公共投資項(xiàng)目績效審計的問題及對策研究

1、    公共投資項(xiàng)目績效審計的問題及對策研究    苗冰玉摘要：公共投資項(xiàng)目是指由金融基金和社會資源建設(shè)的公共基金和其他政府投資項(xiàng)目。其支出在我國整個公共支出中占有很大的比例，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重要作用。隨著我國對以創(chuàng)建公共財政為目的的財政體制改革的不斷推進(jìn)，公共財政體制和框架漸漸完善，政府機(jī)能也由本來的對社會經(jīng)濟(jì)各方面的全盤干涉，漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹粚κ袌霾荒芎芎冒l(fā)揮作用的部分進(jìn)行彌補(bǔ)，大眾投資的重心轉(zhuǎn)向了公共投資范疇中的非競爭性項(xiàng)目。由此，加強(qiáng)公共投資項(xiàng)目績效審計的開展和進(jìn)一步應(yīng)用是目前我國審計領(lǐng)域的一項(xiàng)重要課題。為此，對我國開展績效投資項(xiàng)目審計模式存在的

2、問題進(jìn)行了探討，并提出相應(yīng)的措施建議。關(guān)鍵詞：公共投資項(xiàng)目；績效審計；對策建議：f23：adoi：10.19311/ki.16723198.2017.12.0481986年第12屆國際會議上，最高審計機(jī)關(guān)國際組織對績效審計下了定義：即這種審計是“對公共投資項(xiàng)目管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評估，也稱績效審計”。而公共投資項(xiàng)目績效審計是指“審計人員或者其他取得技術(shù)資格的專業(yè)人員，運(yùn)用一些專業(yè)的方法，再根據(jù)某些特定的標(biāo)準(zhǔn)和方式，對公共投資工程項(xiàng)目是否經(jīng)濟(jì)有效進(jìn)行不主觀、不偏頗的評定，發(fā)現(xiàn)問題，提出完善的對策和措施，是一種不依附的審計行為，其作用是使政府的投資結(jié)構(gòu)更加合理，是投資效益得以提高，并且可

3、以作為一些問題的決策依據(jù)?！蹦壳?，我國公共投資項(xiàng)目績效審計仍在發(fā)展階段，就必定會存在一些不足之處。1公共投資項(xiàng)目績效審計存在的問題1.1竣工決算審計模式近年來，我國一般采取竣工決算審計的方法來評價公共投資項(xiàng)目，也就是看工程預(yù)算是不是真實(shí)、是不是合法、是不是準(zhǔn)確。它可以使工程造價的管理更加合理，也可以防止工程預(yù)算的高估。但是這種模式也存在著一些不足之處：從審計內(nèi)容看，它的焦點(diǎn)在于從微觀上監(jiān)督工程造價是不是合理真實(shí)，檢查錯誤，防止舞弊現(xiàn)象，并不是從宏觀上找尋機(jī)構(gòu)的管理、問題的決策方面是不是有問題，不能凸顯績效審計的建設(shè)性；從審計方式看，它往往是在項(xiàng)目完成之后進(jìn)行審查，不能對項(xiàng)目進(jìn)行事前和事中監(jiān)督；

4、從審計依據(jù)看，竣工決算審計模式意味著這種審計要發(fā)生在工程竣工之后，對于工程進(jìn)行時的狀況以及工程所用材料的市場價格，審計工作人員往往很難能有正確把握，一些相關(guān)的簽證單、驗(yàn)收單、進(jìn)貨單等原本是應(yīng)該被審查的，實(shí)際卻經(jīng)常被作為審計證據(jù)，這種做法容易造成對項(xiàng)目實(shí)施過程中的一些“不能見光”的交易行為的默許，使違法違規(guī)行為更加猖狂，加大審計風(fēng)險，使審計質(zhì)量大打折扣。1.2審計機(jī)關(guān)獨(dú)立性“無論政體如何，在審計中保持獨(dú)立性和客觀性至關(guān)重要。對立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的充分獨(dú)立性、對實(shí)施審計和審計成果的可靠性是至關(guān)重要的?！睂徲嫻ぷ魅粝肴〉脩?yīng)有的成效，就一定要保證獨(dú)立性。審計獨(dú)立首先要有審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立，然后才能逐漸出現(xiàn)

