國(guó)家能源戰(zhàn)略的基本構(gòu)想

1、國(guó)家能源戰(zhàn)略的基本構(gòu)想一、過去20年中國(guó)的能源發(fā)展已取得了不小成就，并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)過去的20年，中國(guó)在能源領(lǐng)域取得的成就主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)了GDP翻兩番而能源消費(fèi)僅翻一番的成就。2002年，中國(guó)一次能源消費(fèi)量為14.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，居世界第二位。1980年2000年期間中國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率高達(dá)9.7%而相應(yīng)的能源消費(fèi)量年均僅增長(zhǎng)4.6%，遠(yuǎn)低于同期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，能源消費(fèi)彈性系數(shù)僅為0.47（見表1），按環(huán)比節(jié)能量計(jì)算，19812002年累計(jì)節(jié)約和少用能源近12.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所需能源一半靠開發(fā)，一半靠節(jié)約的目標(biāo)。如此低的能源消費(fèi)彈性系數(shù)，不僅在發(fā)展中國(guó)家罕見，

2、即便在發(fā)達(dá)國(guó)家也很低。 二是能源利用效率大幅度提高。一方面是單位GDP能耗不斷下降，按2000年不變價(jià)計(jì)算，我國(guó)每萬(wàn)元GDP的能耗從1980年的4.28噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到了2000年的1.45噸標(biāo)煤（詳見附圖1）相應(yīng)地，每噸標(biāo)準(zhǔn)煤所創(chuàng)造的GDP，也由1980年的2335元（2000年價(jià)）提高到2000年的6880元。20年時(shí)間單位產(chǎn)值能耗下降64%，年均節(jié)能率達(dá)4.6%。同期全世界單位產(chǎn)值能耗平均下降19%，經(jīng)合組織國(guó)家平均下降20%。另一方面，主要高耗能部門（如冶金、化工、建材、石化、電力等行業(yè)）的產(chǎn)品單耗有了較大幅度的下降，其中噸鋼綜合能耗、銅冶煉綜合能耗、小合成氨綜合能耗、內(nèi)燃機(jī)車耗油等單耗

3、指針下降幅度達(dá)到30%以上，主要耗能產(chǎn)品的能耗與國(guó)際先進(jìn)水平的差距明顯縮小，如火電供電煤耗差距由1980年的32.5%縮小到了目前的21%左右（2002年我國(guó)火電供電煤耗為383克標(biāo)準(zhǔn)煤），噸鋼可比能耗也由70.4%縮小到目前的20%左右。三是取得了相當(dāng)大的環(huán)境效益。1981年2002年期間，我國(guó)由于能源節(jié)約和少用能源累計(jì)減少二氧化碳排放7.7億噸碳左右，減少二氧化硫排放1900萬(wàn)噸以上。并且自20世紀(jì)80年代開始，在廣大農(nóng)村地區(qū)推廣適宜當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)能源項(xiàng)目（沼氣、小水電等）和節(jié)能技術(shù)在城鎮(zhèn)地區(qū)實(shí)施建筑節(jié)能開發(fā)和利用多種形式的新能源（太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮艿龋?。近十多年來這些措施所帶來的效益是每年節(jié)

4、約和少用常規(guī)商品能源3000多萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于每年減少二氧化碳排放2000萬(wàn)噸碳。從而，在走可持續(xù)發(fā)展之路方面取得了一定的進(jìn)展。取得上述成就的基本經(jīng)驗(yàn)主要有：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)效應(yīng)。20年來，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)顯著，尤其是占一次能源消費(fèi)最大的工業(yè)部門（90年代工業(yè)部門能源消費(fèi)占全國(guó)能源消費(fèi)總量的比重一直保持在70左右），其結(jié)構(gòu)性變化產(chǎn)生了明顯的節(jié)能效果。一方面是附加值低、能源密度高的行業(yè)比重下降，而附加值高、低能耗的行業(yè)比重提高，如冶金業(yè)比重下降，電子及通訊設(shè)備制造業(yè)比重上升另一方面是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)較明顯的升級(jí)。據(jù)測(cè)算，1980年-2000年期間，全國(guó)每年節(jié)約或少用的能源中有

5、70%以上來自因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來的節(jié)能效果，相當(dāng)于每年減少二氧化碳排放4億多噸碳。二是經(jīng)濟(jì)體制改革產(chǎn)生的制度效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)體制的深層次變革改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的資源配置方式，市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用已經(jīng)初步形成，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式正在逐步改變。源于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，提高了能源生產(chǎn)和利用效率，加速了高物耗、高能耗企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)的淘汰。能源價(jià)格體制改革的效果尤為明顯，能源價(jià)格體制的改革經(jīng)歷了從指令性價(jià)格計(jì)劃內(nèi)與計(jì)劃外價(jià)格逐步放開價(jià)格，由市場(chǎng)供求關(guān)系形成價(jià)格的轉(zhuǎn)變過程，逐步發(fā)揮價(jià)格機(jī)制對(duì)能源產(chǎn)品供求關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。1980年我國(guó)能源效率為25.9%，1992年為29%，12年期間能源效率

