績(jī)效預(yù)算的實(shí)施思路和難點(diǎn)分析

1、摘要興起于20世紀(jì)90年代的新一輪績(jī)效預(yù)算改革，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家取得了較大的成功。我國(guó)在初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，正致力于服務(wù)型政府和公共財(cái)政體制建設(shè)，績(jī)效預(yù)算改革已經(jīng)提上了議事日程?？?jī)效預(yù)算改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要有新的實(shí)施思路。我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算改革,不但要面臨OECD國(guó)家改革中曾經(jīng)碰到過(guò)的問(wèn)題,而且還要解決由于我國(guó)的特殊國(guó)情所產(chǎn)生的問(wèn)題。關(guān)鍵詞：績(jī)效預(yù)算；政府；財(cái)政；實(shí)施思路；難點(diǎn)分析AbstractRise in the early 1990s, the new round of performance budgeting reforms in the western develope

2、d countries have made great success. Established in our country on the basis of market economic system, is dedicated to serving the government and the public financial system construction, performance budget reform has been put on the agenda. Performance budget reform is a systematic project, needs

3、a new implementation ideas. The implementation of performance budgeting reforms, not only should face reform of OECD countries have ever met problem, but also solve the special conditions because our country is produced. Key words：Performance budgeting；The government；financial； Implementation ideas；

4、Difficulties analysis 績(jī)效預(yù)算的實(shí)施思路和難點(diǎn)分析前言預(yù)算是國(guó)家以法律形式對(duì)政府所掌握的公共資源進(jìn)行分配的過(guò)程，也是影響政府最為有力的工具。隨著政府管理理論及預(yù)算觀念的發(fā)展變化，預(yù)算制度改革一直是世界各國(guó)討論較多的焦點(diǎn)性問(wèn)題。20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)將預(yù)算改革的焦點(diǎn)集中在能夠有效提高政府行政績(jī)效的績(jī)效預(yù)算(PerformanceBased Budgeting) 上來(lái)。從發(fā)達(dá)國(guó)家推行績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)踐來(lái)看，績(jī)效預(yù)算對(duì)提高公共資金使用效率、改進(jìn)政府部門績(jī)效等方面取得了明顯的效果。近年來(lái)，我國(guó)正致力于服務(wù)型政府和公共財(cái)政的建設(shè)，在預(yù)算制度方面推行了以部門預(yù)算、收支兩條線

5、、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)以及規(guī)范預(yù)算編制程序?yàn)橹鞯母母?。這些年來(lái)，我國(guó)的預(yù)算制度改革取得了較大成績(jī)，然而這些改革并沒(méi)有真正解決公共財(cái)政資金配置低效率的現(xiàn)狀。為改進(jìn)政府績(jī)效，提高公共財(cái)政資金的使用效率，我們應(yīng)借進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革的東風(fēng)，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn)，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為在我國(guó)最終建立績(jī)效預(yù)算體系夯實(shí)基礎(chǔ)。一、對(duì)績(jī)效預(yù)算的基本認(rèn)識(shí) 績(jī)效預(yù)算理念萌芽于1907年紐約市政研究局提供的“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”的報(bào)告中，該報(bào)告強(qiáng)調(diào)“通過(guò)對(duì)已批準(zhǔn)項(xiàng)目的管理，提高資源使用效率”?？?jī)效預(yù)算理念最早用于實(shí)踐則開(kāi)始于20世紀(jì)30年代，田納西流域管理局和美國(guó)農(nóng)業(yè)部采納了績(jī)效預(yù)算，在一

6、定程度上提高了部門運(yùn)作效率。到了20世紀(jì)40年代，美國(guó)的“重組政府”運(yùn)動(dòng)方興未艾，借此契機(jī)，第一屆胡佛委員會(huì)在1949年的報(bào)告中，完整地定義了績(jī)效預(yù)算，從而定下了績(jī)效預(yù)算改革的基調(diào)，此后，政府預(yù)算的“績(jī)效、效率”觀念開(kāi)始深入人心。遺憾的是，績(jī)效預(yù)算推行的成效并不盡如人意，政府行政績(jī)效大幅提高的情形并未出現(xiàn)。因此，從20世紀(jì)60年代中期開(kāi)始，績(jī)效預(yù)算銷聲匿跡，代之而起的是計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算(PPBS)、零基預(yù)算(ZBB)等。然而，隨后的這些預(yù)算改革也都沒(méi)有取得成功。20世紀(jì)90年代，在繼承以往預(yù)算改革的一些有價(jià)值成分并進(jìn)行新的探索的基礎(chǔ)上，以美國(guó)、澳大利亞和新西蘭為代表的 OECD國(guó)家紛紛推行了以績(jī)效

