城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究

1、    城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究    馮春輝 摘要：地下綜合管廊是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中的一個(gè)重要組成部分，其對(duì)于城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有直接的影響。ppp項(xiàng)目模式與傳統(tǒng)的模式相比能夠更加充分地調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資本投入到城市公共服務(wù)與設(shè)施的建設(shè)當(dāng)中，從而更有效地解決其資金來(lái)源的問(wèn)題。但是，ppp項(xiàng)目模式與城市地下綜合管廊的結(jié)合，無(wú)疑會(huì)是整個(gè)項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)大增。因此，我們必須對(duì)于城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特征與類(lèi)型有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)識(shí)，以便從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)三個(gè)層面進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理。abstract： underground inte

2、grated pipe gallery is an important part of urban infrastructure construction， which has a direct impact on the normal operation of the city. compared with the traditional model， the ppp project model can more fully mobilize various social capital inputs into the construction of urban public service

3、s and facilities， thus more effectively solving the problem of its funding sources. however， the combination of the ppp project model and the urban underground integrated pipe gallery will undoubtedly increase the risk faced by the entire project. therefore， we must have a scientific understanding o

4、f the risk characteristics and types of urban underground integrated pipe corridor ppp projects， so as to carry out scientific risk management from three levels： risk identification， risk analysis and risk response.關(guān)鍵詞：地下綜合管廊;ppp項(xiàng)目;風(fēng)險(xiǎn)管理key words： underground integrated pipe gallery;ppp project;risk

5、management：f283;tu990.3                               ：a                                  ：1006-4311（2019）18-0022-030  引言地下綜合管廊是為城

6、市提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，其主要是指市政地下管線(xiàn)綜合體，也就是將市政管線(xiàn)如污水、燃?xì)?、給水、工業(yè)氣、通信以及電力等地下空間資源系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，將其納入到一個(gè)共同的地下構(gòu)筑物當(dāng)中，進(jìn)行綜合敷設(shè)，并且通過(guò)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的吊裝、檢修口、控制和檢測(cè)配套系統(tǒng)等，從而實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)與管理。地下綜合管廊的建設(shè)對(duì)于城市承載力的提升，對(duì)于滿(mǎn)足城市的民生需求具有重要的意義。1  城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的特征分析城市地下綜合管廊是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到眾多的方面，因此在設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中難免會(huì)遇到各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。ppp模式又被稱(chēng)為公私合營(yíng)模式，政府與私人組織通過(guò)特許權(quán)協(xié)議建立伙伴式的合作關(guān)系，并通

7、過(guò)簽署合同來(lái)明確權(quán)利和義務(wù)，從而共同提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。正確地認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)是進(jìn)行城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范的前提，其風(fēng)險(xiǎn)具有以下的突出特征：首先，城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有種類(lèi)多及來(lái)源廣的特點(diǎn)。城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目除了需要面對(duì)一般工程項(xiàng)目當(dāng)中普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)，如供應(yīng)采購(gòu)、合同以及質(zhì)量等方面的風(fēng)險(xiǎn)以外。ppp模式的應(yīng)用也會(huì)給城市地下綜合管廊項(xiàng)目帶來(lái)額外的風(fēng)險(xiǎn)，如政府財(cái)政補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、管線(xiàn)單位的入廊、管線(xiàn)間的干擾、收費(fèi)等新的風(fēng)險(xiǎn)。因此，相比之下城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)將更加復(fù)雜多樣，其風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源也將更加廣泛，防范與控制的難度也會(huì)更大。其次，城市地下綜合管廊ppp

8、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的階段性變化。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目中各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素的大小會(huì)由于項(xiàng)目的推進(jìn)而出現(xiàn)明顯的變化。以城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的建設(shè)階段為例，在項(xiàng)目建設(shè)的開(kāi)始階段，存在著大量的不確定性因素，這些因素的存在大大提高了項(xiàng)目完工的風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著項(xiàng)目建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)因素就會(huì)大大減少，從而是項(xiàng)目完工的風(fēng)險(xiǎn)變得越來(lái)越小。二是城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)在不同的階段會(huì)呈現(xiàn)出顯著的差異性。在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段，城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要存在于項(xiàng)目實(shí)施期，但是在運(yùn)營(yíng)階段這種風(fēng)險(xiǎn)就已經(jīng)無(wú)需再進(jìn)行考慮了。因此說(shuō)，城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的階段性

9、變化特征。再次，城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目前期和運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)極為復(fù)雜。城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目有一個(gè)完整的生命周期，在整個(gè)周期當(dāng)中，每一個(gè)階段都會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)的存在，但是相較于其他階段在前期和運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)明顯更多、更復(fù)雜，對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)與使用具有至關(guān)重要的影響。因?yàn)樵诔鞘械叵戮C合管廊ppp項(xiàng)目前期，其不僅要開(kāi)展技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，確定項(xiàng)目方案。而且還需要進(jìn)行社會(huì)投資者的招募，完成項(xiàng)目融資等。這些工作對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的順利運(yùn)行具有舉足輕重的作用，而且需要面對(duì)來(lái)自各個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)。而在運(yùn)營(yíng)期，需要進(jìn)行城市地下綜合管廊的管理與維護(hù)，其不僅任務(wù)量大，而且對(duì)其產(chǎn)生影響的不確定性因子眾多，協(xié)調(diào)的難度大。而運(yùn)營(yíng)期工作的