6、提高3.1個(gè)百分點(diǎn)實(shí)施金融、稅收、價(jià)格以及投融資改革后的1995年，我國(guó)能源效率就達(dá)到34.1%（中國(guó)中長(zhǎng)期能源戰(zhàn)略，中國(guó)計(jì)劃出版社），短短三年提高了5.1個(gè)百分點(diǎn)。從節(jié)能率看，1981年1990年十年間我國(guó)年均節(jié)能率為3.6%，九十年代以來，隨著能源價(jià)格的逐步理順和市場(chǎng)機(jī)制的完善，“八五”期間，年均節(jié)能率達(dá)到了5.6%，“九五”期間，年均節(jié)能率進(jìn)一步提高到7.1%。三是實(shí)施有針對(duì)性的能源政策產(chǎn)生的政策效應(yīng)。中國(guó)政府綜合運(yùn)用法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)及行政等手段促進(jìn)節(jié)能與優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。1980年，確立了“開發(fā)與節(jié)約并重，近期把節(jié)能放在優(yōu)先地位”的能源方針，并且把節(jié)能工作納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃

7、中，建立了比較完整的節(jié)能管理體制，1997年頒布了節(jié)約能源法，迄今已制定實(shí)施的能源和節(jié)能國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)達(dá)164項(xiàng)。90年代以來，政府又將改善生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和走新型工業(yè)化道路作為新的發(fā)展目標(biāo)，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策限制和強(qiáng)制淘汰高物耗、高耗能、高污染的產(chǎn)品、技術(shù)和企業(yè)，建立起旨在改善環(huán)境質(zhì)量的排污收費(fèi)制度和酸雨“雙控區(qū)”的劃分及控制目標(biāo)，組織實(shí)施了一系列發(fā)展綠色能源、推廣節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)的計(jì)劃和示范項(xiàng)目。近期，探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的節(jié)能新機(jī)制和新辦法，逐步引入了“綜合資源規(guī)劃（IRP）”、“需求側(cè)管理（DSM）”以及“能源服務(wù)公司（ESCO）”等方法與理念，并在逐步示范推廣。在能源供應(yīng)方面，實(shí)行“

8、集資辦電”，“群眾辦礦”的政策，使能源供應(yīng)大幅增加，能源嚴(yán)重短缺的局面逐步得到緩解。推行以小水電為主的農(nóng)村電氣化，使農(nóng)村無(wú)電人口由1978年的4.5億人減少到2000年的2800萬(wàn)人，而目前世界上仍有20億人沒有用上電。二、未來20年中國(guó)將面臨比較嚴(yán)峻的能源問題，能否繼承過去的成就，關(guān)鍵在于能否采取合理的政策。本世紀(jì)的頭20年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也將面臨許多新的重要變化和挑戰(zhàn)。按照“十六大”提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，到2020年中國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)翻兩番。按照購(gòu)買力平價(jià)（PPP）折算，屆時(shí)中國(guó)的人均GDP將超過1萬(wàn)美元。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，這一時(shí)期是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的關(guān)鍵時(shí)期，也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

9、、城市化水平、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化的階段。反映到能源領(lǐng)域，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家也是經(jīng)歷了人均能源消費(fèi)量增長(zhǎng)較快（尤其在人均GDP在三千至一萬(wàn)美元之間）和能源結(jié)構(gòu)快速變化（石油需求比例上升）的過程。再加上中國(guó)的特殊國(guó)情，以及經(jīng)濟(jì)全球化和環(huán)境保護(hù)日盛的國(guó)際背景，中國(guó)面對(duì)的情況要比發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)歷的時(shí)期要復(fù)雜得多。在中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的過程中，需要多少能源支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，面臨何種挑戰(zhàn)和壓力，既取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，也取決于采取何種經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境等方面的政策。為了說明不同政策背景下的能源需求及其產(chǎn)生的社會(huì)效益，我們?cè)O(shè)定了三種情景：A情景：對(duì)能源需求及其社會(huì)效益產(chǎn)生重大影響的政策不采取特

10、別的政策措施，可稱之為基準(zhǔn)情景。B情景：對(duì)相關(guān)政策采取適當(dāng)調(diào)整。C情景：在具有現(xiàn)實(shí)可操作性的前提下，做較大的政策調(diào)整，突出經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境等政策的影響力，可稱之為強(qiáng)化政策情景。需要說明的是，即使A情景也不是簡(jiǎn)單地沿用當(dāng)前的政策，既考慮了工業(yè)、交通、建筑和能源轉(zhuǎn)換部門正在實(shí)施的有關(guān)政策的深化，還考慮醞釀中的政策實(shí)施（具體政策見附表1），與另外兩個(gè)情景相比只是醞釀中的政策實(shí)施時(shí)間有所差別。不同情景所采取的政策差別見附表2。表2給出了三種情景的一次能源需求總量及其品種構(gòu)成，表3給出了三種情景下煤炭、石油、天然氣的需求。 從上述預(yù)測(cè)結(jié)果可得出如下結(jié)論：一是如果采取正確的能源戰(zhàn)略和相關(guān)的政策措施，未來2

11、0年中國(guó)的能源需求將有可能保持相對(duì)較低的增長(zhǎng)速度。到2020年中國(guó)一次能源的需求在25-33億噸標(biāo)準(zhǔn)煤之間，均值為29億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是2000年的2.2倍。這就意味著中國(guó)還有可能利用較少的能源投入支撐經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，也有可能在遠(yuǎn)低于目前發(fā)達(dá)國(guó)家人均能源消費(fèi)量的條件下，進(jìn)一步顯著提高人民的生活水平。二是在保持相同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的前提下，由于采取不同的政策措施，將出現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)和能效提高的差別，從而導(dǎo)致2020年的一次能源需求仍可能有約8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的巨大差異。也就是說，選擇不同的能源發(fā)展戰(zhàn)略，雖然均能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，但對(duì)能源供應(yīng)、能源安全、環(huán)境保護(hù)等諸多方面產(chǎn)生截然不同的影響。三是隨之人民生活水平

