農(nóng)村土地制度改革與建設(shè)的理論探索和政策設(shè)想

1、農(nóng) 業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題 1997 年第 12期農(nóng)村土地制度改革與建設(shè)的理論探索和政策設(shè)想楊學(xué)成史建民靳相木薛興利 我國(guó)農(nóng) 村土地 集體所 有制是 通過(guò)農(nóng) 業(yè)合 作化建 立起來(lái)的 , 經(jīng)歷了人民 公社和農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的 歷史變遷以 后, 這種制 度發(fā)生了重大變化。目前農(nóng)村土地制度中最為 顯著的特點(diǎn)是 : 土地使用權(quán)從 土地所有權(quán) 中分離出來(lái) , 并以此為基礎(chǔ)形成了農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營(yíng)( 或稱(chēng)土地雙層經(jīng)營(yíng) , 下同) 體制。雙層經(jīng)營(yíng)體制的確立 , 極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民 的生產(chǎn)積極性 , 促進(jìn)了農(nóng)業(yè) 和農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 的迅速發(fā)展。正是基于這一點(diǎn),我們認(rèn)為 ,我國(guó)目前的農(nóng)村土地制度從總體上和本質(zhì)上講是可以肯定的。但不可

2、否認(rèn) ,這種 制度安排又的確存在著一些需要解決的問(wèn)題 ( 或稱(chēng)制度缺陷 )。如何根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求, 改革、建 設(shè)和完善農(nóng)村土地制度, 是當(dāng)前 和今后一 個(gè)時(shí)期內(nèi)農(nóng)村 改革與發(fā)展面臨的重要課題之一 , 因而需 要人們從理論、 政策、 實(shí)踐各個(gè)層次上進(jìn)行大膽探索與試驗(yàn)。一、農(nóng)村土地制度改革與建設(shè)的總目標(biāo)和指導(dǎo)思想 ( 一) 農(nóng)村土 地制度改 革與建 設(shè)的總 目標(biāo) 由于 我們?cè)?改革中采取了“ 漸進(jìn)式”的推進(jìn)方式 , 因而在農(nóng) 村改革的不同階段對(duì)土地制度改革的目標(biāo)有不同的理解。 當(dāng)我們 從總體 上確立 了建立 社會(huì)主 義市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì) 體制的 改革目標(biāo)之 后, 農(nóng)村土 地制度改革與建設(shè)的目

3、標(biāo)也就 明確了。我們認(rèn) 為, 今后農(nóng)村 土地制度的改 革與建設(shè)將 是圍繞土 地資源 配置的 市場(chǎng)化 而進(jìn)行 的多方 面的 制度創(chuàng) 新過(guò)程 , 其總目標(biāo)是建立適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 要求的新型的社會(huì)主義農(nóng)村土地制度。所謂“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求”主要包含如下涵義 : 第一 ,產(chǎn)權(quán)明晰。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)即商品經(jīng)濟(jì) , 其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)權(quán)利的交易。獲得一種商品的權(quán)利是以放棄另一種商品的權(quán)利為代價(jià)的。 因而 ,產(chǎn)權(quán)明晰是進(jìn)行交易的前提條件, 是整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得以正常運(yùn)行的制度基礎(chǔ)。第二, 能夠確立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的市場(chǎng)主體地位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下 ,農(nóng)民應(yīng)該 是自主經(jīng)營(yíng)、 自負(fù)盈虧、自我發(fā) 展的市場(chǎng)主 體,“ 生產(chǎn)

4、什么 , 生產(chǎn)多少 ,如何生產(chǎn)”等問(wèn)題應(yīng)由農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)狀況自行決定。新型的土地制度應(yīng)該有利于確立農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位。第三 , 市場(chǎng)機(jī)制成為土地資源配置和再配置的基本手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下, 市場(chǎng)機(jī)制是資源配置 的基礎(chǔ)性機(jī)制 ( 基本機(jī)制 ) 。各種生產(chǎn)力要素隨市場(chǎng)的變化不斷地流動(dòng)、 重組 , 以實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)力系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化組合和高效率運(yùn)行。 理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明,在目 前和今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段 , 市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)體制比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制更有效率。 因而 , 必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持改革的市場(chǎng)化方向。農(nóng)村土地制度改革與建設(shè)也不例外。( 二) 農(nóng)村土地 制度改革與建設(shè)的指導(dǎo)思想1. 促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的穩(wěn)定

