關于低丘緩坡開發(fā)利用的研究思考

1、關于樂清市低丘緩坡開發(fā)利用的研究思考 摘要： 低丘緩坡地一般是指海拔分布300米以下，地面起伏比較平緩，坡度為6°25°的平緩斜坡地，可劃分成宜農、宜林、宜建三大類。根據浙江省人民政府關于推進低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知等相關文件精神，合理有序地開發(fā)利用低丘緩坡, 對實現耕地占補平衡,緩解要素制約,保障經濟社會發(fā)展對土地合理需求,促進社會經濟又好又快發(fā)展的重要途徑。本文通過對樂清市土地現狀、低丘緩坡資源的調查,全面分析當前我市低丘緩坡開發(fā)利用存在的問題,就我市低丘緩坡開發(fā)利用工作提出建議,緩解土地資源緊缺壓力,加快我市推動經濟和社會可持續(xù)發(fā)展。 關鍵詞：樂清市 低丘緩坡

2、開發(fā)利用 近年來，樂清市積極拓展中心城市、工業(yè)聚集平臺的建設，用地需求驟增，2012年全市城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模達到了14393.43公頃，超出樂清市土地利用總體規(guī)劃控制指標207.43公頃；而我市地形格局為“七山二水一分田”，耕地資源比較匱乏，人均耕地僅為0.31畝，山地多而平地少，建設用地供需矛盾突出尖銳，用地壓力大。隨著十屆全國人大四次會議提出一定要守住全國耕地不少于億畝這條紅線以來，國土資源局等相關部門不斷嚴格耕地保護制度和節(jié)約用地制度，使用地需求和耕地保護的矛盾進一步突出。可以預言，在今后一個相當長的時期內，以林地為主體的低丘緩坡土地，在全市耕地開發(fā)、建設用地中的份額將越來越重，加強低丘緩

3、坡地開發(fā)利用對樂清市經濟和社會可持續(xù)發(fā)展起著重要作用。 一、樂清市土地現狀樂清市位于浙江省東南沿海，東臨樂清灣與玉環(huán)相鄰，南隔甌江與溫州市區(qū)相望，西接永嘉縣，北連臺州市黃巖區(qū)，東北角與溫嶺市接壤。全市土地總面積1174平方千米，地形以低山丘陵為主，占全市面積的62.14%，平原面積占21%，海域面積占16.86%，大致呈“七山二水一分田”的結構。地勢由西北向東南傾斜，依次分布低山、丘陵、平原、淺海灘涂、島嶼，具有五個層次的地貌特征。山脈屬雁蕩山脈，系括蒼山脈之南支，呈東北西南走向，最高峰百岡尖，海拔1056.6米，山體主要由流紋巖和凝灰?guī)r構成。東部和南部大部分為海積平原，間有丘陵。地貌豐富多樣

4、，有利農、林、牧、副、漁多種經營的發(fā)展，沿海沿江適宜開發(fā)利用作為多種用途的港口。沿海有西門、白沙、桃花等島嶼10多個，占總面積的0.6%。根據2010年的土地利用變更調查數據，樂清市農用地、建設用地和未利用地的面積各為99545.07公頃、16443.54公頃和20687.43公頃，分別占土地總面積的比例為72.83%、12.03%和15.14%（表1）。 農用地方面：耕地面積為26813.97公頃，占農用地面積的26.94%，人均耕地僅0.31畝，耕地集中，主要分布在大荊、芙蓉、仙溪、虹橋等鎮(zhèn)街。園地面積為6102.56公頃，占農用地面積的6.13%，主要集中在地勢較低的中部地市。林地面積為

5、60861.94公頃，占農用地面積的61.14%，主要集中在北部的大荊、雁蕩等鎮(zhèn)，其次在中西部的鎮(zhèn)街。其他農用地面積為1792.57公頃，占農用地面積的5.79%，主要為養(yǎng)殖水面、田坎、農田水利用地、農村道路，廣泛分布于耕地、園地、農村居民點之間。建設用地方面：住宅用地面積為13775.04 公頃，占建設用地的83.77%，；其中城鎮(zhèn)面積為880.75公頃，建制鎮(zhèn)面積為2521.78公頃，村莊面積為10372.51公頃，農村居民點隨著耕地、園地分布而分布。工礦倉儲用地為378.41 公頃，占建設用地2.30%，獨立工礦隨環(huán)境資源或因交通便利情況而分布。特殊用地為257.51公頃，占建設用地的1