12、的提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，能源的需求結(jié)構(gòu)將發(fā)生重要變化，尤其是交通部門、建筑物的能源需求增長(zhǎng)率將高于同期全社會(huì)和工業(yè)部門的增長(zhǎng)速度，這兩個(gè)部門的用能增長(zhǎng)在全部當(dāng)年新增能源消費(fèi)中的比例將從目前不到35%上升到2020年的57%75%，逐漸成為能源需求增長(zhǎng)的主要因素。為此，必須高度重視這些快速增長(zhǎng)的用能部門的能源供應(yīng)和提高能效，以及石油安全和環(huán)境保護(hù)等問題。在全面建設(shè)小康社會(huì)的過程中，中國(guó)在能源領(lǐng)域?qū)⒚媾R著一系列挑戰(zhàn)：一是過度依賴化石燃料，對(duì)資源的可持續(xù)供應(yīng)造成壓力。我國(guó)人均能源可采儲(chǔ)量遠(yuǎn)低于世界平均水平，2000年人均石油開采儲(chǔ)量只有2.6噸，人均天然氣可采儲(chǔ)量1074立方米，人均煤炭可采儲(chǔ)量90

13、噸，分別為世界平均值的11.1%、4.3%和55.4%。我國(guó)石油產(chǎn)量不可能大幅增長(zhǎng)，2020年預(yù)計(jì)為1.8-2.0億噸，然后將逐漸下降。我國(guó)煤炭資源雖然比較豐富，但探明程度很低。2000年可供建設(shè)新礦的尚未利用的經(jīng)濟(jì)精查儲(chǔ)量?jī)H203億噸（張榮立等，煤炭工業(yè)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展與開發(fā)建設(shè)布局研究，中國(guó)煤炭，2003，No,4），遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了近期煤礦建設(shè)的需要，必須加緊勘探。另外尚未利用的經(jīng)濟(jì)精查儲(chǔ)量中86分布在干旱缺水、遠(yuǎn)離消費(fèi)中心的中、西部地區(qū)，開發(fā)、運(yùn)輸和利用的難度勢(shì)必加大。從世界范圍看，據(jù)世界能源委員會(huì)/國(guó)際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所的評(píng)估，全球開采成本較低的化石燃料儲(chǔ)量將在本世紀(jì)中期到末期耗盡。二是經(jīng)濟(jì)

14、社會(huì)發(fā)展對(duì)能源的依賴度仍然較大，提高能源效率雖然還有較大潛力，但其艱巨性要遠(yuǎn)大于前20年。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源的依賴比發(fā)達(dá)國(guó)家大得多。2001年，中國(guó)終端能源用戶用在能源消費(fèi)的支出為1.25萬(wàn)元，占GDP總量的比例為13%，而美國(guó)僅為7%。從能源利用效率來看，我國(guó)單位產(chǎn)品的能耗水平較高（以能源強(qiáng)度（單位GDP能耗）進(jìn)行國(guó)別間對(duì)比，由于存在貨幣換算的問題，帶來結(jié)論有較大偏差。如按名義匯率計(jì)算，2000年中國(guó)的能源強(qiáng)度為日本的9.7倍，世界平均水平的3.4倍，中國(guó)能源強(qiáng)度被明顯高估。若按購(gòu)買力平價(jià)（PPP）計(jì)算，中國(guó)的能源強(qiáng)度僅比日本高20%，比OECD國(guó)家的平均水平低8%，顯然又出現(xiàn)了明顯的

15、低估。故在此以單位產(chǎn)品能耗做為對(duì)比的標(biāo)準(zhǔn)。），目前8個(gè)高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗平均比世界先進(jìn)水平高47%，而這8個(gè)行業(yè)的能源消費(fèi)占工業(yè)部門能源消費(fèi)總量的73%。按此推算，與國(guó)際先進(jìn)水平相比，中國(guó)的工業(yè)部門每年多用能源約2.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。從前述情景分析的結(jié)果看，到2020年存在少用8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的可能。要實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，其艱巨性要遠(yuǎn)大于過去的20年。過去20年通過經(jīng)濟(jì)體制改革和結(jié)構(gòu)變動(dòng)所釋放出來的節(jié)能效果，在今后雖然還有大的潛力可挖，但面臨著重化工業(yè)新階段和國(guó)際制造業(yè)轉(zhuǎn)移的新情況，必須要在經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境等方面，采取切實(shí)可行的政策、措施并加以落實(shí)，方能見到成效。三是可持續(xù)發(fā)展面臨較大壓力，尤其是如何滿

16、足小康社會(huì)對(duì)環(huán)境的要求面臨著巨大挑戰(zhàn)。中國(guó)并沒有擺脫先污染后治理的老路。僅以大氣污染情況為例，中國(guó)的二氧化硫和二氧化碳排放量分別居世界第一位和第二位。雖然單位GDP的碳排放量明顯下降（1990年至2001年下降了52%），但二氧化碳排放總量卻從1980年的3.94億噸碳增加到2001年的8.32億噸碳燃煤排放的二氧化硫是造成酸雨的主要原因，九十年代中期酸雨區(qū)面積比八十年代擴(kuò)大了100多萬(wàn)平方公里，年均降水PH值低于5.6的區(qū)域面積已占全國(guó)面積的30%左右。由于較嚴(yán)重的環(huán)境污染，造成了高昂的經(jīng)濟(jì)成本和環(huán)境成本，并對(duì)公眾健康產(chǎn)生較明顯的損害，國(guó)內(nèi)、外研究機(jī)構(gòu)的成果顯示，大氣污染造成的經(jīng)濟(jì)損失占GD