5、審計工作者、審計費(fèi)用、審計工作等方面的獨(dú)立。憲法以及其他相關(guān)法律規(guī)定，“國家審計署歸屬于國務(wù)院，地方審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)管理一般由上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、組織管理，同時也由同級地方政府領(lǐng)導(dǎo)，是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。在委托方、被審計單位和審計者之間，委托方往往領(lǐng)導(dǎo)被審計單位，兩者是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系和并且利益紐帶相關(guān)。這也就是說，這種審計工作實(shí)際上相當(dāng)于政府機(jī)關(guān)的“自我檢查”，審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不能得到保證，審計工作也就跟著無法取得應(yīng)有的效果。因此，我國的政府審計可以看成是其“自我審查”的一部分，這種模式制約了績效審計“外部監(jiān)督”的職能作用。1.3相關(guān)法律法規(guī)及評價體系政府對公共資金具有保管、充分有效利用的責(zé)任，尤

6、其是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的現(xiàn)代。然而如今缺乏的一些法律制度的約束使政府很難有效履行這種職責(zé)?，F(xiàn)實(shí)生活中，往往不能保證公共資金的每一分錢都能得到充分利用，政府本身缺乏競爭，也沒有適當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)以及監(jiān)督機(jī)制來約束，尤其我國目前公共投資項(xiàng)目績效審計的范圍仍然沒有被有效界定，更是缺乏界定這些范圍的有效的法律法規(guī)。雖然在憲法和相關(guān)法律中已經(jīng)定義了公共投資項(xiàng)目績效審計就是審查公共投資項(xiàng)目有沒有被經(jīng)濟(jì)有效的實(shí)施，但這僅僅是指出了希望公共投資項(xiàng)目能夠達(dá)到什么樣的效果，而并沒有“應(yīng)該怎樣取得這種效果”的相關(guān)法律法規(guī)。我們在公共投資項(xiàng)目績效審計方面不僅僅是缺乏相關(guān)的統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，更是缺乏具體的可操作性文件

7、。公共投資項(xiàng)目具有多樣性，也就導(dǎo)致衡量被審計對象經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的指標(biāo)難以統(tǒng)一。因此，對每一個被審計項(xiàng)目，在審計工作開始之前都要有專門的審計人員和被審計單位進(jìn)行溝通，確定一個雙方都能接受而且認(rèn)同的評價標(biāo)準(zhǔn)，這種溝通過程往往比較繁瑣，也就會使審計工作的難度加大。在績效審計的實(shí)踐中，仍然存在兩點(diǎn)問題：一是針對某個項(xiàng)目的績效審計的標(biāo)準(zhǔn)是如何制定的、根據(jù)什么制定的，這些根據(jù)的內(nèi)容太籠統(tǒng)。而且很多情況下，外界環(huán)境的改變也會影響審計標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致以前制定的標(biāo)準(zhǔn)可能不再適用；二是有一些評價指標(biāo)雖然被制定了出來，但是實(shí)施起來很難，操作性太低。審計人員只能摸著石頭過河，這必定會對公共投資項(xiàng)目績效審計的有效實(shí)施

8、產(chǎn)生影響。1.4審計人員素質(zhì)及審計技術(shù)公共投資項(xiàng)目績效審計就是一個龐大的整體工程，從事這項(xiàng)工作的審計人員首先要具備能夠檢查出所審計的項(xiàng)目的評價標(biāo)準(zhǔn)及其來源、實(shí)施的依據(jù)是不是準(zhǔn)確，審查相關(guān)信息是否可靠、完整的能力。不僅僅要能夠發(fā)現(xiàn)已經(jīng)出現(xiàn)的問題，而且要具備能“預(yù)知”將要發(fā)生、可能發(fā)生的能力，這也就要求審計人員的知識儲備要系統(tǒng)、完善，不能僅僅拘泥于審計知識，而且還要懂得會計、經(jīng)濟(jì)、工程等方面的知識。不僅如此，審計人員還要能夠?qū)σ恍﹩栴}提出可行又有價值的對策建議，改進(jìn)工程項(xiàng)目。因此，公共投資項(xiàng)目績效審計需要很多高專業(yè)素養(yǎng)的人才，尤其是“多面手”式的人才。 此外，由于缺乏審計方面的復(fù)合型人才，我國審計

