關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度若干問(wèn)題的探討

1、關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度若干問(wèn)題的探討摘要文章以國(guó)家財(cái)務(wù)理論和所有者財(cái)務(wù)理論為視角， 探討國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的意義和價(jià)值、現(xiàn)狀述評(píng)與社會(huì) 反響、理論依據(jù)、管理范疇、定位、編制主體、編制內(nèi)容及 主要觀點(diǎn)和創(chuàng)新之處。通過(guò)探討國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì) 這一新生事物有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)和了解，以利于共同探討, 更好地完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。關(guān)鍵詞國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；制度；價(jià)值；現(xiàn)狀；國(guó)家 財(cái)務(wù)管理；創(chuàng)新一、研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的意義和價(jià)值長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收支沒(méi)有單獨(dú)編制預(yù)算 和管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支混在一起，混收、混支、混 管，這種做法無(wú)法體現(xiàn)出政府作為社會(huì)管理者與國(guó)有資產(chǎn)所 有者兩

2、種職能及其兩類收支活動(dòng)的運(yùn)作特征。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 體制的逐步確立，以及政府兩種職能的逐漸分離，如何盡快 建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，以單獨(dú)反映國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的狀 況，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值和再投資的有計(jì)劃進(jìn)行，已成為 迫切需要解決的問(wèn)題。因而完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度具有 重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。第一，有利于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益。為了保證國(guó)有 資產(chǎn)所有者權(quán)益不受侵蝕，有必要通過(guò)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù) 算，對(duì)資產(chǎn)收益分配和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，以抑 制國(guó)有資產(chǎn)的流失，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者應(yīng)有的權(quán)益。第二，有利于國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理。通過(guò)單獨(dú)設(shè)立國(guó) 有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，集中管理國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，尤其是對(duì)國(guó)有資

3、本收益與再投資活動(dòng)加強(qiáng)管理，有助于在預(yù)算制度方面將政 府作為國(guó)有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為行政管理者所 擁有的行政權(quán)力相分離，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理從計(jì)劃、 行政管理為主向市場(chǎng)化運(yùn)作的產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)為主的轉(zhuǎn)變。第三，有利于提高國(guó)有資產(chǎn)總體運(yùn)營(yíng)效益。國(guó)有資本經(jīng) 營(yíng)預(yù)算的設(shè)立，一方面有助于各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng) 狀況的考核和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理工作，確保國(guó)有資產(chǎn)的 增值保值；另一方面也有助于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行資本經(jīng)營(yíng)，促 進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)的充分流動(dòng)與優(yōu)化組合，最大限 度提高國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)效率，發(fā)揮國(guó)有資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的 骨干作用。第四，有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整需要借助

4、于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)現(xiàn)有國(guó)有經(jīng)濟(jì)按照 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)化的要求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，確 保新增國(guó)有資產(chǎn)的投資方向符合“有所為有所不為”的原則, 同時(shí)對(duì)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)存量進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，引導(dǎo)一般競(jìng)爭(zhēng)性 國(guó)有企業(yè)通過(guò)售股變現(xiàn)、收購(gòu)兼并、債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等 方式退出市場(chǎng)。以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化升級(jí), 增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整。二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的現(xiàn)狀述評(píng)與社會(huì)反響從近年來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r看，隨著國(guó)有企業(yè)改革的深 化，國(guó)有企業(yè)發(fā)展已逐步走出低谷，整體實(shí)力逐年增強(qiáng)，盈 利能力不斷提高，為國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用奠 定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。學(xué)者李松森將我