5、和持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)制度調(diào)整,歸根到底是為了解放和發(fā)展生產(chǎn)力。農(nóng)村土地制度改革與建設(shè)的根本目的也是為了充分合理地利用土地 , 促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展。我國(guó)人多地少,因而土地生產(chǎn)率的提高在農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)中居于特別重要的地位。也就是說(shuō) ,在農(nóng)業(yè)中 , 生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)在某種意義上講就是土地生產(chǎn)率標(biāo)準(zhǔn)。任何改革措施都應(yīng)促進(jìn)土地生產(chǎn)率 ( 四) 建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及完善必要政策目前祖國(guó)大陸參與兩岸農(nóng)業(yè)交流與合作的單位很多, 建議上海成立一專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)( 或掛靠某部門(mén) ) , 負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、 指導(dǎo)、 管理滬臺(tái)農(nóng)業(yè)交流與合作工作。同時(shí)建議籌建“ 滬臺(tái)農(nóng)業(yè)交流中心” 民間性機(jī)構(gòu) , 集農(nóng)業(yè)研究、 科技培訓(xùn)、信息

6、咨詢(xún)、聯(lián)絡(luò)聯(lián)系等為一體 ,開(kāi)展多功能的系列服務(wù)。同時(shí)上海市政府也應(yīng)對(duì)滬臺(tái)兩地農(nóng)業(yè)合作項(xiàng)目給予優(yōu)惠政策, 本著“ 同等優(yōu)先、適當(dāng)放寬”的原則貫徹實(shí)施, 鼓勵(lì)臺(tái)商來(lái)滬投資開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè),促進(jìn)上海農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。( 作者單位 : 上海農(nóng)學(xué)院農(nóng)經(jīng)系上海201101) 責(zé)任編輯 李玉勤46楊學(xué)成等 : 農(nóng)村土地制度改革與建設(shè)的理論探索和政策設(shè)想的提高 , 而不能以 犧牲土地生產(chǎn)率為代價(jià)。無(wú)論是大規(guī)模經(jīng)營(yíng)還 是小規(guī)模經(jīng)營(yíng) , 也無(wú)論是農(nóng)戶(hù) 經(jīng)營(yíng)還是集 體經(jīng)營(yíng), 只要 它有利于 土地生 產(chǎn)率 的提 高就應(yīng) 肯定 和堅(jiān)持 ,否則就應(yīng)果斷地拋棄, 而不能“ 以大小論英雄” 。2. 在堅(jiān)持 土地公有制的前提下, 進(jìn)

7、一步完善土 地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。 農(nóng)村土 地勞動(dòng)群體集體所有制是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣 大農(nóng)民 走合作 化、 集 體化 道路 的歷史 結(jié)果 , 也是 我們今后 在農(nóng)村堅(jiān)持社會(huì)主義道路的制 度基礎(chǔ)。同時(shí) , 土地 公有 制對(duì) 土地 資 源的 科學(xué) 規(guī) 劃、 有效 開(kāi)發(fā) 和 合理 利用, 對(duì)保障農(nóng)村社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)等都具有十分重要 的意義。因此 , 農(nóng)村土地制度改革與建設(shè)必 須堅(jiān)持而不 是拋棄這個(gè)根本制度。然而,如前所述 , 農(nóng)村土地集體所有制在現(xiàn)實(shí) 運(yùn)行中確實(shí)存在著許多問(wèn)題。這些問(wèn)題不解決 ,就會(huì)阻礙 農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立 的進(jìn)程 , 影響農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)力的發(fā)展和土地公有制自身 的鞏固。因此 , 必須在堅(jiān)持

8、 土地公有制的前提下, 改革和 完善農(nóng)村土 地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在這個(gè)問(wèn)題上,必須首先消除人們對(duì)“ 明晰土地產(chǎn)權(quán) , 改善土地產(chǎn) 權(quán)結(jié)構(gòu)”的誤 解, 走出 理論上和認(rèn) 識(shí)上的誤區(qū)。在 有些同志看來(lái) , 我國(guó)憲法和 法律已經(jīng)明 確規(guī)定了農(nóng)村 土地實(shí)行勞動(dòng)群眾集體所有制 , 因而不存 在明晰產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題。實(shí)際上,土地產(chǎn)權(quán)并不等于土地所有權(quán),也不是 “ 鐵板 一塊 ” , 而 是 一個(gè) 由 所有 權(quán)、 占 有 權(quán)( 承 包權(quán) ) 、 使用 權(quán)( 經(jīng)營(yíng)權(quán) ) 、 收 益權(quán)、 處 置權(quán)等 項(xiàng)權(quán) 利構(gòu)成 的復(fù)合權(quán)利結(jié)構(gòu)。人們形象地將其喻為“ 一束棒”。我們講的農(nóng)村土 地產(chǎn)權(quán)制度的改革與建設(shè) , 就 是在堅(jiān)持土 地公