7、為基礎(chǔ)的“新績(jī)效預(yù)算”。其核心是主張政府預(yù)算必須與政府的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略計(jì)劃相結(jié)合， 強(qiáng)調(diào)以政府職能的整體目標(biāo)為導(dǎo)向，用績(jī)效目標(biāo)作為約束手段，以績(jī)效責(zé)任換管理自由，在強(qiáng)調(diào)高層機(jī)構(gòu)對(duì)支出總量進(jìn)行控制的同時(shí)， 將自由使用預(yù)算資金的權(quán)力賦予了中、低層管理者，在預(yù)算制度中實(shí)現(xiàn)了政策（目標(biāo)和結(jié)果）與管理（產(chǎn)出和激勵(lì)）的有機(jī)融合。從OECD成員國(guó)近十多年推行新績(jī)效預(yù)算的實(shí)踐來(lái)看，新績(jī)效預(yù)算在有效地促進(jìn)政府改革， 以及有效地制止財(cái)政資金浪費(fèi)、實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡等方面的效果是相當(dāng)明顯的?？?jī)效預(yù)算改革雖然歷經(jīng)反復(fù)，甚至遭遇過(guò)失敗，但實(shí)踐證明，績(jī)效預(yù)算所倡導(dǎo)的“效率、績(jī)效”理念符合預(yù)算制度改革發(fā)展的趨勢(shì)和方向，對(duì)世界范圍

8、內(nèi)的預(yù)算改革都具有普遍的借鑒意義。    二、我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算的必要性首先，推行績(jī)效預(yù)算是我國(guó)建立公共財(cái)政體制的需要。不同的財(cái)政制度模式下，預(yù)算決策與管理制度模式是不同的。預(yù)算制度的目標(biāo)模式應(yīng)取決于財(cái)政制度的目標(biāo)模式。根據(jù)十六屆三中全會(huì)的要求，我國(guó)將按照“統(tǒng)一規(guī)劃，積極穩(wěn)妥，先易后難，分步實(shí)施”的原則，逐步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體制。因此，完善我國(guó)預(yù)算制度就是要建立與公共財(cái)政體制相對(duì)應(yīng)的績(jī)效預(yù)算制度。公共財(cái)政是國(guó)家和政府為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型和模式。在公共財(cái)政體制下，政府只能干市場(chǎng)

9、不能干而又需要干的事，只能站在市場(chǎng)活動(dòng)之外去為所有的市場(chǎng)活動(dòng)提供服務(wù)，表現(xiàn)為一種“公共”活動(dòng)。正是這種公共性決定了公共財(cái)政要“拿眾人之財(cái)，辦眾人之事，合眾人之意”。因此，建立公開(kāi)、透明的預(yù)算體制和編制科學(xué)、有效的財(cái)政預(yù)算是公共財(cái)政的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。應(yīng)該說(shuō)，績(jī)效預(yù)算是政府解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題、追求資源最優(yōu)配置的高效工具。績(jī)效問(wèn)題是公共財(cái)政基本框架的核心，且貫穿于整個(gè)公共財(cái)政分配的過(guò)程中。其次，推行績(jī)效預(yù)算是我國(guó)政府改革的強(qiáng)大推動(dòng)力。一般認(rèn)為，政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，其根本目的是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)估則是衡量政

10、府公共服務(wù)是否滿足公共需求的重要手段和尺度。也就是說(shuō)，政府對(duì)公民負(fù)有公共責(zé)任，政府的支出必須獲得人民的同意并按正當(dāng)程序支出，公共資源必須有效率地利用并達(dá)到預(yù)期的效果。要落實(shí)這些公共責(zé)任，就必須對(duì)政府的作為進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以準(zhǔn)確了解政府是否承擔(dān)起了公共責(zé)任?？?jī)效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新，更是政府管理理念的一次革命?？?jī)效預(yù)算將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)的是“結(jié)果導(dǎo)向”，是責(zé)任和效率，增強(qiáng)了預(yù)算資源分配與政府部門績(jī)效之間的聯(lián)系，有助于提高財(cái)政支出的有效性。對(duì)于政府部門，公眾對(duì)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本的關(guān)注，有助于促進(jìn)政府決策程序規(guī)范化和民主化；績(jī)效目標(biāo)的確立，績(jī)效考評(píng)的執(zhí)行及績(jī)效評(píng)

