高校實(shí)施國(guó)庫集中支付制度存在的問題及建議

1、高校實(shí)施國(guó)庫集中支付制度存在的問題及建議 【摘 要】 我國(guó)高校在實(shí)施國(guó)庫集中支付制度過程中還存在一些實(shí)際問題,如基建核算,貸款償還,墊支返還,校內(nèi)撥款,校區(qū)核算等等。應(yīng)盡快制定新的高校會(huì)計(jì)制度,調(diào)整、完善國(guó)庫集中支付制度的具體操作流程。 【關(guān)鍵詞】 高校; 國(guó)庫集中支付; 問題; 建議 國(guó)庫集中支付制度是我國(guó)公共財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容,在規(guī)范財(cái)政收支管理,建立有效的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制,增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力等方面起到了積極的作用。 經(jīng)過部分高校幾年的試點(diǎn),從2007年7月起,教育部對(duì)直屬各高校財(cái)政性資金開始實(shí)施國(guó)庫集中支付。因國(guó)庫集中支付嚴(yán)格區(qū)分了財(cái)政資金和自有資金,其支付方式的改變必然對(duì)學(xué)校目前的預(yù)

2、算分配、超支追加、項(xiàng)目申報(bào)、墊支啟動(dòng)、設(shè)備采購(gòu)、付款方式、現(xiàn)金額度、人員經(jīng)費(fèi)等涉及財(cái)政資金的支付方面帶來很大的變化,對(duì)高校傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理模式帶來較大的影響。兩年來的實(shí)際操作表明,盡管國(guó)庫集中支付制度在我國(guó)已實(shí)行多年,也已取得了不少經(jīng)驗(yàn),但高校在實(shí)施國(guó)庫集中支付制度方面仍然存在許多問題,除了部門預(yù)算編制要求的變化,經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥方式的變化,資金沉淀方式的變化,結(jié)余資金管理方式的變化,資金支付方式的變化,政府采購(gòu)方面的變化等等,還有待于高校財(cái)會(huì)人員在實(shí)踐中逐步適應(yīng),財(cái)政部門也應(yīng)針對(duì)出現(xiàn)的問題對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。 一、高校實(shí)施國(guó)庫集中支付制度存在的主要問題 (一)財(cái)政專項(xiàng)撥款不能及時(shí)到位 通常修購(gòu)資金

3、、科研專項(xiàng)等經(jīng)費(fèi)都是等到當(dāng)年財(cái)政預(yù)算批復(fù)后才下達(dá),有時(shí)甚至到12月才到款,而屬于基本支出和部分項(xiàng)目支出的資金按規(guī)定只能在當(dāng)年列支,否則將作為凈結(jié)余資金被財(cái)政收回。由于撥款不及時(shí),使得高校許多財(cái)政專項(xiàng)當(dāng)年無經(jīng)費(fèi)啟動(dòng),年終財(cái)務(wù)部門只得虛列支出以保留資金。雖然財(cái)政部已意識(shí)到此類問題,從2009年起調(diào)整了撥款方式,教育部也印發(fā)了加強(qiáng)教育部直屬高校財(cái)政撥款結(jié)余資金管理暫行辦法,明確了“教育部負(fù)責(zé)的所有項(xiàng)目預(yù)算,均在部門預(yù)算二上時(shí)細(xì)化,并在年初部門預(yù)算中下達(dá)到項(xiàng)目承擔(dān)單位,確保項(xiàng)目在預(yù)算年度內(nèi)有足夠的時(shí)間組織實(shí)施”,但由于財(cái)政撥款批復(fù)要等到全國(guó)人大會(huì)議確認(rèn)國(guó)家年度財(cái)政預(yù)算后才能下達(dá),國(guó)庫集中支付年初下達(dá)的