9、有制的前提下 , 改善土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu), 理順“一束棒”。3. 保障農(nóng)村社會(huì)的公正和公平。農(nóng)村土地制度的改革與建 設(shè), 必須堅(jiān) 持在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和公 平。保障農(nóng)村 社會(huì)的 公正、公平 , 就是 保障 全體農(nóng) 民群 眾的生 存權(quán)和發(fā) 展權(quán) , 力戒 社會(huì)不公和兩極分化。它大致包括兩方面的 含義 : 一是 在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)( 這里主 要指使用權(quán)。下 同) 的初 始配置上 實(shí)現(xiàn)“ 人人 平等”的原 則, 即保證 人人 有飯吃 ; 二是 在農(nóng)村 土地產(chǎn) 權(quán)的再 配置 上實(shí)現(xiàn) “ 耕 者有其田”,“ 不耕者不有田”的原則。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的初始配置應(yīng)該堅(jiān)持“人人平等”的原則, 是由多方面的因素決定的。其一,

10、集體土地使用權(quán)“ 人人有份”存在著深刻的制度根源。集體成員無(wú)差異地共同擁有土地等基本生產(chǎn)資料, 是農(nóng)業(yè)集體經(jīng) 濟(jì)的基本屬性。這一屬性決定了從集體土地所有權(quán)中分離出來(lái)的使用權(quán)“ 人人有份”。其二 ,現(xiàn)階段我國(guó)仍是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家, 工業(yè)化和城市化水平較低, 城鄉(xiāng)就業(yè)空間非 常狹窄 , 吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的能力有限。在農(nóng)民尚未在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)找到可靠的“飯碗” 之前, 他的“ 土地飯碗”不允許被剝奪。 有一種 主張認(rèn)為 ,應(yīng) 將農(nóng)村土地集中起來(lái)給專(zhuān)業(yè) 大戶(hù)等搞規(guī)模 經(jīng)營(yíng)。我們認(rèn)為 , 這種“ 劫貧濟(jì)富”和人為制造“兩極分化” 的做法是非常危險(xiǎn)的。 農(nóng)村土地使用權(quán)的初次“ 分配”必 須堅(jiān)持人人平等的原則,

11、決不能 任意剝奪 一部分農(nóng)民的用地權(quán)。當(dāng)然 , 自愿放棄其權(quán)利者 , 另當(dāng)別論。農(nóng) 村 土地產(chǎn) 權(quán)的再 配置應(yīng) 實(shí)現(xiàn) “ 耕 者有 其田”、 “ 不耕 者不有田”的原則 , 即:農(nóng)地歸 農(nóng)。這樣才能禁止不從事 農(nóng)業(yè) 卻大量 購(gòu)進(jìn)土 地( 使用權(quán) ) 以投 機(jī)謀 利的現(xiàn) 象的發(fā)生和蔓 延。4. 堅(jiān)持黨和政府農(nóng)村政策的連續(xù)性, 維 護(hù)廣大農(nóng)民群眾的切身利益。農(nóng)村土地制度的改革與建設(shè), 并不是改變黨在農(nóng)村的基本政策,更不是回復(fù)到舊體制上去,而是按 照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求 ,進(jìn) 一步完善 和發(fā)展黨的農(nóng) 村政策 ,進(jìn)一 步弘揚(yáng)十一屆三中全會(huì)以來(lái) 黨的農(nóng)村政策的精神。 十一屆三中全會(huì)以來(lái) , 黨的農(nóng)村政

12、策雖然在內(nèi)容 上十分豐富 , 但就其本質(zhì)精神而言 , 可以概括 為: 從農(nóng)村 實(shí)際出發(fā) ,尊 重農(nóng)民的選擇 , 擴(kuò)大農(nóng) 民的自主 權(quán), 堅(jiān)持農(nóng) 村經(jīng)濟(jì)改革 和發(fā)展的市場(chǎng)化( 商品化 ) 方向 , 發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。因此 , 當(dāng)我們對(duì)經(jīng)過(guò)十幾年的改革之后所形成的土地利益格局進(jìn)行調(diào)整時(shí),必須切實(shí)尊重農(nóng)民的意愿,保護(hù)農(nóng)民的利益 ,把握好漸進(jìn)和補(bǔ)償原則,決不能大規(guī)模無(wú)償 剝奪農(nóng)民的既得利益, 特別是不 能借改革 之名而在農(nóng)民 身上“ 打主意”。這不僅是維護(hù)黨和政府農(nóng)村基本政策穩(wěn)定性和連續(xù)性的要求,也是增加農(nóng)民對(duì)改革的承受力,減少改革阻力的要求?，F(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革與建設(shè)已不同于改革初期的包干到戶(hù)。包干

