農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀分析

1、農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀分析摘要 : 農(nóng)民工維權(quán)備受社會關(guān)注，其社會保障問題也日益凸現(xiàn)，正視問題存在并積極求索化解之道勢在必行。本文對我國農(nóng)民工社會保障問題的研究進(jìn)行了較為系統(tǒng)的梳理和介紹，并對研究狀況作了簡要評析，以期為該領(lǐng)域研究的加強(qiáng)、深化和拓展提供一些必要參考。關(guān)鍵詞 : 農(nóng)民工 / 社會保障 /研究述評農(nóng)民工正成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，使工人隊伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化。近年來隨著農(nóng)民工規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現(xiàn)，農(nóng)民工問題受到了社會各界的廣泛關(guān)注，但對于農(nóng)民工的社會保障權(quán)益還正視不足，對于農(nóng)民工的社會保障問題還關(guān)注不夠。比較分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會保障問題的現(xiàn)有研究中在取得較

2、大進(jìn)展的同時還存在一些問題和不足，有進(jìn)行總結(jié)的現(xiàn)實需要。鑒于此，筆者采用內(nèi)容分析的文獻(xiàn)研究方法，對農(nóng)民工社會保障問題的研究進(jìn)行了梳理和總結(jié)。一、農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀及其滯后的隱患和原因通過整理分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀表現(xiàn)出以下兩個基本特征，這集中顯現(xiàn)了農(nóng)民工社會保障的緊迫性。第一，農(nóng)民工社會保障程度低，相應(yīng)的社會保障機(jī)制和體系發(fā)育滯后，農(nóng)民工群體近乎游離于現(xiàn)有社會保障體系之外。有人研究發(fā)現(xiàn)，只有很小部分農(nóng)民工有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障，而且不是完全意義上的社會保障，其中社會保險各險種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障1.還有人分析指出，農(nóng)民工完全處在

3、城市社會保障網(wǎng)絡(luò)之外，尤其在失業(yè)救助、醫(yī)療看病等方面農(nóng)民工根本談不上有什么社會保障待遇和保障機(jī)制2. 另有人認(rèn)為農(nóng)民工雖然進(jìn)城創(chuàng)造了財富，但大量農(nóng)民工都沒有社會保障3.第二，某些地區(qū)對農(nóng)民工的社會保障做了一定的規(guī)范，出臺了一些相關(guān)的政策措施，但政策執(zhí)行和實施效果不佳。有人分析指出，部分地區(qū)雖然出臺了與農(nóng)民工有關(guān)的一些社會保障政策措施，但實踐效果并不理想4. 另外有人調(diào)研后指出，面對農(nóng)民工社會保障的缺位及其對工傷、醫(yī)療保險的迫切需求，政府也嘗試和制定了一些面向農(nóng)民工的參保辦法，但問題是效果難如人意5.農(nóng)民工社會保障的這種滯后現(xiàn)狀，會導(dǎo)致一系列的隱患和問題，主要表現(xiàn)在:首先，農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀是社

4、會穩(wěn)定的隱患。農(nóng)民工絕大部分處于中低層職業(yè)，還面臨著失業(yè)風(fēng)險，所以在陷入生活困境時容易鋌而走險，從而積蘊社會不安定因素 6. 其次，不利于統(tǒng)一的勞動力市場的建立。目前的城市社會保障體系改革已推進(jìn)到逐步將城市戶口各類勞動者涵蓋于其中，是否能進(jìn)一步將符合條件的進(jìn)城農(nóng)民包括進(jìn)來，關(guān)系到統(tǒng)一的勞動力市場能否最終形成; 再次，不利于實際推進(jìn)我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。進(jìn)城農(nóng)民工如不能為相應(yīng)的城鎮(zhèn)社會保障體系所吸收，就將長期處于流動狀態(tài)，由此會帶來一系列問題; 第四，不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)居民實質(zhì)平等地分享經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展成果7. 第五，不符合市場分配的基本原理。農(nóng)民工在市場初次分配中只能獲得較小的份額，在再分配中應(yīng)得