17、P的3-7%。造成大氣質(zhì)量嚴(yán)重污染的主要原因是中國(guó)以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)，并且沒有對(duì)煤炭利用采取有效的環(huán)保措施，煙塵和二氧化碳排放量的70%、二氧化硫的90%、氮氧化物的67%來自于燃煤,此外機(jī)動(dòng)車快速增長(zhǎng)所帶來的污染加劇。根據(jù)能源需求情景分析的結(jié)果，按照目前的排放水平，到2020年二氧化硫和氮氧化物預(yù)計(jì)產(chǎn)生量見表4。 從環(huán)境容量看，要使二氧化硫排放量處在生態(tài)系統(tǒng)能承受的降解能力之內(nèi)，全國(guó)最多能容納1620萬(wàn)噸左右（在此僅考慮了基于酸雨控制的二氧化硫容量。）氮氧化物的環(huán)境容量也不會(huì)高于1880萬(wàn)噸，這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是“環(huán)境小康”的最低要求。但是，表4的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，目前已經(jīng)存在著環(huán)境“透支”，到200

18、2年，即使按照污染物產(chǎn)生量最少的C情景，二氧化硫、氮氧化物產(chǎn)生量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境容量所承受的范圍，如果滿足目前的控制水平，兩類污染物需削減量分別達(dá)到2436萬(wàn)噸、1641萬(wàn)噸，削減率分別為60.1%、46.6%。如果是污染物產(chǎn)生較多的A情景，屆時(shí)可能出現(xiàn)的大氣污染將更為嚴(yán)重。此外，二氧化碳產(chǎn)生量也會(huì)明顯增加，要求中國(guó)限排溫室氣體的國(guó)際壓力將越來越大。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的潛力看，在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和能源發(fā)展的同時(shí)，明顯減少環(huán)境污染，滿足小康社會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求，不是不可能，但面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。四是能源安全尤其是石油安全問題越來越重要，如果措施不當(dāng)就會(huì)出大問題。隨著人均收入水平的提高，中國(guó)必須面對(duì)難以

19、避免的兩個(gè)情況：其一是石油消費(fèi)量顯著增加其二是受石油資源的約束需要大量進(jìn)口石油滿足國(guó)內(nèi)需求。目前這些情況已有所表現(xiàn)，自1993年中國(guó)成為石油凈進(jìn)口國(guó)之后，我國(guó)石油對(duì)外依存度從1995年的7.6%增加到2000年的31.0%。到2020年，石油消費(fèi)量最少也要4.5億噸，屆時(shí)石油的對(duì)外依存度有可能接近60%，與目前美國(guó)的水平相當(dāng)（美國(guó)的石油對(duì)外依存度為58%）。中國(guó)石油供應(yīng)的一大半將依賴國(guó)際資源，一方面將對(duì)國(guó)際石油市場(chǎng)的供求關(guān)系產(chǎn)生一定影響，另一方面使中國(guó)的石油安全問題變得十分突出，如何準(zhǔn)確把握影響石油安全的國(guó)際形勢(shì)和樹立切合實(shí)際的石油安全觀，如何充分利用好國(guó)內(nèi)外兩種資源，如何建立針對(duì)石油安全的緊

20、急應(yīng)對(duì)機(jī)制和預(yù)警機(jī)制，如何參與到有利于保證中國(guó)石油安全的國(guó)際合作框架中，如何提高中國(guó)石油企業(yè)參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，是擺在中國(guó)政府和企業(yè)面前并需要很好解決的重要問題。除此之外，保障電力和天然氣供應(yīng)安全也是能源安全的重大問題。三、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略應(yīng)做為新時(shí)期我國(guó)能源發(fā)展的基本方針，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)對(duì)能源供應(yīng)及其供應(yīng)質(zhì)量提出了較高要求，采取正確的能源戰(zhàn)略對(duì)于保障能源供應(yīng)、解決當(dāng)前的突出矛盾、應(yīng)對(duì)未來的挑戰(zhàn)具有決定性意義。如果將考慮問題的視角拓展到世界范圍和中國(guó)未來發(fā)展的更長(zhǎng)周期，可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義問題。一是從全球特別是發(fā)達(dá)國(guó)家能源發(fā)展的趨勢(shì)看