6、.57%，主要是旅游用地、宗教民政用地等。交通運輸用地為1420.18公頃，占建設用地的8.64%，交通用地呈線狀分布，隨城鎮(zhèn)之間相互聯(lián)系需要而建設，分布于各城鎮(zhèn)形成一個密集而暢通的公路網。水利設施用地為612.4公頃，占建設用地的3.72%。未利用地方面：全市有未利用土地面積20687.43公頃，占土地總面積的15.14%，主要為荒草地、裸巖石礫地、河流水面和灘涂。表1 樂清市土地利用現狀結構表 單位：公頃、%地 類2010年面積占土地總面積比例農用地合計99545.070.7283耕地26813.970.1962園地6102.560.0446林地60861.940.4453交通用地(農村道

7、路)1444.850.0106水域及水利設施用地(坑塘水面、溝渠)2529.180.0185其他土地(設施農用地、田坎)1792.570.0131建設用地合計16443.540.1203城鎮(zhèn)880.750.0064 建制鎮(zhèn)2521.780.0185 村莊10372.510.0759 工礦倉儲用地378.410.0028特殊用地257.510.0019交通運輸用地1420.180.0104水利設施用地（水庫水面、水工建筑）612.40.0045未利用地合計20687.430.1514總 計136676.041.0000 數據來源：2010年樂清市土地利用調查數據。2、 樂清市低丘緩坡地資源及分布

8、所謂低丘緩坡地一般是指海拔分布300米以下，地面起伏比較平緩，坡度為6°25°的平緩斜坡地，可劃分成宜農、宜林、宜建三大類。樂清市地處浙南丘陵地區(qū)，有北雁蕩山、白龍山、白石山（中雁蕩山）三大山脈，盆谷坡地分布眾多，低丘緩坡地資源相對豐富。由于我市對低丘緩坡地開發(fā)較早，經濟活動圈已及至海拔300-500米，因此將低丘緩坡地調查范圍海拔高度提高至500米。根據相關規(guī)劃及相關部門調查數據，我市低丘緩坡地資源總量16809.30公頃，占全市土地總面積的12.3%，各鎮(zhèn)街具體分布如表2。表2 各鎮(zhèn)街低丘緩坡地高程等級及構成表單位：公頃、%鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱高程面積（公頃）占比（%）小于300米

9、300-500米白石街道510.84 305.27 816.12 4.86 北白象鎮(zhèn)514.59 11.04 525.63 3.13 城東街道519.80 14.30 534.10 3.18 城南街道265.96 2.20 268.17 1.60 大荊鎮(zhèn)3212.94 490.48 3703.42 22.03 淡溪鎮(zhèn)970.42 616.74 1587.16 9.44 芙蓉鎮(zhèn)1521.45 886.69 2408.14 14.33 虹橋鎮(zhèn)1323.00 36.91 1359.92 8.09 樂成街道342.05 895.20 1237.25 7.36 嶺底林場49.39 38.11 87.50

10、 0.52 柳市鎮(zhèn)487.37 119.21 606.58 3.61 清江鎮(zhèn)930.32 4.27 934.58 5.56 石帆街道409.05 27.97 437.02 2.60 天成街道6.48 0.00 6.48 0.04 翁垟街道36.09 0.00 36.09 0.21 仙溪鎮(zhèn)561.10 512.34 1073.44 6.39 鹽盆街道94.78 0.00 94.78 0.56 雁蕩林場0.00 41.10 41.10 0.24 雁蕩鎮(zhèn)759.14 292.70 1051.84 6.26 總計12514.75 4294.55 16809.30 100.00 圖1、各鎮(zhèn)街低丘緩坡地存

11、量根據低丘緩坡地利用原則及現狀，出于環(huán)境生態(tài)安全、糧食生產安全、人民生命財產安全以及生物多樣性保護等方面考慮，必須扣除已有的建設用地面積、生態(tài)用地面積、農保地面積、地質災害易發(fā)區(qū)面積、有古樹名木或珍貴樹種分布以及生長茂盛成片的林地面積。以浙江土地信息中心有限公司調查數據，得出樂清市可供開發(fā)利用的低丘緩坡地面積為13261.95公頃，占全市土地總面積的9.70%。各鎮(zhèn)、街道可供開發(fā)利用的低丘緩坡地面積見表3。表3 樂清市可供開發(fā)利用低丘緩坡資源利用分類表單位：公頃、%鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱宜建宜林宜農面積（公頃）占比（%）白石街道230.55 233.72 134.73 599.01 4.52 北白象鎮(zhèn)85.