5、到適當(dāng)補(bǔ)償，但城市再分配卻基本將農(nóng)民工排除在外，尤其是農(nóng)民工的社會保障基本上沒有被考慮到8.學(xué)者對造成農(nóng)民工社會保障滯后現(xiàn)狀的原因進(jìn)行了分析，比如有人從農(nóng)民工的身份 有些認(rèn)同與流動性、雇主的不自覺以及農(nóng)民工自身權(quán)益保護(hù)意識等幾個方面進(jìn)行了分析9 ，還有人認(rèn)為造成農(nóng)民工社會保障缺失有社會地位方面、認(rèn)識方面、資金方面和操作方面的原因10 ，另有人提出農(nóng)民工社會保障遲遲沒有大的進(jìn)展主要是因為研究視角和工作方式還沒有從制度和用人單位轉(zhuǎn)移到需求和個體上11. 鑒于農(nóng)民工社會保障滯后原因與本文將要在第三部分中仔細(xì)予以介紹的農(nóng)民工社會保障建設(shè)的障礙因素有著互相交融的特征，故在此對其只是點到為止。二、農(nóng)民工社

6、會保障建設(shè)的必要性與緊迫性理論界對農(nóng)民工社會保障的必要性與緊迫性的認(rèn)識已有廣泛共識，雖然有人存在異議，但認(rèn)為有必要注重并加緊農(nóng)民工社會保障的研究和探索居于絕對主導(dǎo)地位。農(nóng)民工群體社會保障制度建設(shè)的必要性和現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)于以下方面。第一，農(nóng)民工社會保障建設(shè)具有其政治意義:(1) 建立農(nóng)民工社會保障是全面建設(shè)小康社會的需要。全面小康社會要求現(xiàn)代社會保障體系在覆蓋城市居民同時要為農(nóng)村人口特別是農(nóng)民工提供應(yīng)有的保障12.(2) 建立農(nóng)民工社會保障是政府著眼長遠(yuǎn)的要求。如果因農(nóng)民工的流動性與勞動關(guān)系不穩(wěn)定而不考慮其保險問題，那么今后再解決比現(xiàn)在就應(yīng)對成本要大得多13.(3) 社會保障是國家賦予每個勞動

7、者的一種權(quán)利，建立農(nóng)民工社會保障是保障農(nóng)民工基本公民權(quán)的需要14.第二，農(nóng)民工社會保障建設(shè)有著重要的社會意義，表現(xiàn)在:(1) 發(fā)展農(nóng)民工社會保障事業(yè)有利于增進(jìn)社會的整合與穩(wěn)定，是社會順利轉(zhuǎn)型的客觀需要15.(2) 是城市化戰(zhàn)略推進(jìn)的需要。合理解決我國城市化的難題，必須做的一項工作就是城鄉(xiāng)社會保障制度的有機(jī)銜接，要給農(nóng)民工相應(yīng)的社會保障16.(3) 農(nóng)民工得失懸殊、進(jìn)退兩難的處境使社會主義的公平機(jī)制沒有得到應(yīng)有體現(xiàn)，亟待為其建立相應(yīng)社會保障機(jī)制，兼顧經(jīng)濟(jì)效率與社會公平 17.(4) 是新時期社會反貧困的重要舉措。農(nóng)民工作為農(nóng)村“精英分子”的身份和責(zé)任使得他們一旦發(fā)生意外事故對其家庭將是毀滅性的打

8、擊，極有可能導(dǎo)致因傷、因病而致貧甚至于返貧18.) 建立農(nóng)民工社會保障有利于第三，農(nóng)民工社會保障建設(shè)可以產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)意義。 (1引導(dǎo)農(nóng)民工放棄兼業(yè)型轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營，從而可以改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率;(2) 為形成統(tǒng)一的勞動力市場，就必須建立一個不分所有制、不分用工形式、涵蓋所有勞動者在內(nèi)的社會保障體系，從而要求建立農(nóng)民工的社會保障19.(3) 可以引導(dǎo)農(nóng)民工對勞動力流動的投資。建立農(nóng)民工的社會保障減少了他們流動的心理成本，增加了流動的間接收益和凈收益現(xiàn)值，從而有利于農(nóng)民工的流動投資20.(4) 農(nóng)民工社會保障的建立可以提高農(nóng)民工抗風(fēng)險能力，降低預(yù)防性儲蓄、促進(jìn)消費，對

9、于拉動內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著積極意義21.(5) 建立農(nóng)民工社會保障有利于維護(hù)雇傭農(nóng)民工企業(yè)勞動關(guān)系的和諧以及企業(yè)的發(fā)展與長期利益最大化 22.第四，農(nóng)民工社會保障建設(shè)對發(fā)展社會保障事業(yè)具有積極意義。(1) 把農(nóng)民工納入社會保障體系可以在一定時期彌補(bǔ)國有企業(yè)職工可能出現(xiàn)的保險金支付不足，有利于城市社會保障體系的改革23.(2) 農(nóng)民工雖然持農(nóng)村戶口，但他們已與城鎮(zhèn)職工一樣從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動，建立農(nóng)民工社會保障能更好地體現(xiàn)社會保障制度的本質(zhì)，體現(xiàn)其公平性24.(3) 農(nóng)民工作為社會邊緣人，他們應(yīng)有社會保障制度來維護(hù)自身權(quán)利，建立農(nóng)民工社會保障制度可以進(jìn)一步完善我國社會保障制度25.(4) 從長遠(yuǎn)來看把