5、國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的基本狀 況概括為：國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，國(guó)有企業(yè)控 制著國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 奠定了基礎(chǔ)。但現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍然存在一些問(wèn)題。 學(xué)者耿建新認(rèn)為新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在多級(jí)委托代理 與監(jiān)管主體和客體一體化的問(wèn)題，因而，沒(méi)有相應(yīng)的約束機(jī) 制，國(guó)有資本多級(jí)委托代理鏈的運(yùn)行就不會(huì)有效。學(xué)者王宏 利認(rèn)為長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算只是作為公共預(yù)算的一 部分與公共預(yù)算混在一起，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化發(fā) 展，單一的政府預(yù)算形式所產(chǎn)生的問(wèn)題越來(lái)越多。學(xué)者吳樹(shù) 暢認(rèn)為財(cái)政資金表現(xiàn)為一收一支，平衡使用。追求社會(huì)效益； 國(guó)有資本金表現(xiàn)為周轉(zhuǎn)循環(huán)，保值增值，追求經(jīng)

6、濟(jì)效益。將 兩種性質(zhì)不同的資金納入統(tǒng)一的管理框架下，勢(shì)必影響各自 功能的發(fā)揮。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府"社會(huì)管理者” 與“國(guó)有資產(chǎn)所有者”這兩種職能逐漸分離，迫切要求建立 一種有效的管理體系一一國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體系，以單 獨(dú)反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支活動(dòng)狀況，確保國(guó)有資本保值增值和再投入計(jì)劃的有效進(jìn)行。學(xué)者楊華指出必須盡快建立起國(guó) 有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，以規(guī)范國(guó)家作為資產(chǎn)所有者代表與國(guó) 有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)資參股企業(yè)、國(guó)資控股企業(yè)之間的收益分配 和再投資關(guān)系，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。學(xué)者 李丹指出國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資產(chǎn)所有者履行所有者 職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要政策工具

7、。國(guó)有資本經(jīng) 營(yíng)預(yù)算是指國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)政府授權(quán)，以國(guó)有資 產(chǎn)出資人身份依法取得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、安排國(guó)有資本經(jīng) 營(yíng)支出的專門(mén)預(yù)算的制度，是國(guó)家預(yù)算的有機(jī)組成部分。學(xué) 者李燕認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是指反映政府出資人以資本 所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預(yù)算，即是對(duì)政 府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本收支活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值管 理和分配的工具。學(xué)者劉永澤認(rèn)為國(guó)有資本預(yù)算以國(guó)有資本 的宏觀運(yùn)營(yíng)為目標(biāo)，反映國(guó)家作為資產(chǎn)所有者代表與國(guó)有企 業(yè)之間的收益分配和再投資關(guān)系。建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的重要性得到多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。 但是，在構(gòu)建一個(gè)什么樣的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系問(wèn)題上仍 然存在爭(zhēng)議。主要是預(yù)算編

8、制主體存在分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為 國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者和出資人代表，是整個(gè)國(guó)有資 本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的決策者，擁有國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表權(quán)、監(jiān)督 管理權(quán)、收益分配權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)，應(yīng)成為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù) 算的編制主體。學(xué)者李曉丹認(rèn)為國(guó)資委是國(guó)有資本預(yù)算的一 級(jí)編制主體，國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的二級(jí) 編制主體。學(xué)者吳炳貴認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)由國(guó)資委獨(dú) 立編制，和財(cái)政部門(mén)編制的公共預(yù)算一樣，每年由國(guó)務(wù)院審 批，并向全國(guó)人大匯報(bào)，表決通過(guò)，二者匯總，構(gòu)成國(guó)家的 統(tǒng)一預(yù)算體系。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為編制國(guó)家預(yù)算是財(cái)政部門(mén)的 職責(zé)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家預(yù)算的重要組成部分，由財(cái) 政部門(mén)繼續(xù)充當(dāng)包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)