12、18 24.99 336.66 446.83 3.37 城東街道3.63 91.86 407.24 502.73 3.79 城南街道199.53 0.00 68.46 267.99 2.02 大荊鎮(zhèn)96.31 298.43 3031.03 3425.77 25.83 淡溪鎮(zhèn)20.57 626.44 414.23 1061.23 8.00 芙蓉鎮(zhèn)244.36 662.47 923.02 1829.84 13.80 虹橋鎮(zhèn)480.29 81.86 552.40 1114.56 8.40 樂成街道91.22 237.56 603.08 931.86 7.03 嶺底林場10.64 4.79 0.00

13、15.43 0.12 柳市鎮(zhèn)361.95 0.00 244.09 606.04 4.57 清江鎮(zhèn)528.40 194.08 61.36 783.83 5.91 石帆街道156.23 176.55 95.35 428.14 3.23 天成街道0.00 0.00 6.48 6.48 0.05 翁垟街道0.00 36.09 0.00 36.09 0.27 仙溪鎮(zhèn)0.00 150.72 287.78 438.50 3.31 鹽盆街道32.61 0.00 61.98 94.59 0.71 雁蕩林場0.00 1.98 0.00 1.98 0.01 雁蕩鎮(zhèn)259.53 198.13 213.40 671.0

14、6 5.06 總計2800.99 3019.67 7441.29 13261.94 100.00 占比21.1222.7756.11100.00 圖2、樂清市可利用低丘緩坡資源利用分類比例三、當前樂清市低丘緩坡地開發(fā)存在問題樂清市由于土地資源緊缺，尤其是適合開發(fā)的平原面積很少，只占全市土地面積的五分之一，故我市較早就對低丘緩坡地進行開發(fā)利用。在2006年浙江省政府下發(fā)了浙江省人民政府關于推進低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知（浙政發(fā)200620號）后，我市住建規(guī)劃局就與重慶大學做了樂清山坡地利用發(fā)展工作調研。雖然樂清市重視低丘緩坡地開發(fā)利用工作，但還存在以下幾方面問題：（1） 存在較多遺留問題 樂

15、清作為溫州模式發(fā)祥地之一，率先發(fā)展民營、市場經濟。隨著工業(yè)經濟飛速發(fā)展，用地需求增長迅猛；而我市的城市總體規(guī)劃等控規(guī)出臺較晚，土地無序開發(fā)、違章亂建的現象早期普遍存在，其中就包括低丘緩坡地。此外，大規(guī)模城市、工廠建設，使土石等建筑材料漲價，而部分私人、單位為經濟利益，紛紛開山挖石，使地質災害易發(fā)區(qū)面積增多，低丘緩坡地資源進一步減少。這些歷史原因導致低丘緩坡地開發(fā)利用效率不高，違建清理工作開展較難。 （二）相關法規(guī)銜接困難 低丘緩坡地開發(fā)利用涉及了中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國森林法、基本農田保護條例等多項法律條例；以及樂清市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）、樂清市市域總體規(guī)劃（

16、2006-2020）、樂清市林地保護利用規(guī)劃等相關規(guī)劃，這些都對低丘緩坡地開發(fā)利用工作產生直接或間接影響。如林業(yè)法規(guī)近年來不斷增加低丘緩坡地上生態(tài)林保護范圍，水利法規(guī)對水庫周邊管理要求加強，使宜建、宜農的低丘緩坡難以開發(fā)利用，加大對低丘緩坡地開發(fā)利用規(guī)劃編制、實施的難度。 （三）政策理解仍有偏頗低丘緩坡土地與其它類型的土地資源一樣，同樣具有稀缺性和不可再生性，樂清市符合耕地開發(fā)、建設用地要求的低丘緩坡土地資源數量有限，而小部分單位、個人追求利益最大化，片面理解文件精神，對低丘緩坡地只重開發(fā)利用忽視保護、重“宜建”部分忽視“宜林”、“宜農”部分、重眼前效益忽視長遠利用；將低丘緩坡地做為農田置換土