13、到戶(hù)是八十年代初農(nóng) 民掙脫傳統(tǒng)人民公社體制的羈絆 , 自發(fā)進(jìn) 行的一次大規(guī)模的制度創(chuàng)新。當(dāng)時(shí),改革阻力基本上來(lái)源于中上層;今 天我們推進(jìn) 農(nóng)村土地制度改革與建設(shè) ,是“ 自上 而下”與 “ 自下而上”相結(jié)合的制度創(chuàng)新過(guò)程。改革能否在實(shí)踐中取得成功 , 一方面取決于改革的方向是否正確,措施是否科學(xué)、可行, 另一方面取決于農(nóng)民對(duì)改革的響應(yīng)和參與程 度。因此 ,只有 堅(jiān)持保障和維護(hù)農(nóng)民合法 權(quán)益的基本點(diǎn), 堅(jiān) 持漸進(jìn)與 補(bǔ)償 的原則 , 嚴(yán) 格禁 止無(wú)償 調(diào)撥 農(nóng)民財(cái)產(chǎn), 才能爭(zhēng)取廣 大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地制度改革 的理解和支持, 從而喚起廣大民眾參與改革的熱情,保證農(nóng)村土地制度改革與建設(shè)的順利進(jìn)行。5.

14、 因地制宜 , 分類(lèi)指導(dǎo)。農(nóng)村土地制度改革與建設(shè),必 須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求 , 并在堅(jiān) 持土地公有制的前提下 , 改善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),逐步實(shí)現(xiàn)土地資源配置的市場(chǎng)化。這些基本點(diǎn)在各地都應(yīng)該是共同的、一致47農(nóng) 業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題 1997 年第 12期的。但是 , 由于不同地 區(qū)、 不 同村莊在自 然、 經(jīng) 濟(jì)、 社會(huì)、文化等各 方面存在很大差異, 因而在 改革的步 驟、 進(jìn)程、改革方式、具體操作 中還應(yīng)有所差別 , 即堅(jiān) 持因地制宜、分類(lèi)指 導(dǎo)的原則。這一點(diǎn), 在理論上是 非常明顯和 易于接受的 , 關(guān)鍵是在實(shí)踐中切實(shí)貫徹它。在我國(guó) , 無(wú)論是經(jīng)濟(jì)建 設(shè)還是改革 , “ 行政推動(dòng)”的思維方

15、式和運(yùn)作慣 性至今未能 徹底改觀。因此 , 因地制宜和分 類(lèi)指導(dǎo)的實(shí) 踐意義 極為突出。只有在實(shí)踐中切實(shí)把握好 這一原則 , 力戒“ 一刀 切” 和“ 齊步走”, 才能保證農(nóng) 村土地制度 的改革與建設(shè)工作 少出亂子 ,少走彎路 , 少交學(xué)費(fèi)。另 外,諸如 : 領(lǐng)導(dǎo)發(fā)動(dòng)與 群眾創(chuàng)新相 結(jié)合 ; 先試驗(yàn)示范, 后 推廣普及 等, 都是農(nóng) 村土 地制度 改革 與建設(shè) 應(yīng)遵循的指導(dǎo) 思想 ,這里就不一一詳述了。二、農(nóng)村土地制度改革與建設(shè)的總體構(gòu)想 前文已 經(jīng)指出 , 土地 制度 主要 包括土 地產(chǎn) 權(quán)制度、土地經(jīng) 營(yíng)制度、土 地流轉(zhuǎn)制度三個(gè)方面的內(nèi)容。下面我們將分別地設(shè)計(jì)、 構(gòu)劃各項(xiàng)制度的總體架構(gòu)。(

16、 一) 農(nóng)村 土地產(chǎn) 權(quán)制度 土 地產(chǎn)權(quán) 制度 是關(guān)于 土地 產(chǎn)權(quán) 的權(quán) 能分 割、 界 定及 歸屬 的 經(jīng)濟(jì) 法律 關(guān) 系的 總和。如 前所述 ,土地產(chǎn)權(quán)并不局限于土地所有權(quán), 它包括所 有權(quán)、占有 權(quán)( 承包權(quán) ) 、 經(jīng)營(yíng) 使用 權(quán)、 收 益權(quán)、處置 權(quán)等 多項(xiàng)權(quán)利 , 即 “ 一束棒”。各項(xiàng)土地權(quán) 利如何在不 同經(jīng)濟(jì)主體之間分配 , 便是土地產(chǎn)權(quán)制度所要解決的問(wèn)題。針對(duì)我 國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中的缺陷 , 按照社 會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)的要求推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度的改 革與建設(shè) , 總體構(gòu)想如下 :1. 農(nóng)村 土地所有者、 土地所有者 代理人和土 地使用者的關(guān)系。從邏輯上講 ,農(nóng)村土地勞動(dòng)群眾集體所