9、預(yù)算在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家預(yù) 算的編制主體。學(xué)者吳祥云認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制 主體應(yīng)是財(cái)政部門(mén)。另外，學(xué)者文宗瑜、劉俊華等認(rèn)為國(guó)有 資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制應(yīng)遵循多部門(mén)共同參與的原則。由財(cái)政 部門(mén)和國(guó)資委共同完成預(yù)算編制。各抒己見(jiàn)，觀點(diǎn)不一很正 常。但是，要完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度首先要給國(guó)有資本 經(jīng)營(yíng)預(yù)算定位，明確編制主體、編制范圍、編制內(nèi)容和監(jiān)督 機(jī)制。三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度構(gòu)理論依據(jù)（一）國(guó)家財(cái)務(wù)理論國(guó)家財(cái)務(wù)問(wèn)題是郭復(fù)初教授于1986年首先提出來(lái)的， 他認(rèn)為，國(guó)家財(cái)務(wù)是社會(huì)主義國(guó)家作為生產(chǎn)資料所有者，對(duì) 國(guó)有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位所進(jìn)行的本金投入與取得收益的經(jīng) 濟(jì)活動(dòng)及其所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。國(guó)家作為資

10、產(chǎn)所有者在資本 市場(chǎng)上籌措資金和通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)就形成了財(cái) 務(wù)活動(dòng)；它也是國(guó)家雙重身份和兩權(quán)分離的產(chǎn)物。他還認(rèn)為 國(guó)有經(jīng)濟(jì)的財(cái)務(wù)活動(dòng)具有三個(gè)層次，即國(guó)家財(cái)務(wù)、部門(mén)財(cái)務(wù) 和企業(yè)財(cái)務(wù)。他在1993年出版專著國(guó)家財(cái)務(wù)論系統(tǒng)地 論述了國(guó)家財(cái)務(wù)論。國(guó)家財(cái)務(wù)理論由五個(gè)具體理論構(gòu)成：一 是國(guó)家財(cái)務(wù)獨(dú)立論，包括國(guó)家財(cái)務(wù)存在的客觀性、國(guó)家務(wù)政 與財(cái)政的關(guān)系、國(guó)家的財(cái)務(wù)管理體制的獨(dú)立構(gòu)建等內(nèi)容。其 中，國(guó)家財(cái)務(wù)和國(guó)家財(cái)政關(guān)系的合理區(qū)分是國(guó)家財(cái)務(wù)獨(dú)立論 的核心。二是國(guó)家財(cái)務(wù)籌資論，包括國(guó)家財(cái)務(wù)投資的主體、 目標(biāo)、渠道、方式和風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容。三是國(guó)家財(cái)務(wù)投資論，包 括國(guó)家投資的主體、范圍、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、項(xiàng)目評(píng)估、投資

11、資金 的使用效益以及投資風(fēng)險(xiǎn)的控制和考核。四是國(guó)家財(cái)務(wù)分配 論，包括國(guó)家財(cái)務(wù)分配的目的、內(nèi)容、特點(diǎn)以及收益分配的 結(jié)構(gòu)和模式選擇。五是國(guó)家財(cái)務(wù)控制論，包括國(guó)家控制在國(guó) 民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控中的地位、調(diào)控的方式、重要經(jīng)濟(jì)參數(shù)的運(yùn) 用等等。在這"五論”中，最重要的是國(guó)家財(cái)務(wù)獨(dú)立論，他 指出，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家財(cái)政統(tǒng)管國(guó)有經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)，國(guó)家 財(cái)務(wù)活動(dòng)并未獨(dú)立出來(lái)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家財(cái)務(wù)活動(dòng) 必然從原有的財(cái)政活動(dòng)中獨(dú)立出來(lái)，成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。 國(guó)家財(cái)務(wù)理論也為后來(lái)所有者財(cái)務(wù)理論的提出提供了思想 源泉。（二）所有者財(cái)務(wù)理論所有者財(cái)務(wù)理論是以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，以所有權(quán)與 經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離下法人財(cái)產(chǎn)概