11、價(jià)結(jié)果的公開(kāi)，有助于強(qiáng)化政府部門的責(zé)任；績(jī)效預(yù)算賦予了部門更大的預(yù)算執(zhí)行權(quán)，有助于促使政府部門按照成本效能原則優(yōu)化配置資源，提高財(cái)政資金的有效性。可以預(yù)見(jiàn)，績(jī)效預(yù)算改革必將成為我國(guó)深化政府改革、建設(shè)服務(wù)型政府的強(qiáng)大推動(dòng)力。最后，推行績(jī)效預(yù)算是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府預(yù)算提出的總要求。改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)初步建立起了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。相應(yīng)地，政府的預(yù)算制度改革也必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念，牢固樹(shù)立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的效率和績(jī)效意識(shí)?？?jī)效預(yù)算恰恰以一種全新的視角，按照企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，把政府作為一個(gè)提供公共品的經(jīng)濟(jì)部門，建立起“公共品公共品成本預(yù)算”的模式，通過(guò)對(duì)公共

12、品成本的核算，進(jìn)行預(yù)算編制。這就徹底改變了傳統(tǒng)預(yù)算只考慮政府公共資源存量的做法，從而使預(yù)算編制緊緊圍繞公共品的成本，體現(xiàn)了預(yù)算的約束機(jī)制?？?jī)效預(yù)算的主旨是用企業(yè)家精神改造政府，把公眾看成顧客，要求政府的一切活動(dòng)都要以滿足顧客需求為出發(fā)點(diǎn)。另外，從歷史上看，新舊兩次績(jī)效預(yù)算改革都是作為更大范圍的“政府市場(chǎng)化改革”的一部分而受到重視的。舊績(jī)效預(yù)算改革是20世紀(jì)40,50年代美國(guó)“重組政府(reorganization )”運(yùn)動(dòng)的主要舉措，而新績(jī)效改革則是20世紀(jì)80年代末“政府再造(reinvention)”運(yùn)動(dòng)或“新公共管理(new public management)”改革的“排頭兵”。我國(guó)于

13、2003年提出了預(yù)算編制要遵循績(jī)效性原則。這一原則的提出，是完善我國(guó)財(cái)政理財(cái)思想，深化部門預(yù)算改革的里程碑標(biāo)志?？?jī)效預(yù)算是一種追求政府行政效率的預(yù)算?？?jī)效預(yù)算要求政府的每一項(xiàng)支出，都必須滿足績(jī)、效、預(yù)算三個(gè)要素的要求。“績(jī)”是指財(cái)政支出所要達(dá)到的目標(biāo)，“效”是指用具體指標(biāo)評(píng)估完成目標(biāo)的情況和取得的成績(jī)，“預(yù)算”是指財(cái)政為這一支出目標(biāo)提供的撥款額?？?jī)效預(yù)算體現(xiàn)了以效率為中心的公共理財(cái)思想。三、績(jī)效預(yù)算是不斷完善和深化財(cái)政預(yù)算管理改革的需要推行績(jī)效預(yù)算是遵照按勞分配的原則，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配的效率性和公平性，硬化財(cái)政預(yù)算約束，提高工作績(jī)效的一種有效的預(yù)算分配方法。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)改革和體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中，推行績(jī)效