17、地指標，緩解建設用地壓力的手段；對低丘緩坡地的長期管理、配套設施跟不上，時間一長又成為“閑置地”、“荒地”，帶來重復建設和資源浪費。（4） 涉及面廣開發(fā)利用難 樂清市低丘緩坡資源中，林地、園地分別占了73.61%、19.59%；自2007年開展山林延包來，我市四萬多農戶拿到林權證，確權林地達89萬畝。隨著我市土地價格不斷漲升，征地、用地的難度已明顯加大，因征地印發(fā)的信訪問題也屢屢出現。低丘緩坡開發(fā)涉及到權屬變更、政策補償、性質調整等眾多方面，國土、水利、交通、城建、農業(yè)、林業(yè)等相關部門對其都有直接或間接管理權責，使低丘緩坡開發(fā)利用的成本與難度進一步上升。 四、樂清低丘緩坡開發(fā)利用的對策及建議針

18、對我市樂清低丘緩坡資源現狀及開發(fā)利用存在的問題，提出以下幾點對策及建議： （一）加強統(tǒng)籌銜接，科學編制規(guī)劃科學編制低丘緩坡土地利用規(guī)劃，是保證低丘緩坡綜合開發(fā)利用順利進行的前提和基礎。深入調查我市低丘緩坡現狀，建立詳細分類的數據庫。收集我市現有的國土、林業(yè)、農業(yè)等規(guī)劃中涉及低丘緩坡資源開發(fā)內容及規(guī)定，對沖突、矛盾方面進行討論協(xié)商，促進規(guī)劃體系之間相互銜接。根據低丘緩坡土地的適宜性表現，合理確定其利用方向，貫徹“宜林則林、宜農則農、宜建則建”的科學用地原則，堅持以人為本、生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌安排、有序利用等原則，提高規(guī)劃的可行性、前瞻性。（2） 加強追溯管理，解決遺留問題 針對規(guī)劃對已開發(fā)利用坡地限制

19、少、我市低丘緩坡開發(fā)歷史遺留問題多的實際，充分結合當前全市開展“六先拆、違必拆”、“四邊三化”等活動，由國土、規(guī)劃、環(huán)保等落實部門聯(lián)合，展開對低丘緩坡上違章違規(guī)建筑進行拆除，有效減少無序利用、私自開發(fā)的低丘緩坡面積。對低丘緩坡上建筑、農田、園地等已建項目，由農業(yè)、林業(yè)、經信等部門幫助產權所有者選擇優(yōu)勢項目，對已建的低丘緩坡地進行重新設計、整合建設，并結合下山移民，標準農田、園林建設，山老區(qū)經濟建設、淘汰落后產能等工作，大力提高低丘緩坡利用效率，解決低丘緩坡地開發(fā)利用效率低的問題。 （三）加強組織領導，協(xié)調相關政策低丘緩坡綜合開發(fā)利用是一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及產業(yè)布局調整、農田水利建設、地質災

20、害防治等多方面，因此必須加強組織領導，政策保障措施落實，推進我市低丘緩坡開發(fā)利用工作順利進行。在市政府的統(tǒng)一領導下，組織國土、林業(yè)、農業(yè)、水利等相關部門成立樂清市低丘緩坡土地利用領導協(xié)調機構，統(tǒng)一領導全市低丘緩坡土地開發(fā)利用工作，嚴格執(zhí)行土地法、森林法、水土保護法等法律法規(guī)，協(xié)調處理好低丘緩坡土地利用的林地政策、農民權益保護等有關政策事務；研究解決開發(fā)利用過程中出現的新情況和新問題，建立低丘緩坡土地綜合管理體系，做好開發(fā)項目的轉換評估、驗收審核以及建后管理等事宜。 （4） 加強技術保障，實現合理開發(fā)低丘緩坡區(qū)塊一般現狀地形起伏不平，應考慮按照市域地形地貌的特殊條件，合理安排開發(fā)方向、技術及時序。要確保低丘緩坡開發(fā)利用質量，在開發(fā)利用前，做好相關科學調查，排除生態(tài)價值高、地質災害易發(fā)區(qū)等作為建設用地。在場地平整過程中，盡可能減少土石方工程量，適應自然規(guī)律順勢而建，要采取措施對