21、，能源消費(fèi)已經(jīng)逐步擺脫了對(duì)煤炭的依賴（目前世界煤炭消費(fèi)的比例為25.5%，中國(guó)的煤炭消費(fèi)比世界平均水平高出40個(gè)百分點(diǎn)以上。），轉(zhuǎn)向以石油天然氣為主并逐步擴(kuò)大可再生能源的比例，雖然做出最終由可再生能源替代化石燃料進(jìn)入“后石油時(shí)代”的判斷還為時(shí)尚早，但這一發(fā)展趨勢(shì)已初見端倪。全球能源發(fā)展帶給我們的思考是中國(guó)能否把握住此趨勢(shì)，有意識(shí)地在能源領(lǐng)域?qū)嵭锌缭绞綉?zhàn)略。二是從中國(guó)未來發(fā)展的更長(zhǎng)周期來觀察，盡管在本世紀(jì)的頭20年中國(guó)有可能仍然以能源消費(fèi)增長(zhǎng)翻一番實(shí)現(xiàn)GDP翻兩番的目標(biāo)，但是不改變能源長(zhǎng)期過度依賴化石燃料（尤其是煤炭，中國(guó)的煤炭消費(fèi)已占全球煤炭消費(fèi)的27.7%）的局面將嚴(yán)重削弱能源的可持續(xù)發(fā)展能

22、力。因此，本世紀(jì)頭20年的中國(guó)能源戰(zhàn)略，應(yīng)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)發(fā)展方向和發(fā)展方式的“轉(zhuǎn)型”。盡管發(fā)展的任務(wù)相當(dāng)艱巨，但是要在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，利用轉(zhuǎn)型促進(jìn)發(fā)展。爭(zhēng)取利用20年時(shí)間建立新的發(fā)展機(jī)制，為今后更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，要求能源供應(yīng)要從簡(jiǎn)單滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本需求為目標(biāo)，轉(zhuǎn)向在滿足需求的基礎(chǔ)上重視環(huán)境效益的雙重目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就意味著能源發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變，將環(huán)境保護(hù)做為能源發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)生決策要素。二是能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式由政府計(jì)劃和強(qiáng)管制，向政府引導(dǎo)下充分發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制的方向轉(zhuǎn)變，以克服當(dāng)

23、前能源領(lǐng)域依然突出的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)弊端，進(jìn)一步發(fā)揮體制改革的巨大作用，保障能源供給、效率提高和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。三是在經(jīng)濟(jì)全球化以及中國(guó)加入WTO的背景下，考慮到持續(xù)增加的石油進(jìn)口使中國(guó)在能源領(lǐng)域試圖封閉發(fā)展的格局已被打破情況，中國(guó)的能源發(fā)展應(yīng)從依據(jù)國(guó)內(nèi)資源的“自我平衡”轉(zhuǎn)變到國(guó)際化戰(zhàn)略，充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，也就是說需要從國(guó)際視角來制定新時(shí)期中國(guó)的能源戰(zhàn)略。按照上述原則和著眼解決能源發(fā)展遇到的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在未來20年中國(guó)應(yīng)實(shí)行“節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)多元、環(huán)境友好”的可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略。依靠體制創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，實(shí)行國(guó)際化戰(zhàn)略，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)GDP翻兩番、能源消費(fèi)翻一番的目標(biāo)優(yōu)先滿足人民特別是貧困群眾的能源需求

24、，有效保障國(guó)家的能源安全，最大限度地減少能源生產(chǎn)利用對(duì)環(huán)境和健康的影響初步形成能源可持續(xù)發(fā)展的新機(jī)制，為今后更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。到2020年，中國(guó)可持續(xù)能源發(fā)展的理想目標(biāo)是，一次能源需求爭(zhēng)取少于25億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，最多不超過29億噸標(biāo)準(zhǔn)煤煤炭消費(fèi)比例控制在60%左右，可再生能源發(fā)展到5.25億標(biāo)準(zhǔn)煤（其中新的可再生能源發(fā)電達(dá)到1億千瓦）石油進(jìn)口依存度控制在55%左右主要污染物的削減率為46%-60%。1. 節(jié)能優(yōu)先情景分析的結(jié)果表明，如果采取強(qiáng)化節(jié)能和提高能效的政策，到2020年的能源消費(fèi)總量可以減少15%到27%。預(yù)計(jì)在2000年-2020年期間，我國(guó)可累計(jì)節(jié)能10.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，價(jià)

25、值9320億元相當(dāng)于減排二氧化硫1880萬(wàn)噸、二氧化碳6.56萬(wàn)噸單位GDP能耗將每年下降2.3%3.7%，雖然下降的幅度與過去20年相比可能趨緩，但仍大大超過屆時(shí)世界1.1%（P.3,世界能源展望-為促進(jìn)明天的發(fā)展而評(píng)價(jià)今天的供應(yīng)，國(guó)際能源署（IEA），2001，地質(zhì)出版社）的年均下降率。從當(dāng)前的情況看，節(jié)能政策對(duì)現(xiàn)有生產(chǎn)能力能效改進(jìn)仍可以產(chǎn)生巨大的影響，據(jù)測(cè)算，目前市場(chǎng)上技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理的節(jié)能潛力仍高達(dá)1.52億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。由此可見，節(jié)能和提高能效有著巨大的潛力和可能，能否以較少的能源投入實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，在很大程度上取決于節(jié)能的潛力能否有效挖掘出來。節(jié)能也對(duì)保障能源安全和減少能源生

26、產(chǎn)利用引起的環(huán)境污染產(chǎn)生明顯的效益。因此，應(yīng)將節(jié)能放在能源戰(zhàn)略的首要地位，也就是說，為了滿足能源需求的增長(zhǎng)，節(jié)能要比增加能源供應(yīng)更優(yōu)先考慮，做更多的貢獻(xiàn)為了確立節(jié)能的重要戰(zhàn)略地位，建議將節(jié)約資源提升到基本國(guó)策的高度，將“控制人口，節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境”共同做為新時(shí)期中國(guó)的基本國(guó)策（目前還未將節(jié)約資源做為基本國(guó)策。）。從一次能源消費(fèi)的部門結(jié)構(gòu)看，到2020年，雖然工業(yè)部門占能源總需求的比例將從2000年的72.7%逐步下降到56.7%-58.7%（見表5），但仍然為第一大用能部門而交通和建筑兩個(gè)部門的用能增長(zhǎng)明顯加快，交通用能所占的比例將從2000年的11.1%提高2020年的16.3%-17.1