4、額度僅為按月平均的預(yù)撥數(shù),對(duì)于不可能平均使用的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來說,資金不足時(shí)無法啟動(dòng)項(xiàng)目研究工作,特別是需要購(gòu)買的設(shè)備不敢簽訂合同,只能等待下半年資金額度基本到位后才會(huì)正式實(shí)施,對(duì)于項(xiàng)目研究工作有一定的影響。 (二)零余額賬戶無法與本單位同名其他賬戶發(fā)生往來 以往科研等項(xiàng)目在財(cái)政資金尚未到款或到款不足時(shí),可臨時(shí)從其他賬戶墊支資金,待項(xiàng)目資金到位后再進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整償還。而實(shí)施國(guó)庫集中支付制度后,根據(jù)財(cái)政部關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)中央預(yù)算單位國(guó)庫集中支付資金歸墊管理有關(guān)問題的通知精神,一般不得用本單位實(shí)有資金賬戶的資金墊付相關(guān)支出,要通過財(cái)政授權(quán)支付方式或財(cái)政直接支付方式將資金歸還原墊付資金賬戶,使得為加快項(xiàng)目

5、進(jìn)度或提前啟動(dòng)項(xiàng)目而發(fā)生的資金墊付不再可能,只有按部就班地根據(jù)撥款進(jìn)度來實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)程了。這給高校教學(xué)創(chuàng)新機(jī)制和科學(xué)研究工作帶來了很大的經(jīng)費(fèi)使用制約。 此外,財(cái)政授權(quán)支付的基建、維修項(xiàng)目竣工后都有質(zhì)保期,至少有5%的質(zhì)保金需在工程項(xiàng)目決算列支后留作暫存,待保質(zhì)期過后再予支付給施工單位。而財(cái)政項(xiàng)目資金不允許長(zhǎng)期保留余額,零余額賬戶也不允許將質(zhì)保金轉(zhuǎn)入本單位的銀行存款賬戶,使得需要預(yù)留的質(zhì)保金無法按原制度辦理暫存。 (三)基建資金賬戶分開核算 長(zhǎng)期以來,高校基建經(jīng)費(fèi)是獨(dú)立核算,國(guó)撥基建經(jīng)費(fèi)是直接撥入學(xué)?；▽Ｓ勉y行賬戶。實(shí)施國(guó)庫集中支付后,財(cái)政撥款僅對(duì)學(xué)校事業(yè)財(cái)務(wù)設(shè)置一個(gè)零余額賬戶,盡管財(cái)政部在20

6、07年財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)分類科目表中已將國(guó)撥和自籌基本建設(shè)支出納入了事業(yè)單位統(tǒng)一會(huì)計(jì)系統(tǒng),但目前教育部屬許多高校因各種原因,仍按原模式將國(guó)撥與自籌基建資金在原獨(dú)立的基建會(huì)計(jì)系統(tǒng)中進(jìn)行核算,造成學(xué)校事業(yè)會(huì)計(jì)系統(tǒng)收到基建撥款額度時(shí)不能列收,只能暫存,基建會(huì)計(jì)系統(tǒng)核算撥入經(jīng)費(fèi)時(shí)作為應(yīng)收賬款,實(shí)際列支時(shí)轉(zhuǎn)由單位零余額賬戶代付,兩套會(huì)計(jì)系統(tǒng)虛設(shè)往來,核算復(fù)雜。實(shí)際上是兩個(gè)不同的會(huì)計(jì)核算體系使用同一銀行賬戶,人為增加往來核算和銀行對(duì)賬難度,在實(shí)際操作中將會(huì)產(chǎn)生很多問題。 (四)零余額賬戶退庫頻繁 高校學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金、貧困生補(bǔ)助等均屬于國(guó)庫集中支付范疇,通過單位零余額賬戶轉(zhuǎn)入學(xué)生個(gè)人銀行卡上。但若學(xué)生個(gè)人銀行卡遺失更

7、換,未及時(shí)到財(cái)務(wù)部門重新登記,就會(huì)造成銀行轉(zhuǎn)賬不成功,而零余額賬戶只支不收,不能發(fā)生退還款,按規(guī)定又不能暫存在學(xué)校其他存款賬戶上,只能辦理退庫手續(xù),待通知學(xué)生重新登記后再辦理轉(zhuǎn)賬付款手續(xù)。由于此類情況每個(gè)月都有發(fā)生,辦理手續(xù)十分不便。 (五)銀行貸款償還與融資的問題 高校幾年前擴(kuò)招、擴(kuò)建所發(fā)生的銀行貸款現(xiàn)在已進(jìn)入還本付息的高峰期,國(guó)家財(cái)政并未對(duì)高校的債務(wù)給予直接補(bǔ)償,因此需要靠學(xué)校自有資金解決。以往高校在不同銀行發(fā)生的貸款,都必須通過在該行開設(shè)的賬戶還本付息,其資金來源主要靠財(cái)政返還的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)收入,但根據(jù)財(cái)政部規(guī)定,從2009年起,教育部屬高校原可以自主支配使用的上述財(cái)政預(yù)算外資金全部納入

