地稅局監(jiān)督制約機制調研報告

1、地稅局監(jiān)督制約機制調研報告中共中央在建立健全懲治和預防腐敗體系-某年工作規(guī)劃中，把“加強對重要領域和關鍵環(huán)節(jié)權力行使的監(jiān)督”放在了突出位置，強化了對權力監(jiān)督制約的著力點和對于性。而存在于稅收中的“兩權”，則是稅務系統(tǒng)加強對權力行使監(jiān)督制約的重要部位和關鍵環(huán)節(jié)。在進一步推進懲治和預防腐敗體系建設中，如何深化“兩權”監(jiān)督制約，建立健全相關制度和機制，是我們必須著力解決的問題。一、“兩權”監(jiān)督制約的必要性、艱巨性和長期性稅務系統(tǒng)的“兩權”，就是國家法律賦予稅務人員行使的稅收執(zhí)法權和行政管理權。每個稅務人員為取得稅收，必然要在稅款征收、稅源管理、稅務稽查、行政處罰等稅收業(yè)務中行使稅收執(zhí)法權。由于稅收執(zhí)

2、法權具有自由裁量性，為保證每個稅收執(zhí)法人員行使權力過程中的公正、公平、廉潔、奉公，就必然要對權力運行的過程進行監(jiān)督制約，以實現(xiàn)為國聚財、執(zhí)法為民的宗旨。而對稅務系統(tǒng)和隊伍的人、財、物的管理，就是各級稅務機關領導班子和領導干部在行使行政管理權，而加強對行政管理權運行過程的監(jiān)督制約，也是題中之義。因此，在稅務系統(tǒng)加強對“兩權”的監(jiān)督制約，不僅是維護稅務人員正當行使職權取得稅收所必需的，也是稅務部門從源頭上有效預防腐敗所必要的。稅務系統(tǒng)的“兩權”運行過程，有其業(yè)務的特殊性和復雜性，對應的監(jiān)督制約就具有艱巨性。在重點監(jiān)督的對象上，不僅有各級稅務機關的領導班子和領導干部，還有一些重要崗位的人員，以及為數(shù)

3、不少的稅收執(zhí)法人員，具有不同層次、人數(shù)眾多的特性；在權力運行的環(huán)節(jié)上，既有稅款征收、稅源管理環(huán)節(jié)，又有稅務稽查、行政處罰等環(huán)節(jié)，其稅款征收環(huán)節(jié)，又有納稅申報、稅款核定、稅款解繳、欠稅清理等關節(jié)點，具有環(huán)節(jié)多、過程復雜的特性；在行政管理的體制上，由于我國對稅務系統(tǒng)實行的是以垂直管理為主的行政層級管理體制，“看得見的監(jiān)督不了、監(jiān)督得了的又看不見”，在這個系統(tǒng)表現(xiàn)得尤為突出；在經(jīng)濟發(fā)展的水平上，由于經(jīng)濟決定稅收，在稅收任務的完成、稅收管理的方式、落實稅收優(yōu)惠政策等，各地都存在差異，多少影響著人們的思想認識，影響著“兩權”監(jiān)督制約的力度。稅收是國家實現(xiàn)其職能的重要形式。只要有國家存在就有稅收，就有稅務

4、機構。稅務機構作為國家設立的行政執(zhí)法機關，憑借國家法律賦予的公共權力，對企業(yè)、單位和個人強制、無償征收稅收。有權力的地方就必然要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權力，必然走向腐敗，這是被歷史和現(xiàn)實證明了的真理。所以說，稅務系統(tǒng)的“兩權”監(jiān)督雖不是社會上的熱點、難點問題，卻是伴隨稅收存在而長期存在某個單位的問題。因此，對“兩權”監(jiān)督制約，既是稅務系統(tǒng)反腐倡廉必須要抓的重點部位和關鍵環(huán)節(jié)，其必要性、艱巨性和長期性，則是我們構建廣西地稅系統(tǒng)懲防體系中監(jiān)督制約機制的出發(fā)點。二、“兩權”監(jiān)督制約的目標要求和基本工作思路當前，我國進入改革發(fā)展的關鍵時期，社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，稅務系統(tǒng)與其它部門一樣，仍然還存在著