17、有制具有兩個(gè)內(nèi)在特征。其一,土地產(chǎn)權(quán)主體的群體性。也就是說(shuō)集體土地所有者是若干勞動(dòng)者的集合。其二 , 土地產(chǎn)權(quán)占有的無(wú)差異性。即集體成員對(duì)土地產(chǎn)權(quán)擁有完全平等的權(quán)利。土地集體所有制的這些特征決定了集體成員在行 使其權(quán)利時(shí) , 必須采取“一人一票”的集體行動(dòng) 的決策方式。經(jīng)濟(jì)分析表明 ,集體決策費(fèi)用會(huì)隨著決策人數(shù)的增加而激劇膨脹 , 尤其是集體成員人數(shù)眾多時(shí)更是如此。為了解決這 個(gè)矛盾 , 集 體土地所有者必然會(huì)尋找他 們共同信 賴(lài)的“ 代 理人” 替他 們行使部分權(quán)利, 以降低集 體行動(dòng)的費(fèi)用。 從我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況看, 勞動(dòng)群眾集體所有制實(shí)際 上采取了社區(qū)所有制的實(shí)現(xiàn)形式 ( 這與我國(guó) 目前

18、的全民所有制采取了國(guó)家所有制的實(shí)現(xiàn)形式在邏輯上是類(lèi)似的 ) 。在這種情況下 , 農(nóng)村社區(qū)的“中心” 村民委員會(huì)或村民小組 , 實(shí)際上充當(dāng)了集體成員代理人的角色。我們認(rèn) 為, 按照社會(huì) 主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 的要求推進(jìn) 農(nóng)村土地 制度改 革, 并 非要改 變勞 動(dòng)群 眾集體 所有 制, 也 不是改變其 社區(qū)所有制的實(shí)現(xiàn)形式 , 而是 在此基礎(chǔ)上 改善農(nóng)村土地 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu) , 重新塑造農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)的微觀基礎(chǔ) , 具體構(gòu)想是 :第 一,在法律 上明確規(guī)定農(nóng)村土地集體所 有制采取社 區(qū)所 有制 的 實(shí)現(xiàn) 形式 , 全體 村民 為 本村 土地 的 所有者, 村民大 會(huì)( 或村民 代表大會(huì) )作 為最高權(quán)

19、力 機(jī)構(gòu)行使集 體土地的處 置權(quán) ,表決時(shí) 采用“ 三分 之二 (多 數(shù)) 通 過(guò)”的原則。第 二, 在日 常經(jīng)濟(jì) 活動(dòng) 中 , 村民委 員會(huì) 作為全 體村民 的當(dāng)然代理人 , 行使土地所有者除處置權(quán)之 外的其他權(quán) 利。主要職責(zé)是搞好土地利用規(guī)劃 ; 作為出 租方向農(nóng)戶(hù) 和其 他經(jīng) 濟(jì) 實(shí)體 出租 土 地; 監(jiān)督 農(nóng) 戶(hù)的 土地 利 用方向, 確保農(nóng)用地不得轉(zhuǎn)作他用。我們認(rèn)為,經(jīng)過(guò)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改 革,原 來(lái)的 生 產(chǎn)隊(duì) (現(xiàn) 在的 村 民小 組) 無(wú) 論在 經(jīng) 濟(jì)實(shí)力, 還 是在管理 機(jī)構(gòu)、管理 水平 方面都 已不 能勝任 農(nóng)村集體土地 的經(jīng)營(yíng)管理工作。 從減少層次、 提高效率、節(jié)約費(fèi) 用、 加強(qiáng)

20、管理 的角度 看, 農(nóng)村 土地的 經(jīng)營(yíng) 管理者 應(yīng)該統(tǒng) 一到農(nóng)村社區(qū)“ 中心” 村民委員會(huì) 上來(lái) , 由于各村民 小組成員占有土地的多寡不同 , 在確立新的 土地租賃關(guān) 系時(shí) , 應(yīng)考慮 這一因 素, 或者 對(duì)原來(lái) 占地 較多的 村民在經(jīng)濟(jì)上 給予一定的補(bǔ)償。第 三, 改土 地承包 制為 土地租 賃制 , 使 土地使 用權(quán)作 為一項(xiàng)基本的權(quán)利獲得徹底獨(dú)立 , 以確立農(nóng) 戶(hù)和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 單位的獨(dú)立商品生產(chǎn)者的地位。農(nóng)戶(hù)和其他農(nóng)業(yè) 生產(chǎn)單 位通過(guò) 租賃方 式從村 民委員 會(huì)取 得完整 的土地 使用權(quán)后 ,依 照國(guó)家政策和法律獨(dú)立自主地 從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。村民委員會(huì)不得直接插手農(nóng)戶(hù)和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的