8、預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理,財(cái)政專戶收繳的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)上繳財(cái)政后,將作為財(cái)政預(yù)算額度列入國(guó)庫集中支付使用。這樣,學(xué)校收入的主要來源都將納入單位零余額賬戶,學(xué)校失去了銀行存款的沉淀,而按照規(guī)定單位零余額賬戶又不得向其他貸款銀行劃賬還本付息,對(duì)于貸款高校造成資金支付障礙。同時(shí),由于零余額賬戶只有額度,無資金沉淀,學(xué)校銀行存款的減少還將會(huì)影響到高校在金融機(jī)構(gòu)籌資、融資的能力。一些貸款較多的高校在貸款到期時(shí),銀行因信貸風(fēng)險(xiǎn)增加而不愿意續(xù)貸,造成學(xué)校流動(dòng)資金緊張,貸款本息無法按期償還。 (六)對(duì)校屬單位賬戶撥款方面的問題 目前,多數(shù)高校的后勤部門和醫(yī)院經(jīng)費(fèi)實(shí)行獨(dú)立核算,其服務(wù)收入絕大部分來自學(xué)校撥款

9、,因單位零余額賬戶按照財(cái)政國(guó)庫管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法要求“不得違反規(guī)定向本單位其他賬戶和上級(jí)主管單位、所屬下級(jí)單位賬戶劃撥資金”,使得后勤和醫(yī)院經(jīng)費(fèi)難以按慣例結(jié)算,零余額賬戶的支付規(guī)定無疑對(duì)高校向所屬下級(jí)單位銀行賬戶劃撥資金產(chǎn)生了障礙。 (七)直接支付手續(xù)復(fù)雜,耗時(shí)太長(zhǎng) 因基建工程項(xiàng)目送交財(cái)政部駐當(dāng)?shù)刎?cái)政專員辦的支付材料審核耗時(shí)過長(zhǎng),審核后還要寄送教育部,再轉(zhuǎn)財(cái)政部國(guó)庫司審批,并轉(zhuǎn)委托銀行支付,資金到達(dá)施工單位一般都需一個(gè)多月的時(shí)間,若中間任一環(huán)節(jié)審核出問題,都將延長(zhǎng)付款時(shí)間,有的甚至長(zhǎng)達(dá)三個(gè)多月。由于財(cái)政直接支付的工程進(jìn)度款付款不及時(shí),施工單位經(jīng)常為此而停工,不僅影響項(xiàng)目施工進(jìn)度,

10、也使得施工單位因資金成本的增加而與學(xué)校產(chǎn)生合同糾紛。 (八)多校區(qū)核算方面的問題 由于目前國(guó)家對(duì)于財(cái)政預(yù)算單位只能開設(shè)一個(gè)零余額賬戶,同城合并組建的一些高校分校區(qū)相距較遠(yuǎn),核算資金無法共同使用一個(gè)零余額賬戶,這樣必然會(huì)給分校區(qū)的教學(xué)經(jīng)費(fèi)使用帶來困難。不論是分校區(qū)集中在校本部報(bào)賬,還是分校區(qū)核算后集中到校本部開支票結(jié)算,都會(huì)造成老師來回跑幾個(gè)小時(shí)的路程和票據(jù)傳遞環(huán)節(jié)中的安全等問題。在2004年銀行賬戶清理時(shí),對(duì)于一個(gè)單位只能在銀行開立一個(gè)基本賬戶的規(guī)定,經(jīng)教育部與財(cái)政部、人民銀行協(xié)商,允許合并學(xué)校所造成的分校區(qū)開設(shè)銀行專用存款賬戶,以解決跨校區(qū)資金結(jié)算問題。而實(shí)行國(guó)庫集中支付后,又再次遇到同樣的