5、一些體制機制制度不完善的方面，存在著因權力濫用而導致腐敗現(xiàn)象滋生的空間和漏洞。這些空間和漏洞較集中地凸現(xiàn)在“兩權”運行的過程之中，如果我們對存在稅務系統(tǒng)的“兩權”運行監(jiān)督制約輕重不分，平均使用力量，往往就達不到比較好效果，我們這幾年來的工作實踐也說明了這點。因此，從強化對“兩權”監(jiān)督制約出發(fā)，我們必須明確監(jiān)督過程的目標要求，理清突出重點的基本工作思路，才能具有對于性和有效性。（一）目標要求堅持對“兩權”監(jiān)督制約的目標要求是：“不出大問題，少出問題，不出問題”。這是一個監(jiān)督工作逐級遞增的層級式目標，是對于稅務系統(tǒng)“兩權”監(jiān)督制約的艱巨性和長期性，以及整個監(jiān)督工作過程需要逐漸健全完善來確立的，是符

6、合人們對“兩權”監(jiān)督制約認識不斷深化，對其規(guī)律逐漸掌握的客觀實際的，也是這幾年來工作經(jīng)驗的總結。“不出大問題”，是從性質的角度出發(fā)，來控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的程度。腐敗問題從懲處對象來劃分，這里可分為大、中、小問題。大問題，就是違規(guī)違法亂紀，已經(jīng)超出紀律檢查的范圍，要由國家司法機關來懲處，即進入刑事處分；中問題，則主要是違紀，即使違規(guī)違法也是輕微，還夠不上用法律來制裁，基本屬于紀律處分范圍；小問題，就是發(fā)現(xiàn)的是苗頭性、傾向性的問題，即使涉及違紀，也屬輕微還夠不上處分，這類問題主要是以日常業(yè)務監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的為多數(shù)。不出大問題，也就是說即使出問題，也還未嚴重到要通過司法機關來懲處的程度，其危害和社會影響

7、不大?！吧俪鰡栴}”，是從數(shù)量的角度出發(fā)，來控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的次數(shù)。因為一切事物都有一個從量變到質變的過程，對數(shù)量的控制就是防止腐敗問題積少成多，使腐敗現(xiàn)象控制在人民群眾能承受的范圍。對“兩權”的監(jiān)督制約，由于一些現(xiàn)行的客觀因素和條件的制約，我們不能要求也不可能要求杜絕一切腐敗現(xiàn)象，這樣才是實事求是的態(tài)度，這樣才能朝著真正杜絕一切腐敗現(xiàn)象的路上前行?！安怀鰡栴}”，就是杜絕一切腐敗現(xiàn)象滋生，以實現(xiàn)對“兩權”監(jiān)督制約的比較高目標要求。（二）基本工作思路幾年來，我們對“兩權”監(jiān)督制約的探索和實踐，初步總結出了一條基本工作思路，即按照構建懲防體系簡便、易行、管用、有效的總體要求，以樹立立體監(jiān)督、全方位監(jiān)

8、督、重點監(jiān)督、實效監(jiān)督為指導，按照突出一條監(jiān)督主線，打造兩個監(jiān)督平臺，抓住三個監(jiān)督重點，落實四位一體監(jiān)督責任的工作思路，形成縱橫交錯的監(jiān)督網(wǎng)絡，以取得“兩權”監(jiān)督制約的最佳效果。突出一條監(jiān)督主線，就是在地稅系統(tǒng)自上而下要明晰這樣一條監(jiān)督主線：即明確各級稅收業(yè)務部門是首要監(jiān)督層次，充分調動其他內(nèi)外監(jiān)督主體力量作為中間監(jiān)督層次，地稅系統(tǒng)紀檢監(jiān)察部門是最后監(jiān)督防線的監(jiān)督主線。各級稅收業(yè)務部門是“兩權”行使的職能部門，開展的日常業(yè)務與“兩權”監(jiān)督制約緊密相聯(lián)，是實現(xiàn)“兩權”監(jiān)督制約的基礎，沒有這個基礎，對“兩權”監(jiān)督制約就如空中樓閣，不會有任何成效。打造兩個監(jiān)督平臺，就是在各級地稅機關要分別建立起對內(nèi)