10、農(nóng)民工納入社會保障既能減少改革的阻力與成本，又不會扭曲社會保障一元化目標(biāo)，是社會保障制度改革長期目標(biāo)的必然要求26.第五，農(nóng)民工社會保障建設(shè)對農(nóng)民工自身有著重大的現(xiàn)實意義:(1) 數(shù)量眾多的農(nóng)民工享受不到應(yīng)有的基本社會保障與他們?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)完全不對稱，) 農(nóng)民工從事的大多是苦、累、臟、險的工種，受工傷、疾病困擾可這是絕對不合理的;(2能性非常大，社會保障是農(nóng)民工實現(xiàn)基本生存與發(fā)展的客觀需求;(3) 建立農(nóng)民工社會保障是關(guān)愛和保護(hù)農(nóng)民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢人群的需要，他們對社會保障的需求更為迫切;(4) 有利于對農(nóng)民工消費行為的引導(dǎo)，使他們在滿足目前基本生活

11、需求的同時能兼顧其長遠(yuǎn)利益27. 三、建立農(nóng)民工社會保障的可行性與障礙因素有效推進(jìn)農(nóng)民工社會保障事業(yè)和制度建設(shè)，需要對農(nóng)民工社會保障的基本狀況和問題有一個全面系統(tǒng)的理解。這就要求在對農(nóng)民工社會保障的作用與意義有充分認(rèn)識的同時深刻剖析該制度安排可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，不僅要探討農(nóng)民工社會保障建設(shè)的阻礙因素，也需要對其有利條件進(jìn)行必要把握，在辨證分析中探索有效的解決之道。（ 一 ） 建立農(nóng)民工社會保障的弊端有人認(rèn)為在我國真正建立城鄉(xiāng)一體社會保障體系需要相當(dāng)長的路要走，如果盲目推行城鄉(xiāng)接軌，很可能會增加企業(yè)和農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，國家也將付出太大的監(jiān)督成本 28.另外有人表示反對把農(nóng)民工納入社會保障體系，一是因

12、為對農(nóng)民工來說現(xiàn)在首要任務(wù)是增加即期收入而非養(yǎng)老等社會保障問題; 二是近年來城鎮(zhèn)職工的社會保障都沒搞好，而且農(nóng)民工流動性很大; 三是讓農(nóng)民工加入社會保障體系會增加企業(yè)成本 29. 還有人認(rèn)為建立農(nóng)民工社會保障具有負(fù)效應(yīng)表現(xiàn)在: 建立農(nóng)民工社會保障對我國城市化會產(chǎn)生負(fù)面影響，對農(nóng)村社會保障建設(shè)有不利影響，也不利于農(nóng)民工的就業(yè) 30.（ 二 ） 建立農(nóng)民工社會保障的有利條件有學(xué)者指出，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長了二十年，國家財力和政府承受能力已逐步增強(qiáng)。而且農(nóng)民工社會保障建設(shè)中政府的主要責(zé)任在于制度設(shè)計和政策引導(dǎo)，過分強(qiáng)調(diào)國家財力不足和過高估計農(nóng)民工社會保障建設(shè)的代價是一種思想上的誤區(qū)，應(yīng)分類分層對農(nóng)民

13、工進(jìn)行保障31.有學(xué)者認(rèn)為，目前我國已經(jīng)基本具備建立農(nóng)民工社會保障的條件，具體表現(xiàn)在一是具備相應(yīng)的政治條件，二是具備相應(yīng)的社會條件，三是經(jīng)濟(jì)條件也已基本具備32.還有學(xué)者認(rèn)為，建立初步的農(nóng)民工社會保障機(jī)制的時機(jī)已經(jīng)逐漸成熟，政府應(yīng) 該著手建立農(nóng)民工的社會保障機(jī)制，尤其是一些最基本的生存保障機(jī)制，更好地體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性和人道主義精神33.( 三 ) 建立農(nóng)民工社會保障的障礙因素首先存在主觀方面的因素:(1) 農(nóng)民工沒有得到基本的身份認(rèn)同，一部分人單純站在城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看問題，忽視農(nóng)民工自身的基本權(quán)益;(2) 大部分的農(nóng)民工雇主缺乏自覺保護(hù)農(nóng)民工的意識，政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也在一