9、人員往往普遍缺乏技術(shù)專業(yè)知識，對管理方面的了解也不夠深入，有待繼續(xù)學(xué)習(xí)培養(yǎng)，而且在計算機(jī)技術(shù)的運(yùn)用、電算化方面也還不夠普及，綜合能力不夠強(qiáng)。好多先進(jìn)的審計技術(shù)要么是還沒有被我國引進(jìn)、學(xué)習(xí)，要么是仍不具備普及這種技術(shù)的條件。同時，審計信息不能得到有效共享，審計單位之間也沒有形成審計信息鏈，這也使現(xiàn)有審計資源沒有得到充分有效利用，一些審計設(shè)施也往往重復(fù)建設(shè)、利用率低。2完善公共投資項(xiàng)目績效審計的對策要想解決以上問題，發(fā)揮公共投資項(xiàng)目績效審計對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，應(yīng)該針對不同問題采取相應(yīng)措施。2.1逐步推行新型審計模式為了完善公共投資項(xiàng)目績效審計，可以推行新型審計模式，比如重點(diǎn)審計以及跟蹤審計。所謂

10、跟蹤審計，就是從項(xiàng)目被成立、開始進(jìn)行、進(jìn)行過程直到竣工的全稱進(jìn)行審計，這種審計要連貫、全面又系統(tǒng)。審計人員從項(xiàng)目成立初期開始，一直到項(xiàng)目結(jié)束，全程參與，保證投入項(xiàng)目的每一份資源都得到了充分有效的運(yùn)用。和竣工決算審計模式相比，跟蹤審計是一種更優(yōu)化、更可取、更科學(xué)的審計模式。首先，跟蹤審計將績效審計作為項(xiàng)目進(jìn)行的一個部分，二者“整體”和“局部”的關(guān)系使績效審計工作能夠更好的進(jìn)行。其次，眾所周知，審計工作就是要提供有用的、能夠使公共投資項(xiàng)目變得更好的信息。根據(jù)控制論的觀點(diǎn)，要向取得很好的反饋信息，就必須要縮短反饋過程，不僅要發(fā)現(xiàn)問題，還要能夠預(yù)防、阻止問題的出現(xiàn)。跟蹤審計能夠第一時間發(fā)現(xiàn)問題，減少信

11、息反饋時間，將問題扼殺在搖籃里。跟蹤審計能夠使審計工作得以持續(xù)進(jìn)行，保證審計工作達(dá)到應(yīng)有的目的。再者，跟蹤審計由于涉及工程進(jìn)展的全過程，所需審計人員多，內(nèi)容龐雜，目前仍然處于探索時期。所以，只有運(yùn)用“重點(diǎn)論和兩點(diǎn)論”的方法，抓住問題核心，才能有效開展工作，取得應(yīng)有效果。2.2保證審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性我國的績效審計工作之所以至今仍未取得理想的效果，很大一部分是由于審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不強(qiáng)。正如英國學(xué)者艾彌爾·沃爾夫所言，“審計的概念與獨(dú)立性的概念，如同一枚硬幣的正反兩面”。保證審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性從某種意義上說也就保證了績效審計的效果。各個國家的審計工作都要求保證其獨(dú)立性，最高審計機(jī)關(guān)國際組織頒布

