀況脫節(jié)，屮 立性地界定，從而平等適用于所有人。42 see for reference the principles for the protection of persons with mental illness and the improve

47、ment of mental health care, a/res/46/119, available at: httd：www.unorg/documents/ ga/res/46/a46rl 19.htm.43in the course of the third session of the ad hoc committee on a comprehensive and integral international convention on the protection and promotion of the rights and dignity of persons with dis

48、abilities, proposals were made to add the word "solely，to then draft article 10, paragraph 1 (b), so it would read “any deprivation of liberty shall be in conformity with the law and in no case shall be based solely on disability”.6. 獨(dú)立牛活和融入社區(qū)的權(quán)利50. 公約第十九條的規(guī)定對于殘疾人的一切入院照料形式具有深遠(yuǎn)影 響。承認(rèn)殘疾人獨(dú)立生活和融入社區(qū)

49、的權(quán)利，則要求政府的政策從病院轉(zhuǎn)向家 庭、居所和其他社區(qū)輔助服務(wù)。為落實獨(dú)立生活和融入社區(qū)權(quán)，任何干預(yù)行動的 核心內(nèi)容都在法律上明確承認(rèn)殘疾人有權(quán)決定在哪兒和與誰生活。這一承認(rèn)也應(yīng) 當(dāng)公開表明：違反殘疾人意愿所作的居住照料安排是非法的。51. 減少入院是必要的，但是不足以實現(xiàn)獨(dú)立生活的目標(biāo)。在大多數(shù)情況 下，需要至少在社會服務(wù)、衛(wèi)生、住房和就業(yè)方面制定一項包括干預(yù)行動的國家 戰(zhàn)略。為有效落實這項戰(zhàn)略，必須以法律框架確立獨(dú)立生活的原則，將其明確規(guī) 定為一項法定權(quán)利，并反過來要求主管當(dāng)局和服務(wù)提供者承擔(dān)責(zé)任，同吋也允許 對侵權(quán)行為進(jìn)行追訴。這類法律框架應(yīng)包括：按照公約的原則，承認(rèn)殘疾人 享有獨(dú)立生

50、活和融入社區(qū)所需要的輔助服務(wù)的權(quán)利，并且應(yīng)根據(jù)個人的自愿選擇 和期望而提供和安排獨(dú)立生活支持的保障。crpd, art. 3 (a).see also a/hrc/4/29, para. 2&7. 受教育權(quán)52. 履行公約第二十四條，首先要求承認(rèn)殘疾人在包容性的教育制度中 的受教育權(quán)，并在本國常規(guī)教育制度中消除對包容殘疾人的法律障礙。必須在招 生和上學(xué)階段都消除直接和間接的法律障礙。必須在國家立法中明確規(guī)定為滿足 個人需求提供合理便利的責(zé)任。必須為公共或私營的一切教育提供者明確規(guī)定這 類責(zé)任。必須由教育部承擔(dān)殘疾兒童教育的總體機(jī)構(gòu)性責(zé)任，并必須廢除將殘疾 人教育置于社會福利部門之下的法

51、律。應(yīng)當(dāng)結(jié)合殘疾兒童享有免費(fèi)和義務(wù)初級教 育的權(quán)利，立即適用這類責(zé)任。53. 其次，各國應(yīng)當(dāng)正式確定教育標(biāo)準(zhǔn)，以確保殘疾人可與他人平等地享受 現(xiàn)行的、方便得到的、可接受的和可根據(jù)實情調(diào)整的教育。巧盡管這類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)逐 漸實現(xiàn)，但各國有義務(wù)立即采取措施，在現(xiàn)有資源的最大限度內(nèi)實現(xiàn)殘疾人的受 教育權(quán)。這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)至少涵蓋：在與居民社區(qū)其他人平等的基礎(chǔ)上提供包容性、 高質(zhì)量和免費(fèi)的中小學(xué)教育；肢體和交流能力（盲文、替代文字、輔助和替代方法、手語）；交流手段和形式及相互支持；必要情況下提供個性化學(xué)生支持；提供 可調(diào)整的課程，以充分開發(fā)人的潛力，培養(yǎng)自尊自重精神，并有助于殘疾人發(fā)展 才華、個性和創(chuàng)造力并能夠參