14、定程度上忽視對農(nóng)民工的保護(hù);(3) 農(nóng)民工自身由于主客觀原因不敢或還沒有意識到需要維護(hù)自己應(yīng)有的基本權(quán)益，維權(quán)意識缺乏34.(4) 城市居民對對于建立農(nóng)民工的社會保障制度有較強(qiáng)的抵觸心理，擔(dān)心會引來更多的農(nóng)民進(jìn)入城市35.(5) 一些地方搞農(nóng)民工的社會保障，往往是按照上級政府規(guī)定的擴(kuò)面指標(biāo)層層向企業(yè)進(jìn)行安排，也不管農(nóng)民工是不是真正需要，這種行政強(qiáng)制的工作開展方式讓農(nóng)民工心生反感36.其次是體制方面的因素:(1) 現(xiàn)有制度安排的障礙。主要是國家為保證城市的發(fā)展和社會穩(wěn)定而制定的嚴(yán)格的戶籍制度、勞動用工制度和土地使用制度37.(2) 社會保障立法不健全。關(guān)于農(nóng)民工的社會保障問題沒有相應(yīng)的立法，使相

15、應(yīng)的的社會保障工作難以實現(xiàn)強(qiáng)制) 農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的滯后甚至是缺失。目前我國廣大農(nóng)村的社會保障制度性原則;(3遠(yuǎn)未形成，與城市社會保障存在嚴(yán)重脫節(jié)，這嚴(yán)重影響了農(nóng)民工社會保障工作的有效開展38.(4) 農(nóng)民工雖然人數(shù)眾多卻由于其弱勢地位和較低的組織程度使得其爭取社會保障等合法權(quán)益的能力不足，他們的訴求和意愿難以引起決策層的應(yīng)有重視 39.再次有客觀方面的因素:(1) 農(nóng)民工表現(xiàn)出的極大的流動性。這種流動性不僅反 映在城) 作為保障對象的農(nóng)民工規(guī)模巨大且市之間、城鄉(xiāng)之間，也表現(xiàn)在職業(yè)及單位之間 40.(2構(gòu)成復(fù)雜。我國農(nóng)民工數(shù)量非常龐大且還不斷增長，而且層次不一、構(gòu)成復(fù)雜，他們對社會保障的需

16、求也存在較大差別41.(3) 農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)收入上的障礙。農(nóng)民工主要分布在勞動密集型企業(yè)，工作和收入很不穩(wěn)定，這種狀況使其難以取得進(jìn)入現(xiàn)有社會保障體系的資格42.(4) 社保資金的障礙。近年來社會保障資金短缺狀況使得維持原社會保障體系尚力不從心，如果再把農(nóng)民工納入其中將會不堪重負(fù)43.四、農(nóng)民工社會保障建設(shè)的框架體系與基本思路前文中對農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀、必要性以及可行性等問題的論述，最終還需歸于農(nóng)民工社會保障建設(shè)的框架體系與基本思路上，這也是化解農(nóng)民工社會保障問題的根本落腳點。在農(nóng)民工社會保障的框架體系構(gòu)成上，可以從橫向和縱向兩個維度分析。從橫向構(gòu)成看，主要存在兩種看法。一種觀點認(rèn)為農(nóng)民工社會保

17、障應(yīng)包括農(nóng)民工的工傷保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險三個基本組成部分44 ，另一種觀點是將農(nóng)民工社會保障基本等價于當(dāng)前的城鎮(zhèn)社會保險，即包含工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險以及生育保險等五大部分45 ，較第一種觀點增加了失業(yè)保險和生育保險。從縱向構(gòu)成看，大多觀點認(rèn)為當(dāng)前由于主客觀方面條件的制約，農(nóng)民工社會保障建設(shè)不宜也不可能求大求全、齊頭并進(jìn)，而應(yīng)堅持分類分層分階段逐步推進(jìn)的策略和基本原則，依次建立農(nóng)民工的工傷保險制度、醫(yī)療保險制度尤其是大病醫(yī)療保障制度、養(yǎng)老保險制度、失業(yè)和生育保險制度，積極而有效地逐步維護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民工的基本社會保障權(quán)益46. 尤其絕大多數(shù)觀點都指出工傷保險問題的解決尤顯必要和