21、生產(chǎn) 經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第 四,村民委 員會(huì)向土地使用者收取地租 或土地使用 權(quán)轉(zhuǎn)讓 費(fèi),用 于村內(nèi) 的各 項(xiàng)公共 事業(yè) , 使 土地集 體所有制在經(jīng) 濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)。在 這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下, 村民委員會(huì) 與農(nóng)戶(hù)及 其他農(nóng)業(yè)生 產(chǎn) 單位之 間的關(guān) 系主要是 一種“平等 交易” 關(guān) 系, “ 土地合同”就是不同市場(chǎng)主體之間的經(jīng)濟(jì)契約。2. 國(guó)家對(duì)農(nóng)村 集體土地產(chǎn)權(quán)的限制。由于土地具有公共品屬 性和政治屬性 ,因而國(guó)家必須對(duì)土地所有權(quán)予48楊學(xué)成等 : 農(nóng)村土地制度改革與建設(shè)的理論探索和政策設(shè)想以限制。根據(jù)我 國(guó)實(shí)際 , 國(guó)家 對(duì)集體土地的 最終支配權(quán) 和管理 權(quán)主要包括如下方面: ( 1) 國(guó)家 ( 政 府,

22、下同 ) 有權(quán) 決定是 否將集體土地割讓或出租給外國(guó)政府。( 2) 根據(jù) 國(guó)內(nèi)建設(shè)需 要, 國(guó)家有 權(quán)征用屬于集體農(nóng)民的土地。這種征用 雖是有償?shù)?, 但帶有強(qiáng)制性。 ( 3)在非常 時(shí)期 , 如 外敵入侵 , 爆 發(fā)內(nèi)戰(zhàn)或 出現(xiàn)嚴(yán) 重的 經(jīng)濟(jì) 危機(jī) , 國(guó)家 有權(quán)根 據(jù)非 常法 令決 定集 體土 地的 利 用方 向 (如 修建 軍 事基 地等) 。 ( 4)為保證 國(guó)家對(duì)集體土地的管理權(quán)和最終支配權(quán)得到實(shí)現(xiàn) , 國(guó)家可依法對(duì)集體土地征收土地資源稅。( 5)國(guó)家 有權(quán)禁 止、 監(jiān) 督農(nóng)用 地轉(zhuǎn) 作非 農(nóng)利用 , 以 使農(nóng)地 非農(nóng)化過(guò)程有序進(jìn)行。( 二) 農(nóng)村 土地經(jīng) 營(yíng)制度 土 地經(jīng)營(yíng) 制度

23、是關(guān)于 土地經(jīng)營(yíng) ( 使用 )的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的總和。它主要解決土地由誰(shuí)經(jīng)營(yíng) ( 使用 )和如何經(jīng)營(yíng) ( 使用 ) 的問(wèn)題。在 新的歷 史條件 下, 農(nóng)村 土地經(jīng) 營(yíng)制 度( 即農(nóng)業(yè) 經(jīng)營(yíng) 形式 ) 的改革 與建設(shè) , 就是 按照 社會(huì)主 義市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 的要求 , 繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng) 戶(hù)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán), 以改變農(nóng) 戶(hù)在“雙層經(jīng) 營(yíng)” 下 的從屬 地位 , 使其成 為真 正獨(dú)立 自主 的商品 生產(chǎn)者 , 從總體上形成以自由農(nóng)戶(hù)為主體的多元化的 土地經(jīng)營(yíng)制度。1. 在一 個(gè)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi), 自 由農(nóng)戶(hù)制度 將是我國(guó) 農(nóng)業(yè)( 土地 )的主要 (主體 ) 經(jīng)營(yíng)形式。所謂自由農(nóng)戶(hù)制度, 就是農(nóng)民以一定方式從村集體

24、取得土地使用權(quán) , 然后以家庭為單位獨(dú)立自主地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的生產(chǎn)組織制度 ( 企業(yè)制度 ) 。在自由農(nóng)戶(hù)制度下 , 農(nóng)戶(hù)作為獨(dú)立自主的商 品生產(chǎn)者存在 , 在國(guó)家政 策、 法 律范圍內(nèi) , 按市場(chǎng) 準(zhǔn)則與其他市場(chǎng)參與者 ( 包 括村集體 ) 發(fā)生經(jīng)濟(jì)交 往。在經(jīng)濟(jì)上 , 農(nóng)戶(hù)對(duì)國(guó)家的義務(wù)就是及時(shí)、足額地上繳應(yīng)繳的稅 款; 對(duì)集體的 義務(wù) 就是 及時(shí)、 足額 地上繳 應(yīng)繳 的地租。在此前提下 ,農(nóng)戶(hù)依法自主經(jīng)營(yíng) , 自負(fù)盈虧。國(guó)內(nèi)外 實(shí)踐已經(jīng)充分證明, 家庭經(jīng) 營(yíng)是一種有 效的農(nóng)業(yè)經(jīng) 營(yíng)形式。在發(fā)達(dá)國(guó)家, 工業(yè)的現(xiàn) 代化拋棄了 家庭作坊 的組織 方式 , 代之以 公司 制度 和企業(yè) 集團(tuán)

