村居干部職業(yè)化改革

1、村居干部職業(yè)化改革余彪：當涂縣在安徽省率先推進村居干部職業(yè)化改革。縣委明確提由，村居工作者工作時間與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關保持一致；薪酬由基本工資、職務工資和績效工資組成；對工作業(yè)績突生的村居 工作者選拔兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職，享受相應的基礎工資和政治待 遇。不過，這一做法也引起了政界、學界的爭議。筆者結合在 遼寧鳳城、浙江店口、湖北宜昌等地的調(diào)研情況，對此進行 逐一探討。破解農(nóng)村治理難題村干部職業(yè)化的動力主要是來自于地方實務部門。眾所 周知，自上個世紀80年代分田到戶以后，我國大多數(shù)農(nóng)村 的集體經(jīng)濟一直都很薄弱，相應的村干部的報酬和待遇也維 持在低水平。特別是在本世紀初國家啟動稅費改革進而取消 農(nóng)業(yè)稅以后，村集體喪

2、失了幾乎是唯一的收入來源而變成了 所謂的“空殼村”，無力支付村干部的工資，提高工資更是 無從談起；但是與此同時，隨著近些年國家以工哺農(nóng)政策的 推行，村莊治理的各項事務越來越多，村干部的任務越來越 重，兩相比較，村干部的工作動力嚴重不足，生現(xiàn)了所謂的 村干部“難選、難留、難有作為”的問題。正是基于這樣的現(xiàn)實判斷，由于加強基層經(jīng)濟社會管理的工作需要，基本上 與稅費改革同期，全國各地陸續(xù)采取了以提高村干部待遇為 核心的村干部職業(yè)化改革措施。以遼寧鳳城、浙江店口、湖北宜昌等地的情況，雖然各 地具體措施和推進程度不盡相同，但是它們政策改革的主要 傾向高度一致。主要表現(xiàn)在幾個方面：其一是比照當?shù)毓珓?員工

3、資水平，實行月薪制或者是年薪制，由縣鄉(xiāng)財政統(tǒng)籌解 決，村干部年收入可以達到兩三萬元。同時，政府對村干部 的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險實行部分補貼甚至是全額補貼，以此 來解決村干部的后顧之憂。其二是打破村干部的行政村范圍 限制，實行全鄉(xiāng)全縣范圍內(nèi)的村干部公推公選和流動任職制 度，有的還公開招聘大中專學歷的優(yōu)秀人才擔任村官，此外 還打通村干部的晉升渠道，優(yōu)秀村干部可以提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導 崗位。其三是實行脫產(chǎn)化專業(yè)化的工作模式，很多地方開始 實行嚴格的“朝九晚五”值班制度，保證村民有事都能夠在 村委會找到村干部，同時加強對村干部的職業(yè)培訓提高其職 業(yè)化水平，建立起一整套考核獎懲的管理辦法。就村干部職業(yè)化的效果來

4、看， 根據(jù)筆者觀察，有以下幾個 方面好處。首先，村干部崗位的吸引力有所增加，相較于稅 費時期村干部工資須從農(nóng)戶手里要的麻煩，地方財政保障讓 村干部省心不少，再加上報酬逐年上升，也構成了村干部家 庭中一筆不小的收入。而對村干部更有吸引力的就是養(yǎng)老保險，對這點普遍反響很好，普通的村民對村干部最羨慕的也 是這點。其次，鄉(xiāng)政府對村干部更好管理了，村干部要想拿 到相應的工資，就必須要完成相應的考核任務，村干部大多 感覺到比以前要壓力大多了。有的地方村干部任職打破了行 政村邊界，原有的家族勢力難以憑借，這也有利于鄉(xiāng)政府對 村干部的管理。其三，對年輕人的吸引力有所增加，村干部 群體的知識化多元化開始顯現(xiàn)。之