14、預(yù)算是十分必要的。31績(jī)效預(yù)算是完善部門預(yù)算管理的重要舉措。我國(guó)從2000年開(kāi)始執(zhí)行的部門預(yù)算改革，盡管現(xiàn)行的部門預(yù)算方法有效緩解了長(zhǎng)期以來(lái)部門預(yù)算與績(jī)效脫節(jié)的矛盾，進(jìn)一步加強(qiáng)了財(cái)政宏觀調(diào)控。但仍存在著一些不足之處，主要表現(xiàn)為：部門在編制年度預(yù)算時(shí)，為了能爭(zhēng)取到經(jīng)費(fèi)，站在本位的立場(chǎng)上，強(qiáng)調(diào)本部門工作的重要性，有的甚至夸大其詞，不顧實(shí)際的財(cái)政能力，而很少考慮到整個(gè)政府的可用財(cái)力情況和經(jīng)費(fèi)的使用效益；地方政府財(cái)政供養(yǎng)能力仍十分有限，為提高財(cái)政資金使用效率，必須對(duì)已申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行合理選擇與排序。但目前不同項(xiàng)目之間缺乏可比性，項(xiàng)目的選擇與安排易產(chǎn)生隨意性，在實(shí)際項(xiàng)目排序過(guò)程中，真正考慮效率的項(xiàng)目不多，

15、“批條子、拍腦袋”定項(xiàng)目的現(xiàn)象比較普遍；預(yù)算支出中的追蹤問(wèn)效不到位，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是收入按類別，支出按功能匯總和編制的預(yù)算，在績(jī)效評(píng)價(jià)方面的實(shí)踐較少，對(duì)預(yù)算資金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作基本沒(méi)有到位。在這一形勢(shì)下，績(jī)效預(yù)算作為一種改革嘗試，既打破了常規(guī)性分配框，又引用了零基預(yù)算的內(nèi)容，運(yùn)用零基預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)確定支出預(yù)算，根據(jù)工作績(jī)效來(lái)執(zhí)行預(yù)算。因此，實(shí)行績(jī)效預(yù)算是完善部門預(yù)算管理的重要舉措。3.2績(jī)效預(yù)算可以有效強(qiáng)化預(yù)算約束力。目前，許多部門年度預(yù)算的約束力嚴(yán)重弱化，缺少權(quán)威性和嚴(yán)肅性，支出隨意現(xiàn)象比較嚴(yán)重。究其原因，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的追蹤問(wèn)效手段缺乏。績(jī)效預(yù)算的核心，就是建立起一套能夠反映政府公共活

16、動(dòng)績(jī)效的評(píng)估體系。在績(jī)效預(yù)算制度下，一個(gè)單位的預(yù)算是根據(jù)其所要完成的職能。需要通過(guò)一系列客觀指標(biāo)來(lái)計(jì)算的，而不是由各單位自己說(shuō)了算。這樣既能理順預(yù)算分配關(guān)系，又可以規(guī)范單位的各項(xiàng)活動(dòng)行為，使預(yù)算從編制到執(zhí)行，都有一種較強(qiáng)的機(jī)制來(lái)約束和維持，從而減少人為因素的影響。3.3績(jī)效預(yù)算可以充分調(diào)動(dòng)各部門工作的積極性。常規(guī)預(yù)算是按經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，隨著社會(huì)事業(yè)的不斷發(fā)展，各部門業(yè)務(wù)量也隨之不斷變化，為完成工作任務(wù)只好通過(guò)預(yù)算調(diào)整來(lái)解決經(jīng)費(fèi)的供需矛盾，而資金使用效果的好壞與其單位考評(píng)沒(méi)有直接聯(lián)系，這在很大程度上挫傷了部門工作的積極性。績(jī)效預(yù)算可以通過(guò)將部門經(jīng)費(fèi)與工作績(jī)效掛鉤來(lái)鼓勵(lì)各部門節(jié)省不合理的開(kāi)支，調(diào)

17、動(dòng)各部門保質(zhì)保量完成任務(wù)的積極性。與此同時(shí)，現(xiàn)行的預(yù)算編制過(guò)程實(shí)質(zhì)上是各部門在預(yù)算經(jīng)費(fèi)指標(biāo)上的博弈過(guò)程，績(jī)效預(yù)算可以把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還個(gè)各部門，在確定各部門的業(yè)績(jī)指標(biāo)和預(yù)算指標(biāo)后，部門可以在保證完成業(yè)績(jī)指標(biāo)的前提下，自行選擇實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)指標(biāo)的辦法，從而極大地調(diào)動(dòng)各部門的積極性，使他們能更好地進(jìn)行資源配置。四、對(duì)績(jī)效預(yù)算實(shí)施的幾點(diǎn)思路4.1確定量化指標(biāo)和定性范圍，為績(jī)效預(yù)算奠定基礎(chǔ)?？?jī)效預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算的不同之處在于，它關(guān)注的不是預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程，而是執(zhí)行的結(jié)果，不是政府的錢夠不夠花，怎么花，而是政府在這些地方花了錢，老百姓最終得到了什么？因此績(jī)效的衡量是實(shí)行績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)，而量化指標(biāo)是績(jī)效衡量的核心。為