11、單一零余額賬戶無法跨校區(qū)資金結(jié)算的問題。 (九)同一會(huì)計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部轉(zhuǎn)賬問題 以往校內(nèi)各部門之間發(fā)生的往來業(yè)務(wù)允許內(nèi)部轉(zhuǎn)賬處理,如教學(xué)單位、科研項(xiàng)目耗用的水電費(fèi)回收結(jié)算以及測(cè)試中心為學(xué)校各單位服務(wù)收費(fèi)轉(zhuǎn)賬等。實(shí)行國(guó)庫集中支付后,應(yīng)從單位零余額賬戶支付的資金不能再實(shí)行內(nèi)部轉(zhuǎn)賬。特別是教育部直屬高校將要全面推行研究生培養(yǎng)機(jī)制改革,導(dǎo)師要用科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資助研究生,以往可以不用通過銀行賬戶結(jié)算,直接采用內(nèi)部轉(zhuǎn)賬方式將導(dǎo)師資助金轉(zhuǎn)入獎(jiǎng)助基金項(xiàng)目集中統(tǒng)籌安排使用,而國(guó)庫集中支付操作規(guī)定,屬于國(guó)撥財(cái)政資金的縱向科研項(xiàng)目只能從單位零余額賬戶支付,無法將資金轉(zhuǎn)賬歸集到學(xué)生獎(jiǎng)助基金賬戶中,造成此類資助金核算不便。 (

12、十)屬于基本支出范圍的資金使用不規(guī)范 高校實(shí)行國(guó)庫集中支付,使得銀行存款賬戶資金減少,各高校在編制年度用款計(jì)劃時(shí),一般將全年計(jì)劃安排在上半年執(zhí)行,為的是盡量先用國(guó)撥資金,保留銀行存款,個(gè)別高校甚至將一些不屬于國(guó)庫集中支付范圍的其他項(xiàng)目開支也通過零余額賬戶支付,擠占、挪用財(cái)政資金現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。財(cái)政部國(guó)庫司于2008年11月在西安召開的國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)議上,披露了近年來國(guó)庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)、違紀(jì)問題。2009年初,國(guó)庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)又發(fā)現(xiàn)個(gè)別高校的零余額賬戶現(xiàn)金提取異常,要求教育部及相關(guān)學(xué)校自查匯報(bào),杜絕違規(guī)問題發(fā)生,但在單位零余額賬戶與單位基本賬戶并存的情況下,高校自然會(huì)從自身利益

13、出發(fā)來安排資金的使用。 二、高校實(shí)施國(guó)庫集中支付制度的幾點(diǎn)建議 (一)制定適應(yīng)國(guó)庫集中支付的財(cái)會(huì)制度和內(nèi)部規(guī)范 實(shí)行國(guó)庫集中支付后,高校財(cái)務(wù)管理體系、銀行賬戶管理、資金支付方式等發(fā)生了重大改變。因此,一方面國(guó)家要出臺(tái)新的高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度,一方面高校應(yīng)結(jié)合本單位財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算方面的特點(diǎn)和要求,對(duì)基本建設(shè)會(huì)計(jì)核算和單位零余額賬戶的管理等制定具體規(guī)范,注重責(zé)任牽制。 (二)適度放開單位零余額賬戶與本單位其他賬戶的資金往來 對(duì)于財(cái)政授權(quán)支付的基建、維修項(xiàng)目竣工決算列支后留存的質(zhì)保金,應(yīng)允許通過零余額賬戶轉(zhuǎn)入本單位的銀行存款賬戶暫存,待保質(zhì)期過后再予支付給施工單位。此外,若學(xué)校財(cái)務(wù)代管黨、

14、團(tuán)以及工會(huì)經(jīng)費(fèi),應(yīng)同樣允許通過零余額賬戶轉(zhuǎn)入本單位的銀行存款賬戶核算。 (三)將基建會(huì)計(jì)并入事業(yè)會(huì)計(jì)系統(tǒng)統(tǒng)一核算 對(duì)于高?；ㄙY金的會(huì)計(jì)核算不適應(yīng)國(guó)庫集中支付制度的問題,建議盡快制定新的高校會(huì)計(jì)制度,將基建國(guó)撥資金和自籌資金全部納入高校事業(yè)會(huì)計(jì)系統(tǒng)核算,避免出現(xiàn)兩套會(huì)計(jì)系統(tǒng)在一個(gè)零余額賬戶進(jìn)行資金結(jié)算的問題。在新的會(huì)計(jì)制度尚未出臺(tái)之前,建議基建國(guó)撥資金在高校事業(yè)會(huì)計(jì)系統(tǒng)中按照財(cái)政部設(shè)置的基本建設(shè)支出科目核算,基建自籌資金仍在原基建會(huì)計(jì)系統(tǒng)中核算,年末基建會(huì)計(jì)報(bào)表并入事業(yè)會(huì)計(jì)系統(tǒng)收支的國(guó)撥基建資金后上報(bào)。 (四)銀行應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管與服務(wù) 根據(jù)“實(shí)質(zhì)重于形式”的會(huì)計(jì)原則,對(duì)于單位零余額賬戶支付的會(huì)計(jì)事