5、前大學生村官之所以留不 住，就在于待遇低而且看不到發(fā)展的希望，實行村干部職業(yè) 化后待遇大大提高，往上走的空間也大大增加，越來越多的 年輕人心態(tài)變得平衡，愿意踏踏實實做事。村干部職業(yè)化并非是要把村干部完全的公務員化。圖為 村干部（左一）在組織勞力為征地戶搶收中稻。與村民自治相背離？在地方積極推進村干部職業(yè)化的時候，諸多的學者卻對 此持一種懷疑甚至批評的態(tài)度。要而言之，主要有以下幾點。其一是增加國家的財政負 擔。我國有60多萬個行政村，有 300多萬的村干部，如果 都比照公職人員發(fā)放工資，那么每年就要多幾百億的支由負 擔。其二是與我國的現(xiàn)行法律規(guī)定不符。村干部包括村委會 委員和支委會委員，村委會是

6、我國基層的群眾自治性組織，支委會是中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村基層組織，他們的身份仍然是農(nóng) 民而不是官員，以公務員標準對待和要求村干部與村民自治 相悖。其三是村干部職業(yè)化與農(nóng)村傳統(tǒng)習慣不符。我國農(nóng)村 是典型的熟人社會，農(nóng)民的認知和行為遵循著遠近親疏的原 則，歷史上長期以來實行的就是“鄉(xiāng)紳治村”的非正式治理 模式，村干部職業(yè)化以后反而得不到村民的認可，增加了治 村的難度。從筆者的農(nóng)村調(diào)查來看，上述的某些擔心并非沒有道 理。比如2012年筆者在遼寧鳳城 C村調(diào)查，當?shù)氐拇甯刹?每年收入是1萬多元，村民覺得村干部的工資已經(jīng)很高了， 但是村干部卻覺得工資太低，自己當干部純粹是為村民為國 家做貢獻，可見當前干群在村

7、干部待遇問題上的觀點并不一 致。而在國家不斷提高待遇的現(xiàn)實下，帶來的結果就是，村 民認為村干部成了國家的人，與我們老百姓是不一樣的，不 經(jīng)意間村干部與村民的心理距離就拉大了。與此同時，村干 部的心理也在發(fā)生變化，那就是村干部自身越來越把自己當 干部，而且是把自己當成是國家的正式干部，反正我拿的是 上面政府的工資，將來退了養(yǎng)老也是靠政府，只要把上面交 辦的任務辦好，其他的事情能不理就不理， 能拖的就盡量拖, 如此，村里內(nèi)部的很多公共事務村干部反而不關心了，村民 雖然對此不滿卻又無可奈何。因此，提高村干部待遇并沒有 使村莊治理有較明顯的改善。再比如，2011年筆者在湖南湘潭 M鎮(zhèn)調(diào)查，該鎮(zhèn)由于交通

8、條件優(yōu)越，被縣里確立為美麗鄉(xiāng)村示范片建設區(qū)，為了加 強村里面的工作，上面選派了好幾位大學生村官。我們調(diào)查 的時候，這些村官已經(jīng)任職好長時間，但是卻發(fā)現(xiàn)他們基本 上對村莊情況很少了解。他們平常大部分時間都是呆在鎮(zhèn)里 坐機關，而很少下村與老百姓打交道，用他們的話說就是下 村也不知道該干什么。他們在村里的主要任務就是協(xié)助村干 部完成一些文件寫作和整理工作。從老百姓的角度來說，他 們對村官也感覺到很陌生，更談不上信任，覺得他們是外地 人遲早要走，真正要辦事的時候還是找本村的干部更可靠。 實際上，從這點可以看生，假設是實行村干部職業(yè)化，比如 實行村干部的跨村流動任職，要建立干群之間的信任關系， 進而樹立

9、干部的權威，將面臨著更高的成本?？傊甯刹柯殬I(yè)化確實對村民自治帶來了一定的沖擊。 村干部成為縣鄉(xiāng)政府“代理人”的角色越來越濃厚，在資源 下鄉(xiāng)的背景下村干部越來越習慣于往上跑，他們與普通村民 的關系呈現(xiàn)由日益疏遠的趨勢。這與村民自治的要求日益背 離，給村莊治理帶來了新的難題。新政需要注意什么既然村干部職業(yè)化有利有弊，那么該如何來看待這個問 題呢？要把這個討論清楚，根本上涉及到我國農(nóng)村村級組織 的定位問題。實際上，自從上個世紀八十年代農(nóng)村改革以來，很多人 就意識到我國村級組織同時承擔了兩種功能，一種是村莊的 內(nèi)部事務的管理，還有一種是上級政府交辦的各種行政事 務，前者屬于村民自治本來意義上的范疇