18、了建立一套合適的績(jī)效指標(biāo)，首先，要搜集各單位的有關(guān)部門基礎(chǔ)信息，包括工作性質(zhì)、機(jī)構(gòu)職能、財(cái)務(wù)收支情況，特別是要結(jié)合各單位的五年發(fā)展規(guī)劃，以及年度工作計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上將年度工作計(jì)劃進(jìn)一步細(xì)化為年度績(jī)效計(jì)劃指標(biāo)，使各單位的具體工作與政府的總體發(fā)展規(guī)劃聯(lián)系起來(lái)。其次，合理選擇單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算與工作績(jī)效掛鉤的指標(biāo)，指標(biāo)的制定宜采取先易后難，逐步完善的辦法，從項(xiàng)目預(yù)算著手，制定出分項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)，并與其預(yù)算相對(duì)應(yīng)，對(duì)于暫時(shí)無(wú)法制定具體績(jī)效指標(biāo)的預(yù)算部分，再與經(jīng)費(fèi)預(yù)算放在一起，與部門的總體績(jī)效目標(biāo)掛鉤。由于各單位的工作性質(zhì)、任務(wù)各不相同，因此要具體情況具體分析，并進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，尋找出一套既普遍適用又具有考核價(jià)

19、值的指標(biāo)。4.2 正確編制部門預(yù)算，合理安排各項(xiàng)財(cái)政支出計(jì)劃。正確編制部門經(jīng)費(fèi)年度預(yù)算，是預(yù)算管理的重要步驟。過(guò)去由于預(yù)算不考慮績(jī)效，常常是哪里工作問(wèn)題比較嚴(yán)重，就增加預(yù)算撥款。從本質(zhì)上講，這不是在鼓勵(lì)成功，而是在獎(jiǎng)勵(lì)失敗，在實(shí)際工作中確實(shí)是存在著諸如開(kāi)墾耕地財(cái)政撥給一筆投入，退耕還林財(cái)政又撥給一筆財(cái)政支出的這種現(xiàn)象。實(shí)行績(jī)效預(yù)算就是要克服這種效率低下的財(cái)政管理機(jī)制，將各部門的預(yù)算與其工作績(jī)效掛起鉤來(lái)，合理安排各項(xiàng)財(cái)政支出計(jì)劃。同時(shí)，由于績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)了預(yù)算撥款與績(jī)效掛鉤，這就使那些實(shí)際上無(wú)所事事的機(jī)構(gòu)和人員暴露出來(lái)，為合理削減財(cái)政支出和機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)提供了依據(jù)。這使得各項(xiàng)財(cái)政支出計(jì)劃可以得到更加科

20、學(xué)、合理的安排。在預(yù)算編制時(shí)，首先根據(jù)各單位年度績(jī)效計(jì)劃指標(biāo)來(lái)確定支出預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)和基數(shù)；其次將績(jī)效考核指標(biāo)劃分為兩個(gè)部分，一部分能進(jìn)行量化考核的與預(yù)算單位正常經(jīng)費(fèi)掛鉤（如：預(yù)算外收入執(zhí)收單位的執(zhí)收情況等），并確定各考核項(xiàng)目在硬指標(biāo)中所占的比例。完成任務(wù)的，全額按預(yù)算撥付經(jīng)費(fèi)；超額完成任務(wù)的，除全額按預(yù)算撥付經(jīng)費(fèi)外，還應(yīng)按比例獎(jiǎng)勵(lì)單位經(jīng)費(fèi)；完不成任務(wù)的，同幅度扣減其經(jīng)費(fèi)。一部分不能進(jìn)行量化考核但能定性考核的指標(biāo)（如效能考評(píng)等）可通過(guò)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)其更多地完成，即對(duì)完成任務(wù)較好的，可在單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算外給予獎(jiǎng)勵(lì)。4.3監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，考核績(jī)效執(zhí)行情況，掌握績(jī)效預(yù)算管理方法。對(duì)于績(jī)效預(yù)算單位要建立經(jīng)常性檢