9、的政務公開和對外的稅務公開的兩個監(jiān)督平臺，以調動內(nèi)外監(jiān)督主體的力量，使“兩權”作為被監(jiān)督制約方，有對應的明確監(jiān)督者，置于一個經(jīng)常受監(jiān)督的環(huán)境和氛圍中。對內(nèi)的政務公開，主要是稅務機關內(nèi)部必須要向全體稅務人員公開的人、財、物等政務內(nèi)容，要求采取有關方式進行公開，以接受全體稅務人員的監(jiān)督。對外的稅務公開，是國家稅務總局規(guī)定的必須向社會和全體納稅人公開的稅收業(yè)務內(nèi)容，主要有“文明辦稅八公開”等，采取的主要方式有辦稅大廳的公告、網(wǎng)絡化的“12366”納稅服務熱線、各級稅務機關聘請的社會監(jiān)督員、行風評議員等，主動接受社會各監(jiān)督主體，特別是納稅人的監(jiān)督。對這兩個監(jiān)督平臺的建設，各級地稅機關都要加以重視，為積

10、極主動接受各方監(jiān)督主體的監(jiān)督創(chuàng)造條件。抓住三個監(jiān)督重點。由于“兩權”監(jiān)督的對象具有不同層次、人數(shù)眾多的特性，又由于“兩權”運行的軌跡具有環(huán)節(jié)多、過程復雜的特性，我們不能皮毛胡子一把抓，而應該是有所側重、有所突破。概括地說主要是抓住三個重點：領導班子和領導干部、某個重點環(huán)節(jié)、基層稅收管理重點崗位。抓住這三個重點，可以說基本上點中了“兩權”運行過程的穴位，抓住了監(jiān)督制約的關鍵所在。落實四位一體監(jiān)督責任。對“兩權”監(jiān)督制約，領導、業(yè)務部門、崗位人員、紀檢監(jiān)察部門都有責任。一是領導班子和領導干部必須承擔“一崗兩責”，特別是分管領導既要廉潔自律，又要管好自己的人、自己的事，在“兩權”的行使中真正將監(jiān)督管

11、理融入自己分管的工作中，負起職責范圍內(nèi)監(jiān)督管理的直接領導責任；二是職能部門根據(jù)所管的業(yè)務，必須仔細履行“一崗兩責”，既要抓好本部門的業(yè)務建設，又要落實從源頭上對“兩權”監(jiān)督制約的首要責任；三是要落實崗位責任，“兩權”重點環(huán)節(jié)運行的各個關節(jié)點都涉及到崗位人員的權力行使，作為這些重點崗位的人員除了要嚴格要求和廉潔自律外，必須明確對與自己相關崗位的其它人員，還負有相互監(jiān)督、相互制約、相互制衡的責任，如果這個認識不到位，就有導致走向瀆職犯罪的可能；四是紀檢監(jiān)察部門在“兩權”監(jiān)督制約中，必須在黨組統(tǒng)一領導下，承擔起組織協(xié)調和監(jiān)督落實的責任。實施基本工作思路，關鍵是落實部門責任，著力點是進行責任追究。落實

12、部門責任是稅收業(yè)務部門作為首要監(jiān)督層次，必須承擔“首要”責任，將“兩權”監(jiān)督與開展稅收業(yè)務相結合，統(tǒng)一安排、統(tǒng)一落實、統(tǒng)一檢查、統(tǒng)一考核，實現(xiàn)堵塞漏洞、同步監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)問題、立馬防范，確實承擔起首要責任。在現(xiàn)行情況下，對于出現(xiàn)還夠不上違紀違規(guī)違法的問題開展責任追究，很難從現(xiàn)行的“兩權”監(jiān)督制度中找到相對應的措施和辦法，這是責任追究的軟肋。可行的只能是“臉難看”的辦法，即亮出工作的“好、壞”，讓“好”的得到大家認可，讓“壞”的展現(xiàn)在大家面前，即使采取一些激勵措施作為抓手，也必須要在現(xiàn)行獎勵政策的下允許才行。三、“兩權”監(jiān)督制約的保障措施和辦法中共中央在建立健全懲治和預防腐敗體系-某年工作規(guī)劃中，提

13、出了今后5年要建成懲治和預防腐敗體系基本框架的工作目標，其中，要求權力運行監(jiān)控機制基本形成。為此，我們在推進懲防體系建設中，按照已明確的目標要求和基本工作思路，必須采取有力的保障措施和辦法，經(jīng)過五年左右的努力，基本形成廣西地稅系統(tǒng)“兩權”監(jiān)督制約機制。（一）建立工作機制各級地稅機關領導班子和領導干部既是實施“兩權”監(jiān)督制約的組織者和責任者，也是監(jiān)督制約他人的主體和被監(jiān)督制約的對象，必須要以帶好隊的高度政治責任感抓好“兩權”監(jiān)督制約。為保證一級抓一級，層層抓落實，形成合力，取得實效，必須建立一個工作機制：實行黨組統(tǒng)一領導，紀檢監(jiān)察組織協(xié)調，部門各負其責，崗位責任落實到位，上下聯(lián)動的工作體制和機制