10、，后者則是縣鄉(xiāng)政 府行政功能的向下延伸。按照村民委員會組織法，村級 組織對于上級行政事務只起協(xié)助作用，但是在實際過程中則 演變成村級組織的義務，因而村級組織事實上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 的派由機構。為了解決這個問題，有人就主張在行政村另設 村公所，村委會只負責村莊內(nèi)部自治事務，上級的行政事務 則由村公所負責。因此，在村務和政務沒有分開的時候，村 級組織的準行政化事實上難以避免。而在村莊集體經(jīng)濟普遍 薄弱的情況下，村民自治更加難以真正地發(fā)育和運轉(zhuǎn)起來。 基于以上兩點考慮，再加上近年國家推行公共服務均等化， 筆者認為村干部職業(yè)化是值得探索的。不過，須引起注意的是，村干部職業(yè)化并非是要把村干 部完全的公務員化

11、，村級組織畢竟還是定位于自治組織，為 了維持其自治功能，維護村莊的公共利益和村民的民主權 利，在探索村干部職業(yè)化的過程中，可以注意以下三點：其一是重視發(fā)揮民意在村干部考核中的作用。如上所 述，村干部在日常的工作中，其實同時負責“村務”和“政 務”兩塊事務，其工作報酬應該也是分為兩塊，盡管由于村 集體經(jīng)濟薄弱這兩塊都由政府進行統(tǒng)一支付，但是在支付之 前應該重視民意的作用。在各地的做法中，一般是基本工資 和績效工資兩部分，績效方面主要由鄉(xiāng)政府進行考核，盡管 也會聽取一定的民意，但是還沒有起到實質(zhì)性的作用，于是 村干部工資就變成了鄉(xiāng)政府說了算。可取的做法是，將村干 部的基本工資定低一些，而將績效工資

12、定高一些，同時充分 發(fā)揮村莊內(nèi)部民主由村民討論決定村干部的考核成績，如 此，雖然工資是政府發(fā)的， 但是也照顧到了村民自治的要求 如此，才能使得村干部同時感受到自上而下和自下而上的壓 力，并且在這兩者之間找到應有的平衡。其二是可以嘗試以行政村為單位下?lián)芟喈數(shù)墓ぷ鹘?jīng)費。 當前，各地為了提高村干部的工作積極性，主要手段就是提 高村干部的待遇，工資和獎金直接打到村干部的個人賬戶 上。但是村干部的工資應不應該提高，應該提高多少，不應 單純地由政府來決定，還應該考慮村民內(nèi)部的意見?，F(xiàn)在有 的地方將村莊干部尤其是主職干部的工資提得很高，但是其 他的民選副職干部、組長及村民代表，他們在村莊里的作用 也很大，承

13、擔的任務也不少，報酬卻差很遠，這也引發(fā)了他 們的不滿，影響了工作的積極性。更為可取的是，政府應該通過資源的輸入撬動村莊社區(qū)的整體關系，將其內(nèi)部的活力 激發(fā)由來，比如就可以行政村為單位下?lián)芟喈數(shù)墓ぷ鹘?jīng)費， 然后由村民來討論如何分配使用這筆經(jīng)費，工資占的比例多 少，村干部之間差別多大，這樣由來的分配方案也更能夠得 到村民的認同。其三是村干部優(yōu)先由常年在村的村莊內(nèi)部成員由任。的 確，跨村任命村干部甚至選聘大學生村官，有利于克服村莊 內(nèi)部的派系矛盾，有利于落實政府的各項政策，也有利于提 高村干部的業(yè)務水平，但是也要警惕村干部演變?yōu)椤白咦x干 部”脫離群眾。當前縣鄉(xiāng)干部的走讀現(xiàn)象頗為普遍，群眾辦 事困難多有不滿情緒。村干部方面也有類似的情況，有的地 方村干部住在城里，有事的時候才下村來看看，成為所謂的 “不在村干部”