12、的利馬宣言審計規(guī)則指南指出：“最高審計機(jī)關(guān)必須獨(dú)立于被審計單位之外并不受外來影響，才能客觀有效地完成其工作任務(wù)?！彼?，必須要保證審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，才能保證審計工作的效果。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)該建立兩個履行不同義務(wù)的審計機(jī)構(gòu)，一個隸屬政府，一個隸屬人大，實(shí)行審計“雙軌制”。這種制度既可以在整體上提高審計的獨(dú)立性，又比較便于實(shí)施。2.3完善法規(guī)及制定標(biāo)準(zhǔn)審計的一條基本原則就是依法審計，因此必須加強(qiáng)對公共投資項(xiàng)目績效審計相關(guān)法律法規(guī)的制定，使審計人員在執(zhí)行工作時有法可依，審計工作才能取得應(yīng)有效果。要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，首先要完善立法，制定公共投資項(xiàng)目績效審計法，從立法上規(guī)范，明確地位，保證權(quán)威性

13、。其次要制定準(zhǔn)則，使公共投資項(xiàng)目績效審計的過程規(guī)范化，確保它的有序進(jìn)行。審計準(zhǔn)則相當(dāng)于“指南針”，它指引著審計工作者完成審計工作。審計準(zhǔn)則對審計主體做出了明確的規(guī)定，即是對審計機(jī)關(guān)和審計工作者作出了明確的規(guī)定，這是保證公共投資項(xiàng)目績效審計工作準(zhǔn)確高效進(jìn)行的必要措施。最后要加快相關(guān)法律法規(guī)的制定，公共投資項(xiàng)目績效審計相關(guān)法律的缺乏是制約績效審計工作進(jìn)展的重要因素之一。而加強(qiáng)對公共投資項(xiàng)目績效審計標(biāo)準(zhǔn)的探究，首先要結(jié)合財務(wù)審計標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)過往的績效審計工作中的經(jīng)驗(yàn)和不足，不僅要制定績效審計準(zhǔn)則，而且該準(zhǔn)則更要科學(xué)可行，能夠?qū)冃徲嫷男问阶鞒鼍唧w規(guī)定?？冃徲嫷谋粚徲媽ο笫嵌喾N多樣的，對每一種被審計

14、對象，應(yīng)該分類制定準(zhǔn)則，具體問題具體分析。再者，作為評價標(biāo)準(zhǔn)的一部分，績效評價指標(biāo)決定了績效評價的參照物是否正確，對公共投資項(xiàng)目績效評價的準(zhǔn)確性至關(guān)重要，所以，要加強(qiáng)對公共投資項(xiàng)目績效審計標(biāo)準(zhǔn)的研究，找出績效評價的主要影響因素，提出更科學(xué)有效的審計標(biāo)準(zhǔn)。2.4提高人員素質(zhì)及借鑒技術(shù)方法要推動公共投資項(xiàng)目績效審計的發(fā)展，人才是關(guān)鍵。要提高審計工作者素質(zhì)，首先要著重培養(yǎng)多功能人才，確保擔(dān)任職務(wù)的人員具備職務(wù)所要求的基本知識和技能。審計部門可以制定和實(shí)施人員培訓(xùn)計劃，這既是為了適應(yīng)組織變革和發(fā)展的需要，也是為了提高審計人員素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)審計人員個人生涯發(fā)展。其次要整合審計人力資源。審計單位在開展公共投資項(xiàng)目績效審計時，往往由于編制、經(jīng)費(fèi)的限制，不能擁有所需要的足夠多的審計人才。面對這種情況，審計單位可以不必拘泥于單位內(nèi)部的審計人員，而適當(dāng)?shù)膹耐獠繉ふ胰瞬牛@樣不僅僅給內(nèi)部人員創(chuàng)造了競爭意識和危機(jī)感，也防止審計機(jī)構(gòu)內(nèi)部人才短缺的現(xiàn)象。最后要提升審計隊伍的學(xué)歷層次?？梢酝ㄟ^提高審計工作者的文化結(jié)構(gòu)來提高績效審計效果。審計單位在提高審計人員學(xué)歷層次上，可以通過適當(dāng)抬高工作門檻，以一種略帶強(qiáng)制的方式改善審計人員的文化結(jié)構(gòu)。特別在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，審計人員學(xué)歷層次有更大的提高空間。公共投資項(xiàng)目績效審計涉及范圍廣、數(shù)據(jù)龐雜，要想做好這項(xiàng)工作，就必須有相應(yīng)的技術(shù)方法，要能夠整理、