21、查落實(shí)制度?？?jī)效考評(píng)，不僅要邀請(qǐng)專家進(jìn)行審議，也要讓民眾參加評(píng)議。所有與績(jī)效相關(guān)的項(xiàng)目，一律按量化指標(biāo)或定性內(nèi)容予以嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)行。對(duì)于定性內(nèi)容在技術(shù)上要按照科學(xué)的社會(huì)調(diào)查方法進(jìn)行。比如：用于民眾評(píng)議的調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)要保持中性，最好請(qǐng)中立的輿論調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，減少評(píng)議過(guò)程中的誤導(dǎo)，提高評(píng)議的準(zhǔn)確性。通過(guò)對(duì)大量項(xiàng)目評(píng)價(jià)和績(jī)效考核結(jié)果的分析，依靠技術(shù)手段建立起項(xiàng)目專家評(píng)價(jià)系統(tǒng)，并將系統(tǒng)應(yīng)用到今后項(xiàng)目篩選和績(jī)效考核中。通過(guò)對(duì)績(jī)效預(yù)算管理規(guī)律性的逐步認(rèn)識(shí)，掌握其操作方法，建立起一套有效的績(jī)效考核辦法。4、用績(jī)效審計(jì)推動(dòng)績(jī)效預(yù)算的實(shí)施。目前財(cái)政部門雖然還沒(méi)有實(shí)行績(jī)效預(yù)算，但不少地方的審計(jì)部門已經(jīng)開(kāi)始嘗試

22、績(jī)效審計(jì)，不僅進(jìn)行資金合規(guī)性審計(jì)，同時(shí)也對(duì)支出是否取得應(yīng)有的效益進(jìn)行審計(jì)，通過(guò)績(jī)效審計(jì)可以看出該項(xiàng)支出是否完成了預(yù)期的目標(biāo)。與同類支出相比效率如何?？?jī)效審計(jì)不僅可以為政府和人大的財(cái)政預(yù)算和決算審批提供依據(jù)，而且也為績(jī)效預(yù)算的順利開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。因此，在推動(dòng)績(jī)效預(yù)算的實(shí)施過(guò)程中，可以讓績(jī)效審計(jì)先行一步，以績(jī)效審計(jì)推動(dòng)績(jī)效預(yù)算的實(shí)施。五、實(shí)施績(jī)效預(yù)算的難點(diǎn)分析根據(jù)目前國(guó)外績(jī)效預(yù)算制度的實(shí)踐分析和有關(guān)研究的成果，績(jī)效預(yù)算在實(shí)際操作上仍面臨著許多難點(diǎn)問(wèn)題。5.1現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度不符合績(jī)效預(yù)算管理的要求，無(wú)法提供具有信度和效度的資料庫(kù)來(lái)支持績(jī)效評(píng)估。我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)使用的是收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)方法，收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)

23、責(zé)發(fā)生制之間的根本差異在于會(huì)計(jì)確認(rèn)的時(shí)點(diǎn)不同。收付實(shí)現(xiàn)制可以通過(guò)提前或延遲現(xiàn)金支付人為地操縱各年度的支出；同時(shí)也不能將資本性成本在使用年限內(nèi)進(jìn)行攤銷，這使得政府的資產(chǎn)和負(fù)債的變動(dòng)情況無(wú)法被客觀、及時(shí)地反映出來(lái)；另外這種方法也忽略了財(cái)政支出的機(jī)會(huì)成本，不能科學(xué)地反映政府的行政成本。而權(quán)責(zé)發(fā)生制可以更準(zhǔn)確、全面地反映一定時(shí)期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)的總資源成本。收付實(shí)現(xiàn)制的這些缺點(diǎn)使得作為績(jī)效預(yù)算管理核心的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)無(wú)法獲得客觀的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從而影響了績(jī)效預(yù)算管理的有效性。 5.2績(jī)效評(píng)估中的績(jī)效目標(biāo)確定和績(jī)效衡量仍無(wú)法消除財(cái)政與預(yù)算單位之間的“搏弈”現(xiàn)象。由于政府部門是社會(huì)生活的核心，影響著眾多利