27、%，建筑用能比例將由2000年的16.2%提高到2020年的25.0%-26.7%。由此可見，節(jié)能的領(lǐng)域應(yīng)該是全面的，對(duì)三大耗能部門均需要采取有效的措施，一方面今后20年能耗始終占一半以上的工業(yè)部門，仍是節(jié)能的重點(diǎn)領(lǐng)域，預(yù)計(jì)工業(yè)部門的節(jié)能潛力有5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右。另一方面需要盡快改變偏重工業(yè)節(jié)能，忽視建筑、交通節(jié)能的現(xiàn)狀，對(duì)當(dāng)前已進(jìn)入快速增長(zhǎng)期、今后需求比例明顯提高的建筑、交通部門，必須及早采取有效措施。如果近期實(shí)施燃油稅和旨在提高汽車燃油經(jīng)濟(jì)性的燃油效率標(biāo)準(zhǔn)，并逐步在優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等方面取得進(jìn)展，那么到2020年交通部門可少消費(fèi)8700萬(wàn)噸油，幾乎可占屆時(shí)國(guó)內(nèi)原油產(chǎn)量的一半左右。在建筑部門也

28、存在著很大的節(jié)能潛力，目前我國(guó)現(xiàn)有城市房屋建筑中，僅有2.1%達(dá)到了采暖建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，與同緯度氣候相近的國(guó)家相比，中國(guó)單位建筑面積采暖和空調(diào)能耗約高出2倍左右。2020年建筑物能源消費(fèi)量可減少1.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。 2結(jié)構(gòu)多元相對(duì)能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)而言，自1990年以來，我國(guó)一次能源消費(fèi)構(gòu)成中的煤炭比重下降趨勢(shì)比較明顯（見附表）。1990年煤炭在一次能源消費(fèi)構(gòu)成中的比重為76.2%，2002年則降為66.1%，但中國(guó)能源結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在的過度依賴煤炭的問題并沒有得到根本解決，重要原因之一是缺乏明確的能源戰(zhàn)略和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策。此能源結(jié)構(gòu)一是造成當(dāng)前已存在的環(huán)境嚴(yán)重污染二是化石燃料長(zhǎng)期無(wú)節(jié)制消耗對(duì)能源的可

29、持續(xù)供應(yīng)能力構(gòu)成潛在威脅。三是影響能源利用效率，中國(guó)天然氣的平均利用效率比煤炭高30%，石油的利用效率比煤炭高23%( NIRA資助研究項(xiàng)目東北亞地區(qū)能源與安全保障的研究II：中國(guó)的能源環(huán)境問題與東北亞地區(qū)國(guó)際合作的必要性，執(zhí)行總結(jié))。能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)化進(jìn)程對(duì)能源需求總量影響很大。通過敏感性分析得出，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭的比重每下降一個(gè)百分點(diǎn)，相應(yīng)的能源需求總量可降低2000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。根據(jù)能源供應(yīng)分析,結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案2020年可少用1.28億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。從未來的走勢(shì)看，由于對(duì)石油、天然氣等優(yōu)質(zhì)能源消費(fèi)快速增加，將出現(xiàn)由需求側(cè)推動(dòng)的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)。當(dāng)前在居民生活用能領(lǐng)域和發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)較明顯的

30、結(jié)構(gòu)變動(dòng)，這就為能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化提供了較好的市場(chǎng)基礎(chǔ)。在制訂能源結(jié)構(gòu)調(diào)整政策方面需要體現(xiàn)如下原則：一是立足國(guó)內(nèi)資源、充分利用國(guó)際資源，在保證供給和經(jīng)濟(jì)可承受性的前提下最大限度地優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)二是國(guó)家能源安全有充分保障三是環(huán)境質(zhì)量明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強(qiáng)。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的建議方案為：逐步降低煤炭消費(fèi)比例，加速發(fā)展天然氣，依靠國(guó)內(nèi)外資源滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)石油的基本需求，積極發(fā)展水電、核電和可再生能源先進(jìn)利用，利用20年的時(shí)間，初步形成結(jié)構(gòu)多元的局面，使得優(yōu)質(zhì)能源的比例明顯提高。具體內(nèi)容包括：逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比例，到2020年煤炭消費(fèi)比例力爭(zhēng)控制在60%左右。受我國(guó)“豐煤少油

31、”的資源稟賦制約，煤炭在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)還需要擔(dān)當(dāng)重要角色，這一情況可能持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)期。單純從資源量的角度來看，我國(guó)煤炭資源是有中長(zhǎng)期保證能力的，如果按照年產(chǎn)25億噸原煤來推算可供應(yīng)80年。如果考慮水資源角度和環(huán)境容量的制約，我國(guó)煤炭資源最大開發(fā)規(guī)模為年產(chǎn)煤28億噸，煤炭供應(yīng)的關(guān)鍵是產(chǎn)能和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。即使按照煤炭需求量最小的方案，到2010年和2020年煤炭需求分別達(dá)到17億噸和21億噸煤。從目前的在籍礦井和在建國(guó)有礦井的供應(yīng)能力看，預(yù)計(jì)到2020年生產(chǎn)能力為7.1億噸(已扣除退役礦井的產(chǎn)能)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的生產(chǎn)能力仍按3.5億噸估算，這就意味著，要保證煤炭的穩(wěn)定供應(yīng)，從2000到2020年，年