12、念的提出為前提，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 條件下投資者與經(jīng)營(yíng)者的受托責(zé)任關(guān)系。于勝道教授于1995 年首先提出所有者財(cái)務(wù)問(wèn)題，同時(shí)將傳統(tǒng)的企業(yè)財(cái)務(wù)視作經(jīng) 營(yíng)者財(cái)務(wù)。他在對(duì)所有者財(cái)務(wù)存在的客觀依據(jù)及意義論述的 基礎(chǔ)上，概括了所有者財(cái)務(wù)與經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)在財(cái)務(wù)主體、目標(biāo)、 職能和對(duì)象上的差異。在隨后的研究中又進(jìn)一步確立了所有 者財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)的理論結(jié)構(gòu)。所有者財(cái)務(wù)的理論結(jié)構(gòu)如 下：一是基礎(chǔ)理論與基本概念，包括所有者財(cái)務(wù)主體、本質(zhì)、 目標(biāo)、職能等的基礎(chǔ)理論及資本保全、真實(shí)收益、企業(yè)價(jià)值 等基本概念。二是應(yīng)用理論與方法，包括資本來(lái)源理論與實(shí) 務(wù)，收益獲取與再投放，重大政策參與度與參與方式，企業(yè) 整體價(jià)值評(píng)估理論與實(shí)務(wù)

13、，國(guó)家財(cái)務(wù)理論與實(shí)務(wù)。其中國(guó)家 財(cái)務(wù)理論與實(shí)務(wù)涉及國(guó)家財(cái)務(wù)的存在依據(jù)、國(guó)有資本運(yùn)行體 制建設(shè)、基層國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)形式選擇、國(guó)有資本權(quán)益維護(hù)與 財(cái)務(wù)監(jiān)督、國(guó)有資本存量調(diào)整與增量分配等內(nèi)容。四、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度屬于國(guó)家財(cái)務(wù)管理范疇財(cái)務(wù)從本質(zhì)上講。就是一種資金的投放與收益獲取的活 動(dòng)。國(guó)有資本是指國(guó)家作為出資者在企業(yè)依法擁有的資本及 其收益。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)實(shí)際上是國(guó)家及其授權(quán)或委托的資本 經(jīng)營(yíng)主體所進(jìn)行的資本金投入與取得收益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因而 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理應(yīng)屬國(guó)家財(cái)務(wù)管理范疇。而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng) 預(yù)算是國(guó)家為管理國(guó)有資本金而編制的預(yù)算，主要反映預(yù)算 期內(nèi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)進(jìn)行計(jì)劃與控制的一系列活動(dòng)。因而國(guó)有

14、 資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理不可或缺的一部分，理所 當(dāng)然屬于國(guó)家財(cái)務(wù)管理范疇。根據(jù)國(guó)家財(cái)務(wù)論，在社會(huì)主義 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家財(cái)務(wù)活動(dòng)與財(cái)政活動(dòng)相獨(dú)立的觀點(diǎn)， 屬于國(guó)家財(cái)務(wù)管理范疇的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與屬于國(guó)家財(cái) 政活動(dòng)范疇的國(guó)家財(cái)政預(yù)算是相互獨(dú)立的預(yù)算體系。財(cái)務(wù)與 財(cái)政性質(zhì)及其運(yùn)行方式等方面的不同，決定了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng) 預(yù)算與財(cái)政預(yù)算的不同。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)即國(guó)有資本采取財(cái)政 管理辦法，通過(guò)財(cái)政預(yù)算中的建設(shè)性預(yù)算來(lái)反映國(guó)家對(duì)國(guó)有 資本的投入計(jì)劃。用財(cái)政去管理國(guó)有資本最大的問(wèn)題是，忽 視了國(guó)有資本自身運(yùn)動(dòng)規(guī)律，沒(méi)有從價(jià)值、補(bǔ)償、循環(huán)周轉(zhuǎn) 的角度去采取措施來(lái)搞活國(guó)有經(jīng)濟(jì)。我國(guó)在進(jìn)行