25、 , 而在 農(nóng)業(yè)中 , 生產(chǎn)的機(jī)械化、 科學(xué)化、社會(huì)化并 沒(méi)有將家庭 經(jīng)營(yíng)擠出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的歷史舞臺(tái)。之所以如此,根本原因在于 :家 庭經(jīng) 營(yíng)適 應(yīng)了 農(nóng) 業(yè)生 產(chǎn)力 的 特點(diǎn) , 具 有很 強(qiáng) 的生 命力。這一點(diǎn)在我國(guó)也不例外。2. 農(nóng)業(yè) 家庭經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng) 并不矛盾。目前,我國(guó) 農(nóng)戶(hù)的 小規(guī)模 經(jīng)營(yíng)格 局主要 不是由 于采 取了家 庭經(jīng) 營(yíng)的組織形式 , 而是由我國(guó)人均耕地少以及 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水 平低、非農(nóng)產(chǎn) 業(yè)不發(fā) 達(dá)、 城市 對(duì)農(nóng)村 剩余 勞動(dòng)力 吸納能力小等 原因造成的。 在大多數(shù)農(nóng)民必須靠土地維持生計(jì) 的歷史階段 , 具有均田特征的小規(guī)模家庭經(jīng) 營(yíng)是一種不 可避免的現(xiàn)象。實(shí)踐已經(jīng)證明

26、,靠 眾多農(nóng)戶(hù) 簡(jiǎn)單相加形 成的“集體農(nóng)莊”或“ 人民公 社” 并不能 產(chǎn)生規(guī)模 經(jīng)濟(jì)。因 而, 農(nóng)業(yè) ( 土地 )經(jīng) 營(yíng)規(guī)模 能否擴(kuò) 大, 將主 要取決 于農(nóng)業(yè)剩余勞 動(dòng)力的轉(zhuǎn)移程度。 即使將來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到較高 水平 , 使 80% 左右 的農(nóng)村 勞力轉(zhuǎn) 入非農(nóng) 領(lǐng)域就業(yè) , 那么 一個(gè)農(nóng) 戶(hù)可 經(jīng)營(yíng)的 耕地 也就是 12 公頃 , 相當(dāng) 于目前 日本農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模 ,而不 及美國(guó)家庭 農(nóng)場(chǎng)土地面積的 1/ 50。也就是說(shuō) ,即使具備了擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的 條件 , 以農(nóng)戶(hù) 為單位 組織 農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)仍 然是 有效的、可行的 , 而不會(huì)成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的障礙。3. 克服家庭經(jīng)營(yíng)局限性的

27、有效途徑在于大力發(fā)展農(nóng)業(yè) 社會(huì)化服務(wù)體系。勿庸諱言 ,家 庭經(jīng)營(yíng)因 其生產(chǎn)規(guī)模小、 經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱 , 不可避免地將在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中遇到一些困難。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐證明 , 克服家庭經(jīng)營(yíng)的局限性不能采用從根本上否定它、 拋棄它的辦法 ,而應(yīng)在堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上 ,用發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的辦法來(lái)解決。通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系,彌補(bǔ)家庭經(jīng)營(yíng)之不足,從而形成“ 農(nóng)戶(hù)+ 公司”的農(nóng)業(yè)體制 , 以獲取外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)。 在我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系, 必須依靠多方面的力量。 國(guó)有 企事業(yè)單位、農(nóng)村供銷(xiāo)合 作社、 集體 經(jīng)濟(jì) ( 村莊組織 ) 、私 營(yíng)經(jīng)濟(jì)、個(gè)體 專(zhuān)業(yè)戶(hù)等均可參與農(nóng)業(yè)服務(wù) 體系的建設(shè)興辦各種綜合的或?qū)?/p>

28、業(yè)的服務(wù)組織。需要指出的是 , 村莊組 織在農(nóng) 業(yè)社會(huì) 化服務(wù) 體系建 設(shè)中 起著十 分重 要的作用, 但目前許多 靠行政推動(dòng)建立起來(lái)的村辦 服務(wù)組織往往 存在著運(yùn)行效率低、 服務(wù)質(zhì)量差 和自身難 以鞏固壯大等諸多問(wèn)題。 目前不少村服務(wù)組織名存實(shí)亡或難以為繼,其原因就在于它們?nèi)狈ν⒌纳?。我們認(rèn)為 , 解決問(wèn)題 的根本措施 , 就是按市場(chǎng)規(guī)律辦事 , 按企業(yè)準(zhǔn) 則經(jīng)營(yíng) ,即把村服務(wù)組織按企業(yè)來(lái)辦。服務(wù)組織與農(nóng)戶(hù)的關(guān)系應(yīng)該是平等的關(guān)系,而非隸屬關(guān)系 ,是等價(jià)交換而非無(wú)償賜予。只有這樣做 , 才能保證集體服務(wù)組織的長(zhǎng)久生命力。4. 因地制宜地發(fā)展其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式。堅(jiān)持自由農(nóng)戶(hù) 制度的主體地位,