52、與。468. 工作和就業(yè)權(quán)54. 公約第二十七條強(qiáng)調(diào)殘疾人享有與其他人平等的工作權(quán)，包括同工 同酬的權(quán)利和工會權(quán)利。公約禁止基于殘疾的歧視，并保障在工作和就業(yè)的 所有階段提供合理便利，包括招聘、雇用和就業(yè)、提職和工作條件。它要求采取 積極措施，確保開放性的勞工市場包容殘疾人，并促進(jìn)就業(yè)或自營就業(yè)的機(jī)會。 第二十七條重申禁止奴役或驅(qū)役，與其他人平等地受到保護(hù)，不被強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞 動。55. 根據(jù)公約的精神，關(guān)于殘疾人就業(yè)的任何立法需耍在一切就業(yè)部 門、形式和層面保護(hù)他們避免任何形式的直接和間接的歧視。禁止歧視須適用于 就業(yè)的一切階段，包括獲得就業(yè)、自營就業(yè)或職業(yè)的條件，包括選拔標(biāo)準(zhǔn)和招聘 條件、職

53、業(yè)指南、職業(yè)培訓(xùn)、實際工作經(jīng)驗、就業(yè)和工作條件，包括解雇和付 酬、加入或參與工人或雇主組織或某一行業(yè)成員的任何組織（包括這類組織提供的 福利）。國家立法應(yīng)當(dāng)施加關(guān)于提供合理便利的責(zé)任，闡明這類行為的內(nèi)容以及據(jù) 以評估這類便利的合理性的因素，并將拒絕提供合理便利與歧視行為明確聯(lián)系起 來。應(yīng)當(dāng)指出，第二十七條第一款第一項在一切形式就業(yè)的一切事項上禁止基于 殘疾的歧視，并且不限于禁止歧視殘疾人。4656. 應(yīng)當(dāng)在國家立法中認(rèn)真反映公約所提供的保護(hù)范圍。應(yīng)當(dāng)在立法中 包括一個關(guān)于扶持行動措施可接受性的一般條款，說明這類措施不得被視為對社 會其他成員的歧視。法律規(guī)定的特別措施可包括殘疾人招聘名額的確定。

54、其他措 施可包括對雇主的財政補(bǔ)貼，諸如減稅、職業(yè)指導(dǎo)和安置服務(wù)。crpd, art. 24, para. 1 (a), (b) and (c).f. 司法措施57. 為落實權(quán)利，必須為處理侵權(quán)行為提供有效補(bǔ)救措施。公約隱含了 這一要求，并在涉及其他主要人權(quán)條約時不斷提及這一要求。在某些情況下，行 政補(bǔ)救措施可能足以維護(hù)權(quán)利。在其他情況下，似乎必須采取司法維權(quán)行動，以 滿足公約的要求，并應(yīng)當(dāng)在公民權(quán)利和政治權(quán)利之外擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、社會和文 化權(quán)利。4758. 即使在公約不直接適用的締約國，批準(zhǔn)或加入公約也會創(chuàng)造一 個有利于公約的強(qiáng)有力解釋的傾向，要求司法機(jī)構(gòu)以符合公約的方式適 用國內(nèi)法。締約國有義務(wù)

55、根據(jù)第十三條促進(jìn)對司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓s培 訓(xùn)。三、關(guān)于國家監(jiān)測的法律措施59. 公約關(guān)于國家實施和監(jiān)測的第三十三條要求締約國在國家一級設(shè)立公約的實施和監(jiān)測機(jī)制。殘疾人權(quán)利公約是第一個載有關(guān)于國家監(jiān)測和實施框架的設(shè)立和運(yùn)行的詳細(xì)條款的人權(quán)條約。這類條款的納入被視為鞏固機(jī)構(gòu) 性前提條件的必要措施，以確保實現(xiàn)公約的權(quán)利。號a. 政府級的協(xié)調(diào)中心和協(xié)調(diào)機(jī)制60. 1993年殘疾人機(jī)會均等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則這類不具約束力的其他聯(lián)合國文書 建議在政府一級設(shè)立實體，作為“本國主管殘疾人事項的協(xié)調(diào)中心”。的 因此， 為本研究提出意見的一些國家說明了所指定負(fù)責(zé)有關(guān)殘疾人政策和方案的制定、 實施和監(jiān)測的協(xié)調(diào)中心和/或?qū)嶓w

56、的情況。5047cescr, general comment no. 9, para 10.48see g. quinn, "resisting the 'temptation of elegance5: can the convention on the rights of persons with disabilities socialise states to right behaviour? in the un convention on the rights of persons with disabilities: european and scandinavia

57、n perspectives. o.m. arnardottir and g. quinn, eds. (leiden, martinus nijhoff publishers, forthcoming in 2009).49general assembly resolution 48/96, annex, rule 1750 this is the case for example of argentina, bangladesh, bahrain, chile, colombia, costa rica, croatia, cuba, ecuador, egypt, guatemala, jordan, lebanon, mexico, new zealand, panama, qatar, spain, thailand and turkey52ib