15、建設(shè)性投資 預(yù)算中重視鋪新攤子，不重視對(duì)已有項(xiàng)目的再投資和擴(kuò)大再 生產(chǎn)就突出體現(xiàn)了這一點(diǎn)。建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算就是要建 立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的、國(guó)家財(cái)政與國(guó)家財(cái)務(wù)分流運(yùn)行、 分開(kāi)管理的新的預(yù)算體系，以使人們按財(cái)務(wù)活動(dòng)規(guī)律辦事， 搞活搞好國(guó)有企業(yè)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為一種國(guó)家財(cái)務(wù)預(yù)算，是國(guó)家預(yù)算 的一部分，是從國(guó)家財(cái)政預(yù)算中發(fā)育和成長(zhǎng)起來(lái)的，屬于宏 觀經(jīng)濟(jì)管理范疇，必須承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，因而它與國(guó)家 財(cái)政預(yù)算有內(nèi)在聯(lián)系。首先，國(guó)家財(cái)政與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)之間 存在稅收繳納關(guān)系。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的效果直接影響到國(guó)家財(cái) 政收入，財(cái)政收入預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)稅費(fèi)支出預(yù)算是密切 相關(guān)的。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)得好，國(guó)資企

16、業(yè)上交財(cái)政的稅費(fèi)自然 就多，反之亦然。其次，兩大預(yù)算之間可以通過(guò)設(shè)置相應(yīng)的 預(yù)算科目接口進(jìn)行連接。公共財(cái)政的資金可以作為增加經(jīng)營(yíng) 性國(guó)有資產(chǎn)投資，流向國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。同樣，為適應(yīng)國(guó) 有資本從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出的需要，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的 收入部分也可依相應(yīng)的規(guī)定和程序流向財(cái)政預(yù)算，充實(shí)財(cái)政 預(yù)算資金。最后，國(guó)家財(cái)政預(yù)算結(jié)余還可通過(guò)有償方式給國(guó) 家財(cái)務(wù)部門(mén)使用，作為國(guó)家財(cái)務(wù)籌資預(yù)算的來(lái)源。財(cái)政預(yù)算 與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之間通過(guò)資金的相互流動(dòng)，體現(xiàn)政府調(diào) 控國(guó)資分配結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國(guó)資分配布局的目的。五、研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的主要內(nèi)容（一）研究的基本思路首先，在對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算研究及實(shí)踐現(xiàn)狀分析的基

17、 礎(chǔ)上，找到問(wèn)題的切入點(diǎn)一一國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政 預(yù)算以及企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算的關(guān)系，然后以國(guó)家財(cái)務(wù)理論和所有 者財(cái)務(wù)理論為依據(jù)來(lái)分析它們之間的關(guān)系，從而合理定位國(guó) 有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體的問(wèn)題。其次，構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng) 預(yù)算編制的范圍和內(nèi)容體系。最后，研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算 的監(jiān)督管理機(jī)制，以保證國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到搞 活國(guó)有資本，提髙國(guó)有資本的運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保 全增值的目的。（二）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的定位及編制主體國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的定位問(wèn)題：根據(jù)有關(guān)學(xué)者討論的意 見(jiàn)，定位為國(guó)有資產(chǎn)出資人預(yù)算制度即國(guó)家所有者財(cái)務(wù)預(yù)算 制度比較合理。編制主體：國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)

18、的宏觀主體，也是無(wú)可爭(zhēng)辯的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制主體, 因此可以構(gòu)建一個(gè)國(guó)資委至國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司這樣一個(gè)國(guó) 有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的二級(jí)預(yù)算體系，而國(guó)有資本控股、參股公 司是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的微觀基礎(chǔ)。從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制 來(lái)看，國(guó)資委是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的一級(jí)編制主體，國(guó)有資 產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的二級(jí)編制主體。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的基本流程為：國(guó)有資本控股、 參股公司編制本企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算，反映企業(yè)的全面業(yè)務(wù)預(yù)算, 這是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)來(lái)源；國(guó)有資產(chǎn)經(jīng) 營(yíng)公司作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的二級(jí)編制主體。負(fù)責(zé)根據(jù)下 屬控股企業(yè)或參股企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算編制本公司國(guó)有資本經(jīng) 營(yíng)預(yù)算，即國(guó)有資本經(jīng)