18、迫切，應(yīng)該首先建立針對農(nóng)民工的以普遍性為原則的工傷保險制度，解決好關(guān)聯(lián)農(nóng)民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工傷問題。另外有人認(rèn)為農(nóng)民工社會保障還應(yīng)包括其他保障項目。有人提出農(nóng)民工的無保障狀況是引發(fā)犯罪的重要因素之一，應(yīng)在大城市建立“公共勞動”形式的社會救助體制 47. 還有人認(rèn)為應(yīng)該建立以最低生活保障為核心的農(nóng)民工社會救助制度，并通過職業(yè)福利和社區(qū)服務(wù)等方式建立農(nóng)民工的社會福利制度48.在建立農(nóng)民工社會保障的基本思路上，當(dāng)前理論界還存在著較大分歧和爭論，沒能形成相對一致的意見，更沒有能為大家基本接受的成熟方案，主要有以下幾種觀點。一種觀點認(rèn)為，應(yīng)將農(nóng)民工納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會保障體系。有人提出

19、城鎮(zhèn)社會保險體系應(yīng)將農(nóng)民工納入其中以解決農(nóng)民工的社會保險問題，但鑒于我國社會保障制度發(fā)展的多元化要求只能適時地分層分類將農(nóng)民工納入49. 還有人認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，目前可供選擇的兩條途徑是通過戶籍改革將其變成城鎮(zhèn)居民進(jìn)而納入鎮(zhèn)社會保障體系或者通過城鎮(zhèn)社會保障制度的擴(kuò)面將農(nóng)民工直接納入 50.第二種觀點認(rèn)為，應(yīng)對農(nóng)民工實行相對獨立的社會保障制度。有人認(rèn)為仍將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系既不現(xiàn)實也不可靠，但對農(nóng)民工一開始即推出比較完善的社會保障制度也缺乏財源及其他資源，因此現(xiàn)階段應(yīng)推出相對獨立的農(nóng)民工社會保障制度，建構(gòu)一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”51. 另有人指出農(nóng)民工身份

20、的過渡性要求必須建立有利于城鄉(xiāng)銜接的農(nóng)民工社會保障制度，其勾勒了一種農(nóng)民工社會保障的基本架構(gòu)和中長期發(fā)展目標(biāo)，并從該制度的保障對象、保障項目、基金籌集與管理等方面進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論述52.第三種觀點認(rèn)為可將農(nóng)民工納入到一種“低門檻、開放式與可持續(xù)的社會保障新計劃”中，搭建中國社會保障新平臺。其認(rèn)為近年部分城市把農(nóng)民工納入社會保險體系的做法可能剝奪農(nóng)民工的社會保障權(quán)益，是一種短視甚至是歧視，但如果把農(nóng)民工納入到這種社會保障新計劃實行全國統(tǒng)籌則不會發(fā)生這種問題，而且這種做法具有其合理性與可行性53.第四種觀點認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民工納入到農(nóng)村社會保障體系。其認(rèn)為把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保障體制和參照城鎮(zhèn)社

21、會保障體系建立新的農(nóng)民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是實踐上都不具備可行性，要從根本上解決農(nóng)民工的社會保障問題，應(yīng)把農(nóng)民工納入到應(yīng)加快改革和完善的農(nóng)村社會保障制度，并最終向城鄉(xiāng)一體的社會保障體制過渡54.除了以上的四種觀點，有的解決思路中沒有明確提出農(nóng)民工社會保障的歸口問題。有人認(rèn)為農(nóng)民工是必須予以高度重視和關(guān)注的社會弱勢群體，其具有客觀、正當(dāng)而迫切的社會保障訴求，應(yīng)采取分類分層保障的辦法依次解決農(nóng)民工的社會保障問題 55. 還有人基于現(xiàn)實權(quán)衡考慮提出了“低起點、多層次、土地?fù)Q保障”的農(nóng)民工社會保障設(shè)想和解決辦法56. 五、結(jié)語現(xiàn)有對農(nóng)民工社會保障問題的研究除了本文論及的幾個方面外，還有一些從其他視角進(jìn)行了探討，鑒于其研究比較稀薄以及本文構(gòu)思和篇幅的考慮，在此不再贅述。綜觀農(nóng)民工社會保障問題的已有研究尤其是專業(yè)性的論文，可以看到該問題已逐步受到各方面專家學(xué)者的關(guān)注和重視，尤其是去年以來論文數(shù)量有了較大增加，認(rèn)識也日漸由感性走向理性、走向深入，研究視角也在不斷拓展，這必將為農(nóng)民工社會保障問題的化解提供有力的理