32、均需要凈增加產(chǎn)能至少5000萬(wàn)噸(雖然東南沿海地區(qū)可進(jìn)口煤炭解決供應(yīng)問題)，煤礦建設(shè)任務(wù)十分繁重。如果這一問題處理不好，甚至?xí)俣瘸霈F(xiàn)煤炭供應(yīng)緊張。加速發(fā)展天然氣，使之在替代煤炭消費(fèi)方面發(fā)揮重要作用石油則有效利用國(guó)際資源和國(guó)際市場(chǎng)，滿足國(guó)內(nèi)對(duì)石油的基本需求。改變天然氣發(fā)展滯后的局面，到2010年和2020年，天然氣消費(fèi)占一次能源的比例，要從2000年的2.8%提高5%6%和6.7%8.9%，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)高方案。2000年至2020年天然氣消費(fèi)年均增長(zhǎng)率為9%左右。天然氣的發(fā)展要以國(guó)內(nèi)資源為主體，國(guó)外資源做補(bǔ)充，到2020年天然氣需求總量要達(dá)到1600億立方米以上(基年數(shù)據(jù)的天然氣折成熱值為9310

33、大卡/千立方米，如按此標(biāo)準(zhǔn)折算，則天然氣需求量為1600億立方米)，進(jìn)口量為500600億立方米，進(jìn)口依存度為34%左右。從國(guó)內(nèi)資源供給能力看，2001年天然氣的儲(chǔ)采比為62.2，遠(yuǎn)高于石油15.4的儲(chǔ)采比（2002年世界石油、天然氣儲(chǔ)采比的平均水平分別為40.6和60.7），我國(guó)天然氣發(fā)展尚處在青年期，有較大的發(fā)展?jié)摿ΑｎA(yù)計(jì)到2010年和2020年天然氣累計(jì)探明儲(chǔ)量可能分別達(dá)到4.9萬(wàn)億立方米和7.5萬(wàn)億立方米，這就意味著至少到2020年中國(guó)天然氣的儲(chǔ)量增長(zhǎng)仍保持青年期的特點(diǎn)。要達(dá)到上述目標(biāo)，天然氣開發(fā)利用必須實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展，到2020年國(guó)內(nèi)的天然氣產(chǎn)量要比2002年增加34倍，同時(shí)還需要為利

34、用進(jìn)口天然氣建成較大規(guī)模的輸氣管線和其它基礎(chǔ)設(shè)施另一方面，天然氣能否起到替代煤炭的作用，關(guān)鍵取決于其價(jià)格是否具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和可接受性，由于現(xiàn)行價(jià)格水平和定價(jià)機(jī)制存在問題，造成了當(dāng)前天然氣市場(chǎng)發(fā)展受價(jià)格過高的影響而受阻，因此，需要盡快解決在價(jià)格形成機(jī)制方面存在的問題。到2020年石油需求量在4.5億噸6億噸，分別是2000年的2倍2.6倍?？紤]到受國(guó)內(nèi)資源稟賦的制約，以及大規(guī)模石油進(jìn)口對(duì)石油安全帶來的壓力，石油以滿足國(guó)內(nèi)基本需求為目標(biāo)，不做為替代煤炭的能源，并力爭(zhēng)在2020年將石油消費(fèi)量控制在4.5億噸之內(nèi)。預(yù)計(jì)我國(guó)原油產(chǎn)量的高峰期在2015年前后，最大產(chǎn)量可能達(dá)到2億噸左右，2020年的原油產(chǎn)

35、量在1.82.0億噸。這就意味著即使按照低方案石油進(jìn)口量也需要2.52.7億噸，石油的對(duì)外依存度將達(dá)到55%60%。積極發(fā)展水電、核電和可再生能源。預(yù)計(jì)到2020年所需發(fā)電裝機(jī)達(dá)8.6-9.5億千瓦（見表5），相當(dāng)于今后20年每年新增2900萬(wàn)至3300多萬(wàn)千瓦的裝機(jī)。通過加快水電的建設(shè)和開發(fā)，到2020年水電裝機(jī)至少在2億千瓦以上，力爭(zhēng)達(dá)到2.4億千瓦，水電占全部發(fā)電量的比例由2000年的16.4%提高到2020年的19%22%。這就要求每年需開發(fā)640900萬(wàn)千瓦的水電裝機(jī)。就水電資源而言，技術(shù)可開發(fā)的水電資源為5.21億千瓦，目前的開發(fā)率僅為15%，開發(fā)率遠(yuǎn)低于世界平均水平(我國(guó)按電量計(jì)