19、營(yíng)預(yù)算體系中的分預(yù)算；中央和地方 國(guó)資委作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的一級(jí)編制主體，再根據(jù)所屬 國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的分預(yù)算編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)總預(yù)算，并加 以匯總，形成完整的全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。從中央和地方 兩級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的總預(yù)算來(lái)看，中央和地方兩級(jí)國(guó)資委作 為一個(gè)獨(dú)立的預(yù)算主體必須以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司的財(cái)務(wù)預(yù)算為基礎(chǔ)，分別編制中央和地方兩級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)總預(yù)算。（三）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制范圍和內(nèi)容范圍：一是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的主要項(xiàng)目，包括國(guó) 有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、融資收入、政策公共預(yù)算轉(zhuǎn)入收入、其他法定收入等;二是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的主要項(xiàng)目，包括國(guó)有資本投資支出、國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)支出、

20、債務(wù)性支出、其他支出等。內(nèi)容：一是由國(guó)資委編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性收支預(yù)算表。 它是反映預(yù)算期內(nèi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)過(guò)程中經(jīng)營(yíng)性收入、經(jīng)營(yíng)性 支出與結(jié)余的預(yù)算報(bào)告。它所追求的是收支平衡，力求充分 利用有限的資源。二是財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)表應(yīng)主要由授權(quán)的國(guó)有資 產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司在公司本級(jí)和所轄的參、控股企業(yè)編制預(yù)算的基 礎(chǔ)上匯總編制，并上報(bào)國(guó)資委。編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算報(bào)表, 其中主表應(yīng)包括諸如現(xiàn)金收支預(yù)算表、非現(xiàn)金收支預(yù)算表和 國(guó)有權(quán)益變動(dòng)預(yù)算表等。附表應(yīng)包括補(bǔ)充現(xiàn)金流量預(yù)算表、 資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算表、利潤(rùn)及利潤(rùn)分配預(yù)算表、投資預(yù)算表、投 資收益預(yù)算表、融資預(yù)算表和管理費(fèi)用預(yù)算表等。三是國(guó)有 資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算報(bào)告。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算報(bào)告

21、是國(guó)有資產(chǎn)授權(quán) 經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)向國(guó)資委反映其本級(jí)預(yù)算收支、年度發(fā)展及營(yíng)運(yùn)規(guī) 劃的規(guī)范性文件，也可稱為編制說(shuō)明書(shū)。四是設(shè)計(jì)國(guó)有資本 經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制程序及方法，制定符合國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的 會(huì)計(jì)制度，真實(shí)、完整地反映國(guó)有資產(chǎn)總量分布及其運(yùn)營(yíng)和 收益狀況。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的關(guān)鍵是編制問(wèn)題，要構(gòu)建科學(xué) 的、具有實(shí)際操作性的，并能滿足國(guó)家所有者財(cái)務(wù)管理需要 的內(nèi)容體系是研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。（四）完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)管機(jī)制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理按照權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一原則，實(shí) 行統(tǒng)一管理分級(jí)負(fù)責(zé)的制度，建立中央和地方兩級(jí)預(yù)算的監(jiān) 管體系。同時(shí)，提出完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)管機(jī)制，建 立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行控

22、制機(jī)制和考評(píng)機(jī)制。國(guó)有 資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。對(duì)預(yù)算執(zhí) 行的監(jiān)管可以分為三個(gè)層次：第一層次是各級(jí)人大對(duì)國(guó)有資 本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管，這是人大憑借其執(zhí)法監(jiān)督權(quán)對(duì) 國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)管；第二層次是各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng) 預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管，這是財(cái)政部門(mén)作為國(guó)家預(yù)算主管單位 對(duì)國(guó)資委進(jìn)行的監(jiān)管；第三層次是各級(jí)國(guó)資委對(duì)國(guó)有資本經(jīng) 營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管，這是國(guó)資委作為一級(jí)執(zhí)行主體對(duì)預(yù) 算的具體執(zhí)行者二級(jí)執(zhí)行主體國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行 的監(jiān)管。六、研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的主要觀點(diǎn)和創(chuàng)新之處（一）主要觀點(diǎn)1、正確處理國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算關(guān)系的問(wèn)題國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算是