10、順利開(kāi)展對(duì)于城市地下綜合管廊的運(yùn)行與使用具有直接的影響。最后，城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理難度大。與歐美、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)不僅城市地下綜合管廊建設(shè)的起步晚，ppp項(xiàng)目模式運(yùn)用的經(jīng)驗(yàn)也嚴(yán)重不足，而且在國(guó)情上也存在著巨大的差異。這就導(dǎo)致了在城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，存在相關(guān)政策法規(guī)方面出現(xiàn)巨大的空白，在收費(fèi)機(jī)制上不夠完善等多種問(wèn)題。不僅嚴(yán)重影響了管線(xiàn)單位入廊的意愿，而且還會(huì)導(dǎo)致管線(xiàn)相互干擾風(fēng)險(xiǎn)、管廊適宜建設(shè)性風(fēng)險(xiǎn)等多種新的風(fēng)險(xiǎn)得不到有效的管理，風(fēng)險(xiǎn)管控的難度大大增加。2  城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的類(lèi)型與傳統(tǒng)的項(xiàng)目模式相比，城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目在建設(shè)

11、與使用等各個(gè)階段中涉及到的主體更多，整個(gè)流程也更加復(fù)雜，如圖1所示。這就意味著城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目將面臨則多種不同的風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)其面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下五種類(lèi)型：一是項(xiàng)目落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的建設(shè)周期可以劃分為審批、招標(biāo)以及施工等周期，項(xiàng)目的落實(shí)首先就必須通過(guò)審批。在項(xiàng)目的審批周期中，雖然其并未真正開(kāi)展，但是這一周期的時(shí)間卻占據(jù)整個(gè)建設(shè)周期的百分之四十左右，所以占據(jù)了項(xiàng)目建設(shè)周期大量的時(shí)間成本。而且在辦理審批手續(xù)的過(guò)程中也需要有大量人力、精力、物力的投入，也產(chǎn)生了大量的成本。如果項(xiàng)目審批不通過(guò)就會(huì)使各方遭受重大的損失，因此審批會(huì)使城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目面臨項(xiàng)目落實(shí)風(fēng)

12、險(xiǎn)。而除了審批以外，項(xiàng)目落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)還包括施工開(kāi)始前的其他風(fēng)險(xiǎn)，如土地征用、購(gòu)買(mǎi)等帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。二是制度環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目建設(shè)與使用的過(guò)程中，不可比面會(huì)受到相關(guān)的政策、法律法規(guī)以及其他政治因素的影響，這些因素共同構(gòu)成了項(xiàng)目實(shí)施的制度環(huán)境。如果在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，相關(guān)的政策、法律法規(guī)出現(xiàn)了重大的變化，不可避免會(huì)對(duì)項(xiàng)目造成影響，從而可能導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)周期延長(zhǎng)，甚至是導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)。因此，制度環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的一個(gè)重要風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型。三是項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。在所有的工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理當(dāng)中必然會(huì)涉及到項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目也無(wú)法例外。而且與一般的工程項(xiàng)目相比，地下綜

13、合管廊的建設(shè)技術(shù)難度更大，而且相關(guān)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)也更加缺乏，在建設(shè)的過(guò)程中還會(huì)受到地面建筑、已經(jīng)存在的地下舊管線(xiàn)、舊管廊的影響。所以，城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目面臨的項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)更大，需要進(jìn)行謹(jǐn)慎的防范。四是資金控制風(fēng)險(xiǎn)。城市地下綜合管廊是一個(gè)高投資的項(xiàng)目，其涉及到的資金數(shù)額極為巨大，資金的科學(xué)管理、合理使用至關(guān)重要，一旦出現(xiàn)資金問(wèn)題就會(huì)使各方遭到嚴(yán)重的損失，所以其資金收益、融資風(fēng)險(xiǎn)都很高。而ppp模式不同于政府獨(dú)自出資，其需要有政府與社會(huì)資本共同出資，從而起到風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟淖饔谩５鐣?huì)資本的介入也會(huì)帶來(lái)管線(xiàn)不入廊、收益難等多種問(wèn)題，其面臨的資金控制風(fēng)險(xiǎn)仍然比較高。五是社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。城市地下綜合管廊p