29、 并不否定其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng) 形式的存在和 發(fā)展。在農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、 農(nóng) 業(yè)剩余勞 動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移、 村集體實(shí)力雄厚的村莊, 可以因地制宜地實(shí)行集體農(nóng)場(chǎng)、 股份合作農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)隊(duì) ( 農(nóng)業(yè)車(chē)間 ) 等經(jīng)營(yíng)形式。楊學(xué)成等: “ 關(guān)于農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營(yíng)的幾個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題”, 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題 1992 年第 7 期。49農(nóng) 業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題 1997 年第 12期無(wú)論 采取哪 種具體 形式 , 只要 它符 合廣大 群眾 的意愿 ,有利于土 地的合理利用和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收 , 都應(yīng)該得 到鼓勵(lì)。當(dāng)然 , 在實(shí)踐中應(yīng)注意吸取過(guò)去農(nóng) 業(yè)集體化運(yùn) 動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn) , 防止以行 政方式將某些在特殊條件下成 功的典型作為 普遍適用的方式全

30、面推廣 , 以 減少不必要 的曲折和損失。( 三) 農(nóng)村 土地流 轉(zhuǎn)制度 土 地流轉(zhuǎn) 制度 是關(guān)于 土地產(chǎn)權(quán) 的轉(zhuǎn)移、讓 渡的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的總和。它主要解決土地產(chǎn)權(quán) ( 土地資源 )的再配置問(wèn)題。農(nóng)村 土地流 轉(zhuǎn)制 度的改 革就 是改變 現(xiàn)行 的計(jì)劃 式統(tǒng)一 調(diào)整土 地的做 法, 代 之以 市場(chǎng) 化的土 地流 轉(zhuǎn)方式 ,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)就是農(nóng)村土地市場(chǎng)的建設(shè)。 農(nóng)村土地市 場(chǎng)應(yīng)由兩個(gè)部分組成: 一是農(nóng) 村土地所有 權(quán)市場(chǎng), 二是農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)。1. 農(nóng)村土地所有權(quán)市場(chǎng)。農(nóng)村土地所有權(quán)市場(chǎng)是集體經(jīng) 濟(jì)組織 依法向 國(guó)家或 其他經(jīng) 濟(jì)組織 有償 轉(zhuǎn)讓土 地所有權(quán) 的關(guān)系總和。國(guó)家征用集體

31、農(nóng)民的 土地 , 這 種特殊形式的 土地交易早已存在, 不同村集 體之間的土 地轉(zhuǎn)讓也是客觀事實(shí)。這兩種土地所有權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓不僅不損 害土 地公 有的 性 質(zhì), 而且 往往 意 味著 土地 利 用由 低效、 低值向高效、高值轉(zhuǎn)化 , 因而我們應(yīng) 公開(kāi)承認(rèn)和 允許這種土地市場(chǎng)的存在, 并逐步使之規(guī)范和完善。農(nóng)村土地所有權(quán)市場(chǎng)屬于不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。 表現(xiàn)之一 是它只 允許政 府和村 集體 ( 村民委 員會(huì) ) 作 為需求 方或供給 方出現(xiàn)在市場(chǎng)上 , 私人不得 進(jìn)入。表現(xiàn)之二是土地價(jià)格不是完全通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的。政府依法征用集體的土地 是一種強(qiáng)制性購(gòu)買(mǎi)行為 , 征地 價(jià)格并不是 通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的。

32、村集體之間的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格基本上是一對(duì)一談 判的結(jié)果 , 而不是通過(guò)眾多買(mǎi)者和賣(mài)者之 間的競(jìng)爭(zhēng)形 成的。對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)市場(chǎng) , 國(guó)家應(yīng)該 通過(guò)法律給予嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。 2. 農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)。農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)包括一級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)和二級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)。一級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)即集體土地使用權(quán)出讓或出租市場(chǎng)。 它是村民委 員會(huì)依 法將土 地使用 權(quán)出讓 或出租 給農(nóng) 戶(hù)和其 他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的交易關(guān)系。二級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)即土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租市場(chǎng)。它是土地使用者在不違反土地使 用權(quán)出 讓( 租賃 ) 契約的 前提下 將土地 使用 權(quán)轉(zhuǎn)讓 或轉(zhuǎn)租給第三者的交易關(guān)系。這種土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓可能還會(huì) 繼續(xù)若干次 , 但只要是土地使用權(quán)在土地 使用者之間的 流轉(zhuǎn) ,都應(yīng)屬于二級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)的范疇。就 農(nóng)村一級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)而言 , 它是不 完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。這種不完全