24、益相關(guān)者，使得政府部門目標(biāo)的確定需要考慮各方面因素。為平衡各利益階層要求的財(cái)政付出是巨大，這與績(jī)效評(píng)估的約束強(qiáng)制力產(chǎn)生了巨大的沖突。與此同時(shí)，以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算主張?zhí)撘酝匾暪ぷ髁俊a(chǎn)出與效率，改為更重視結(jié)果的衡量和獎(jiǎng)懲，然而許多項(xiàng)目不容易找出一個(gè)可為各方接受的測(cè)量方法來(lái)衡量項(xiàng)目的目標(biāo)或結(jié)果是否完成。例如下崗培訓(xùn)項(xiàng)目是通過(guò)改善下崗工人工作技能來(lái)減低失業(yè)率，但影響失業(yè)率變動(dòng)的因素非常多，即使是采用經(jīng)培訓(xùn)后的就業(yè)率來(lái)衡量下崗培訓(xùn)項(xiàng)目績(jī)效，也無(wú)法反映這些參訓(xùn)人員通過(guò)培訓(xùn)獲得的技能是否足以降低其再次失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，這樣致使許多項(xiàng)目的績(jī)效測(cè)量仍舊著重于工作量或活動(dòng)的產(chǎn)出，這勢(shì)必促使各預(yù)算單位加大同財(cái)政部門

25、在績(jī)效目標(biāo)確定和績(jī)效衡量方法上的“搏弈”力度。 5.3 績(jī)效衡量與預(yù)算結(jié)合中存在著制度與技術(shù)限制的瓶頸問(wèn)題。由于財(cái)務(wù)資料與績(jī)效資料關(guān)聯(lián)的復(fù)雜性，使得績(jī)效衡量依賴于財(cái)務(wù)資料的正確性和連續(xù)性，而社會(huì)轉(zhuǎn)型期中政策頻繁改變的特點(diǎn)導(dǎo)致衡量缺乏時(shí)間的一致性。同時(shí)，由于政府的工作不像市場(chǎng)上的各種活動(dòng)那樣具有直接的經(jīng)濟(jì)效益，政府活動(dòng)的范圍往往是那些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，財(cái)政投資也是那些社會(huì)需要，但短期很難見(jiàn)到經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，這使得投入與產(chǎn)出或結(jié)果的不確定性很高，無(wú)法象企業(yè)采用成本效益法來(lái)簡(jiǎn)單建立一個(gè)確切的因果關(guān)系，另外績(jī)效衡量對(duì)資料需求和信息處理要求非常高，但現(xiàn)行的會(huì)計(jì)和審計(jì)制度尚無(wú)法配合。制度的不完善和技術(shù)的不成

26、熟成為績(jī)效預(yù)算的瓶頸。六、我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算需要重視的幾個(gè)問(wèn)題OECD國(guó)家?guī)资甑念A(yù)算改革的歷史充分說(shuō)明，績(jī)效預(yù)算改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程,也是預(yù)算改革劃時(shí)代的階段。我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算改革,不但要面臨OECD國(guó)家改革中曾經(jīng)碰到過(guò)的問(wèn)題,而且還要解決由于我國(guó)特殊國(guó)情所產(chǎn)生的問(wèn)題。6.1建立預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系是推行績(jī)效預(yù)算的難點(diǎn)。構(gòu)建一個(gè)有效可行的績(jī)效指標(biāo)體系是實(shí)施績(jī)效預(yù)算的重要條件。實(shí)施績(jī)效預(yù)算需要對(duì)政府的支出做出績(jī)效評(píng)價(jià),但是,政府的工作不像市場(chǎng)上的活動(dòng)那樣有著直接的經(jīng)濟(jì)效益,政府活動(dòng)的范圍往往是那些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,政府的投資也往往是那些社會(huì)需要、但短期內(nèi)很難見(jiàn)到經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目。政府行為