15、項(xiàng)正確,僅因收款方賬號(hào)有誤等原因造成的付款退回,應(yīng)由銀行負(fù)責(zé)將其資金暫存,不作退庫處理。待核實(shí)收款方銀行賬號(hào)后,重新辦理轉(zhuǎn)賬支付手續(xù)。 (五)允許從單位零余額賬戶支付到期貸款本息 針對(duì)高校財(cái)政預(yù)算外資金收入納入國(guó)庫集中支付范圍,建議對(duì)于負(fù)債較多(如資產(chǎn)負(fù)債率超過50%)的高校,若其負(fù)債所形成的資產(chǎn)經(jīng)審計(jì)確認(rèn)為良性資產(chǎn),則應(yīng)允許用財(cái)政返還的預(yù)算外資金收入償還銀行貸款本金與利息。經(jīng)學(xué)校預(yù)算申報(bào),教育主管部門審核,財(cái)政部門批準(zhǔn),可以從單位零余額賬戶支付到期貸款本息。此外,為進(jìn)一步緩解高校由于實(shí)施國(guó)庫集中支付所產(chǎn)生的融資貸款困難,以及銀行貸款居高不下,還貸壓力增大的實(shí)際情況,財(cái)政部門可會(huì)同教育部門對(duì)高

16、校實(shí)際財(cái)務(wù)狀況調(diào)研分析后制定補(bǔ)貼政策,將部分庫款利息收入專項(xiàng)用于高校還貸高峰期的貸款貼息補(bǔ)助。 (六)對(duì)預(yù)算外資金實(shí)行按月繳撥 多年來,教育部直屬高校財(cái)政預(yù)算外資金都是集中在每年的6月、9至11月分四次上繳,次月核撥。納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)一管理后,由于其收入的不均衡性,以及新學(xué)年的學(xué)費(fèi)收入一部分在次年使用的實(shí)際情況,應(yīng)作為項(xiàng)目支出單列,實(shí)行月初上繳,當(dāng)月核撥,并允許高校當(dāng)年收入保留結(jié)余資金。 (七)后勤、醫(yī)院等非獨(dú)立法人單位由學(xué)校集中會(huì)計(jì)核算 鑒于國(guó)庫集中支付制度不許基層預(yù)算單位為下屬單位撥付財(cái)政性資金,高校后勤、醫(yī)院等非獨(dú)立法人單位在實(shí)行社會(huì)化企業(yè)改制前,應(yīng)將其獨(dú)立核算中的學(xué)校撥款部分改由學(xué)校集中會(huì)計(jì)核算,實(shí)行一級(jí)財(cái)務(wù)管理。待上述單位條件成熟,實(shí)行獨(dú)立法人的經(jīng)濟(jì)實(shí)體后,學(xué)校方可通過零余額賬戶對(duì)其結(jié)算應(yīng)支付的相關(guān)費(fèi)用。 (八)對(duì)多校區(qū)會(huì)計(jì)核算設(shè)立附屬零余額賬戶 高校多校區(qū)會(huì)計(jì)核算對(duì)于單位零余額賬戶的同城異地結(jié)算提出了新的要求。建議按照類似于銀行信用卡的主、副卡管理方式,由財(cái)政部與人民銀行協(xié)商制定關(guān)于基層預(yù)算單位在同一商業(yè)銀行系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立“附屬零余額賬戶”的相關(guān)政策,經(jīng)學(xué)校主管部門和財(cái)政、銀行共同審核批準(zhǔn),對(duì)基層預(yù)算單位的