14、。為落實領導責任，將“兩權”監(jiān)督制約作為各級領導班子和領導干部落實黨風廉政建設責任制的一項重要內(nèi)容，列入每年的責任制布置、檢查、考核當中，強化第一責任人的責任，促使各級領導班子和領導干部自覺地將黨風廉政建設貫穿于“兩權”運行的全過程，把抓“兩權”監(jiān)督制約擺上議事日程。（二）明晰崗位職責由于“兩權”運行過程涉及的環(huán)節(jié)多、崗位多、人員多，對每項權力運行過程中的環(huán)節(jié)必須清晰，對涉及到的每個崗位職責必須明確，這樣才便于監(jiān)督制約。為此，必須規(guī)范權力運行的程序，明晰運行的環(huán)節(jié)，做到定崗定責，崗責明確。如稅款征收環(huán)節(jié)，關節(jié)點是開票、收款、入庫，風險點是對現(xiàn)金收取的監(jiān)督控制，當收取的稅款是現(xiàn)金時，為杜絕開票時

15、有“大頭小尾”的貪污稅款行為發(fā)生，有效措施：一是采取計算機開票，通過軟件控制，使同一業(yè)務不能重復打印，或者實行票款分離來設置崗位；二是現(xiàn)金入庫，必須有兩人同時到銀行繳庫，并要求當天繳庫當天結報，避免現(xiàn)金稅款發(fā)生流失。（三）提供制度保證對“兩權”運行的監(jiān)督制約，必須解決一個由誰監(jiān)督、怎么監(jiān)督的問題，這就要求有一整套實施監(jiān)督制約的管理辦法，具體分為操作規(guī)程和考核評估制度。一方面，通過致力于現(xiàn)行制度的運用和欠缺制度的建立完善，形成一套科學規(guī)范易于操作的制度體系，做到權力運行到哪里，規(guī)章制度就制定到哪里，使“兩權”運行的每個環(huán)節(jié)、每個重點崗位都有章可循，有可操作的辦法，這主要由業(yè)務部門來擬訂；另一方面

16、，為了監(jiān)察業(yè)務部門對“兩權”監(jiān)督制約的開展，還要有以考核評估為主要內(nèi)容的制度辦法。為此，我們對于三個監(jiān)督重點，要出臺三個監(jiān)督管理制度性文件：已經(jīng)出臺的廣西地稅系統(tǒng)領導班子和領導干部監(jiān)督管理辦法（試行）（桂地稅黨組字45號），今年將要出臺的廣西地稅系統(tǒng)“兩權”重點環(huán)節(jié)監(jiān)督管理辦法（試行），列入明年出臺的廣西地稅系統(tǒng)縣（市）、城區(qū)局基層稅收管理重點崗位監(jiān)督管理辦法（試行），從而為“兩權”監(jiān)督制約提供制度保證。（四）采用科技監(jiān)控目前，信息化技術已成為稅收工作的技術支撐，與稅收業(yè)務緊密地結合在一起。通過信息化，可強化“兩權”監(jiān)督制約的手段，進一步加大監(jiān)督制約力度，發(fā)揮事半功倍的效果。由于信息化技術在軟

17、件設計上，可以做到規(guī)范工作流程、界定崗位權限、明確崗位責任，達到程序上不可復制、流程上不可逆轉、自動匯總、立馬預警的要求，在一些重點環(huán)節(jié)、關鍵崗位，實施重點監(jiān)控，記錄操作軌跡，制約權力行使，從而達到從源頭上預防和治理腐敗的目的。如發(fā)票領用繳銷，設定一個數(shù)量上限，沒有繳銷就不能領用，對發(fā)票的私售亂開就能起到監(jiān)督制約作用。因此，稅務系統(tǒng)的信息化人員，要充分認識到“兩權”監(jiān)督制約的必要性，在開發(fā)運用稅收業(yè)務軟件時，一定要將監(jiān)督制約的理念與稅收業(yè)務流程的設計結合起來，強化“兩權”監(jiān)督制約，建立和完善“兩權”人機結合的監(jiān)督制約機制。（五）開展考核評估為保證“兩權”監(jiān)督制約工作機制的建立和四位一體監(jiān)督責任的落實，必須對每年的監(jiān)督制約