14、pp項(xiàng)目比較復(fù)雜，在其建設(shè)與使用的過(guò)程中不可避免會(huì)對(duì)周?chē)沫h(huán)境、城市交通等帶來(lái)一定程度的影響。同時(shí)，在項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中還會(huì)牽涉到土地使用、社會(huì)適應(yīng)性、社會(huì)價(jià)值等多個(gè)方面的問(wèn)題。如果處理不當(dāng)就會(huì)帶來(lái)極為不好的社會(huì)影響，從而影響到項(xiàng)目的建設(shè)與使用。因此，社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中必須考慮的重要風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型。3  城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的方法研究城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)是復(fù)雜的，科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)與使用意義重大。在風(fēng)險(xiǎn)管理當(dāng)中，應(yīng)該從風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)的分析以及風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)三個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)科學(xué)的方法來(lái)構(gòu)建起完善的體系。3.1 城市地下綜合管廊

15、ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別只有正確識(shí)別出項(xiàng)目的建設(shè)與使用中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，才能分析出其產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因，可能帶來(lái)的危害，并進(jìn)而找到具體的應(yīng)對(duì)方法。城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別可以通過(guò)頭腦風(fēng)暴法、德?tīng)柗品?、swot分析法來(lái)實(shí)現(xiàn)。一是頭腦風(fēng)暴法的應(yīng)用。頭腦風(fēng)暴法也可以成為集體思考法，在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中是一種較為常用且實(shí)用的方法。在城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理中，可以將項(xiàng)目的所有成員聚齊，就具體的項(xiàng)目討論其可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素，讓所有人員暢所欲言發(fā)表想法，并將其進(jìn)行歸納總結(jié)。城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目具有很強(qiáng)的不確定性，通過(guò)頭腦風(fēng)暴法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別可以充分利用集體智慧，使更多可能的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素得以完整地

16、呈現(xiàn)出來(lái)，從而在最大程度上避免了風(fēng)險(xiǎn)因素的遺漏，使風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別更加全面。二是德?tīng)柗品ǖ膽?yīng)用。德?tīng)柗品ㄊ菍?duì)專(zhuān)家預(yù)測(cè)法的繼承與發(fā)展，并且能夠規(guī)避主觀性強(qiáng)的缺陷。在城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中，德?tīng)柗品ㄐ枰秩齻€(gè)步驟實(shí)施。首先，給專(zhuān)家發(fā)放調(diào)查表，讓專(zhuān)家對(duì)調(diào)查問(wèn)題進(jìn)行回答并將調(diào)查結(jié)果回收歸總;然后，把調(diào)查結(jié)果打亂，以匿名方式發(fā)放給專(zhuān)家組，再讓每位專(zhuān)家進(jìn)行調(diào)查表的評(píng)價(jià);最后，重復(fù)第二步進(jìn)行多輪調(diào)查，直至所有專(zhuān)家不再更改意見(jiàn)為止。雖然德?tīng)柗品ê臅r(shí)較長(zhǎng)，但是卻比較適合大型項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。三是swot分析法的應(yīng)用。主要通過(guò)構(gòu)建關(guān)于城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、威脅矩陣，來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

17、swot分析法需要有較為完善的研究資料，因此在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中需要收集相似項(xiàng)目的資料，并借助于這些資料對(duì)于機(jī)會(huì)和威脅展開(kāi)全面的分析。通過(guò)以上的方法進(jìn)行城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，我們可以得到其項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，并找到其產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的具體原因，如表1。3.2 城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析需要先通過(guò)科學(xué)的方法針對(duì)具體的項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，然后再根據(jù)具體的評(píng)估結(jié)果，利用定量與定性相結(jié)合的方法來(lái)開(kāi)展分析和評(píng)價(jià)。在此過(guò)程中通?？梢允褂脤哟畏治龇ㄟM(jìn)行評(píng)估與分析。在運(yùn)用層次分析法進(jìn)行城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析主要包括以下幾個(gè)步驟：一是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的結(jié)果來(lái)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

18、指標(biāo)體系，建立層次結(jié)構(gòu)模型以具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為目標(biāo)層，以風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別為目標(biāo)層，以風(fēng)險(xiǎn)因素為方案層，如表2。二是構(gòu)造城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)判斷矩陣，并利用公式cw=？姿maxw（c是判斷矩陣，w是特征向量，？姿max表示判斷矩陣最大特征根）來(lái)計(jì)算二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的權(quán)重。然后再進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，如果無(wú)法通過(guò)一致性檢驗(yàn)就需要對(duì)判斷矩陣進(jìn)行調(diào)整。在計(jì)算出權(quán)重后，就可以根據(jù)權(quán)重的數(shù)值來(lái)確定各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，從而為后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)管理提供重要的參考依據(jù)。3.3 城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的最終目的，通常在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等方法來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)，可以將較大風(fēng)險(xiǎn)歸納出來(lái)，從而決定放棄某項(xiàng)活動(dòng)，或者是對(duì)于項(xiàng)目的方案進(jìn)行修改，以避開(kāi)會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)重大損失的風(fēng)險(xiǎn)。城市地下綜合管廊ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)回避可以作為風(fēng)險(xiǎn)管理中的事前控制，以及時(shí)放棄風(fēng)