27、的特殊性決定了傳統(tǒng)的和單一的成本、效率、產(chǎn)出等指標(biāo)難以確切反映出復(fù)雜的公共支出績(jī)效狀況及綜合價(jià)值。取而代之，我們必須建立一個(gè)具有多重的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、多向的維度以及多元的評(píng)估主體的績(jī)效指標(biāo)體系來(lái)對(duì)政府支出績(jī)效做出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)。一般說(shuō)來(lái)，良好的績(jī)效指標(biāo)必須滿足以下五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的CREAM標(biāo)準(zhǔn)：（1）清晰性（clear）：績(jī)效指標(biāo)必須是精確的而不是含糊的，但不一定要量化；（2）相關(guān)性（relevant）：績(jī)效指標(biāo)對(duì)于實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)而言，必須是適當(dāng)?shù)?；?）經(jīng)濟(jì)性（economic）：績(jī)效指標(biāo)應(yīng)保證能以合理的成本獲得需要的資料信息；（4）充分性（adequate）：績(jī)效指標(biāo)必須是能為評(píng)估績(jī)效提供一個(gè)充

28、分的基礎(chǔ)；（5）可監(jiān)督性（monitorable）：績(jī)效指標(biāo)必須能夠經(jīng)得起獨(dú)立而詳細(xì)的檢查。6.2政府強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)是推行績(jī)效預(yù)算取得成功的關(guān)鍵。決策者的強(qiáng)勢(shì)支持以及立法層面的有力保障是績(jī)效預(yù)算改革取得成功的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代興起的新績(jī)效預(yù)算改革無(wú)一不是由各國(guó)的中央政府發(fā)起的。在編制預(yù)算前期，高層政治領(lǐng)導(dǎo)人組織部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)就非常必要，在績(jī)效預(yù)算中要求控制公共支出總額，在部門“信封”預(yù)算范圍內(nèi)，部門領(lǐng)導(dǎo)人具體執(zhí)行權(quán)力就較大績(jī)效預(yù)算采取自上而下和自下而上相結(jié)合的預(yù)算編制方法，在預(yù)算部門支出總額決定以后就必須堅(jiān)決執(zhí)行預(yù)算。此外，績(jī)效預(yù)算獲得立法部門的支持也非常重要，美國(guó)早期的績(jī)效預(yù)算之所以

29、失敗，一個(gè)重要的原因就是沒(méi)有獲得立法部門的支持?？?jī)效預(yù)算改革實(shí)質(zhì)是預(yù)算制度的變遷，制度只有上升到法律層而才有一定的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，如果僅僅是政府范圍內(nèi)進(jìn)行推廣或進(jìn)行技術(shù)手段上的創(chuàng)新，很可能得不到立法部門的支持，最后胎死腹中或者不了了之。6.3推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)是推行績(jī)效預(yù)算的重要補(bǔ)充。要準(zhǔn)確反映政府的績(jī)效和成本，財(cái)政狀況是一個(gè)重要的方面，政府財(cái)政報(bào)告不僅應(yīng)反映當(dāng)年的預(yù)算資金收支情況，還應(yīng)反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債的變動(dòng)情況。但在傳統(tǒng)的財(cái)政管理體制中，政府會(huì)計(jì)只反映當(dāng)期的財(cái)政資源，而無(wú)法全面反映政府公共資源存量以及整個(gè)政府公共資源的使用和配置狀況。目前，我國(guó)以及世界不少國(guó)家都在使用收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)方法，這種會(huì)計(jì)方法存在一些缺陷：它可以通過(guò)提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各年度的支出，從而扭曲績(jī)效信息；它不能將資本性項(xiàng)目的購(gòu)買成本在使用年限內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?；它也不能及時(shí)確認(rèn)和計(jì)量政府負(fù)債；另外這種方法忽略了投資的機(jī)會(huì)成本，不能正確完整地反映政府行政的成本。收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制之間的根本差異在于會(huì)計(jì)確認(rèn)的時(shí)間不同。收付實(shí)現(xiàn)制以款項(xiàng)的收付為標(biāo)準(zhǔn)記賬。權(quán)責(zé)發(fā)生制以權(quán)利的形成和責(zé)任的發(fā)生作為記賬的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)可以更準(zhǔn)確、更全面地反映一定時(shí)期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)的總資源成本，被廣大企業(yè)普遍應(yīng)用。目前己有一些較發(fā)達(dá)的國(guó)家如澳大利亞、新西蘭已經(jīng)開(kāi)始在政府預(yù)算會(huì)計(jì)中使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，或采用部分權(quán)