23、兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算 體系，既有獨(dú)立的一面，又有聯(lián)系的一面。獨(dú)立的是公共預(yù) 算屬政府財(cái)政預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算屬宏觀財(cái)務(wù)預(yù)算，兩 者的性質(zhì)有根本的區(qū)別，不能混淆。同時(shí)，國(guó)有資本金的性 質(zhì)決定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)必須追求經(jīng)濟(jì)效益、保值增值，因此國(guó) 有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算必須根據(jù)財(cái)務(wù)運(yùn)行規(guī)律，按照宏觀財(cái)務(wù)預(yù)算 的要求，反映國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)過(guò)程及其效果，它與公共預(yù)算 追求社會(huì)效益、政府行為有截然的區(qū)別。但兩者之間又存在 稅收繳納、財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性收支關(guān)系，而且國(guó)有資本經(jīng)營(yíng) 績(jī)效，必然影響公共預(yù)算收支，所以兩者又有不可分割的聯(lián) 系，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府公共預(yù)算體系的組成部分, 必須處理好同政府公共預(yù)算的銜接問(wèn)題。由于

24、財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé) 政府總預(yù)算的匯總編制，所以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算最終要由財(cái) 政部門(mén)統(tǒng)一匯總編制納入政府公共預(yù)算范疇。2、合理定位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及編制主體的問(wèn)題合理定位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主體是研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng) 預(yù)算編制和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算機(jī)制問(wèn)題的前提與基礎(chǔ)。筆者 以國(guó)家財(cái)務(wù)理論和所有者財(cái)務(wù)理論為基礎(chǔ)，提出國(guó)有資本經(jīng) 營(yíng)預(yù)算是一種國(guó)家所有者財(cái)務(wù)預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，研究國(guó)有 資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與財(cái)政預(yù)算和企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算的關(guān)系，明確當(dāng)前 要建立的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是與財(cái)政預(yù)算平行的獨(dú)立的國(guó) 家財(cái)務(wù)預(yù)算體系；是以企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算為基礎(chǔ)，為所有者服務(wù), 并滿足國(guó)家宏觀調(diào)控需要的預(yù)算。因而，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算 的編制主體是國(guó)資委及下

25、屬國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)。3、加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作的問(wèn)題國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是以國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算為基礎(chǔ)編制 的，必須規(guī)范企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，強(qiáng)化企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督，提高 會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，真實(shí)反映企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果，使控 股、參股企業(yè)提供的經(jīng)營(yíng)預(yù)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、完整、可靠，從而 使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算準(zhǔn)確地反映預(yù)算期內(nèi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的 財(cái)務(wù)信息，以便國(guó)家政府了解國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)情況和運(yùn)營(yíng)效 果。4、全面反映經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的問(wèn)題經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)分布面廣，攤子過(guò)大，不易管理。將經(jīng) 營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)全部納入預(yù)算范圍，以便國(guó)家全面及時(shí)掌握國(guó) 有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)成果，以利國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃、全面安 排，更好地經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)

26、在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主 導(dǎo)作用。通過(guò)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，有利于國(guó)家宏觀調(diào)控 與管理，同時(shí)也有利于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行資本運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)國(guó)有 資產(chǎn)的合理流動(dòng)與優(yōu)化組合，最大限度地提高經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資 產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的保全和增值。（二）創(chuàng)新之處1、理論上的創(chuàng)新一一合理定位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以相關(guān)財(cái)務(wù)理論為依據(jù)，從我國(guó)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn) 狀出發(fā)，定位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算為國(guó)家所有者財(cái)務(wù)預(yù)算。這 一定位明確了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基本屬性，也明確了國(guó)有 資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算和企業(yè)預(yù)算的區(qū)別與聯(lián)系，為 完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算指明了方向。這是我們?cè)谘芯繃?guó)有資 本經(jīng)營(yíng)預(yù)算定位問(wèn)題上的創(chuàng)新。2、制度上的創(chuàng)新從管國(guó)有