36、算的開發(fā)率僅為10%，低于18.4%的世界平均水平，列世界第80位左右)，也落后于印度、越南、巴西等發(fā)展中國(guó)家,按照上述的發(fā)展設(shè)想，屆時(shí)水電開發(fā)程度將升至3845%。此外，我國(guó)的水電開發(fā)程度存在著地區(qū)間的明顯差異，東部水電開發(fā)程度為68%，可開發(fā)的大型水電所剩無(wú)幾而西部水電的開發(fā)率僅為8%。上述情況表明，水電有較大的發(fā)展?jié)摿?，開發(fā)重點(diǎn)是西部，但開發(fā)難度和開發(fā)成本也較大。 通過積極發(fā)展核電，力爭(zhēng)到2020年核電裝機(jī)達(dá)到4000萬(wàn)千瓦，年均增長(zhǎng)高達(dá)15.9%，核電占全部發(fā)電量的比例從2000年的1.2%提高到2020年的7%。我國(guó)的鈾資源對(duì)核電的發(fā)展是“近期有富裕，中期有保證，遠(yuǎn)期有潛力”。核電發(fā)

37、展的關(guān)鍵決定因素是投入、技術(shù)和環(huán)境三大問題。當(dāng)前要通過提高國(guó)產(chǎn)化率和實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，顯著增強(qiáng)核電的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。積極發(fā)展可再生能源，使其初步形成一定規(guī)模，為今后更大規(guī)模地替代化石燃料奠定基礎(chǔ)。到2020年可再生能源利用量達(dá)到5.25億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2000年的2.56億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增加1倍左右，并且使可再生能源先進(jìn)利用（諸如風(fēng)能、太陽(yáng)能等發(fā)電）占可再生能源利用量的比例，由2000年的15%提高到2020年的73.5。到2020年，可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到1億千瓦，其中小水電為7000萬(wàn)千瓦，風(fēng)力發(fā)電裝機(jī)2000萬(wàn)千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電1000萬(wàn)千瓦。從資源量看，我國(guó)新能源和可再生能源資源可獲得量是每年73億

38、噸標(biāo)準(zhǔn)煤，現(xiàn)在的開發(fā)量不足4000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，有足夠的資源可供使用。在“九五”期間，中國(guó)先進(jìn)可再生能源開發(fā)利用速度已達(dá)年均11.2%，如果將其加快到年均增長(zhǎng)15%，就可實(shí)現(xiàn)2020年的發(fā)展目標(biāo)。積極發(fā)展可再生能源，除了初步替代化石燃料的長(zhǎng)期目標(biāo)外，近期著眼解決全面建設(shè)小康社會(huì)過程中邊遠(yuǎn)及農(nóng)村地區(qū)的用能問題。3. 環(huán)境友好在世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中，環(huán)境約束對(duì)能源戰(zhàn)略和能源供求技術(shù)產(chǎn)生的影響十分顯著，在許多情況下，環(huán)境因素比資源因素所起的作用更具決定性。鑒于我國(guó)環(huán)境已嚴(yán)重破壞以及能源生產(chǎn)利用是造成環(huán)境惡化的主要原因，建議將環(huán)境保護(hù)做為決策能源戰(zhàn)略的內(nèi)部因素，也就是將環(huán)境容量以及小康

39、社會(huì)對(duì)環(huán)境的需求做為能源政策的重要決策變量之一。能源發(fā)展受環(huán)境的制約主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是環(huán)境容量的制約。如果是基于酸雨控制考慮二氧化硫的容量，全國(guó)最多能容納二氧化硫1620萬(wàn)噸左右如果是基于空氣質(zhì)量要求的二氧化硫容量，則二氧化硫總量控制在1200萬(wàn)噸左右，才能使全國(guó)大部分城市的二氧化硫濃度達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)氮氧化物的環(huán)境容量不會(huì)高于1890萬(wàn)噸。二是全球溫室氣體減排的制約。到2020年中國(guó)二氧化碳排放量在13億噸20億噸，中國(guó)人均碳排放水平在0.9噸1.3噸。如果美國(guó)簽署京都議定書，中國(guó)將是下一個(gè)納入限排承諾的“目標(biāo)”。2020年以后中國(guó)將難以回避溫室氣體排放增長(zhǎng)限制的承諾。隨著溫室

40、氣體的限排，二氧化碳的邊際削減成本將趨于上升。因此，未來中國(guó)能源的發(fā)展將受到來自全球環(huán)境的壓力。溫室氣體限排所要求的經(jīng)濟(jì)投入，將迫使中國(guó)的能源部門必須重新定位。三是環(huán)境小康需求的制約，環(huán)境小康是中國(guó)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要內(nèi)容之一，環(huán)境質(zhì)量也是衡量全面建設(shè)小康社會(huì)的重要指針。根據(jù)全國(guó)環(huán)境保護(hù)模范城市、生態(tài)省、市的考核指針，參照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，未來20年中國(guó)環(huán)境需求指針見表7。 四、采取綜合措施保障石油安全1.國(guó)內(nèi)外石油資源、供需狀況以及石油安全對(duì)策共同構(gòu)成了影響中國(guó)石油安全的三大因素 "從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全球的觀點(diǎn)來看，所謂'能源問題'，確切地說就是石油問題"

41、1。 石油是創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的關(guān)鍵因素，也是影響全球政治格局、經(jīng)濟(jì)秩序和軍事活動(dòng)的最重要的一種商品。幾乎所有國(guó)家都把石油置于能源戰(zhàn)略的核心位置。所謂石油安全就是保障數(shù)量和價(jià)格上能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展需要的石油供應(yīng)。所謂石油不安全主要體現(xiàn)在石油供應(yīng)暫時(shí)突然中斷或短缺、價(jià)格暴漲對(duì)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的損害，其損害程度主要取決于經(jīng)濟(jì)對(duì)石油的依賴程度、油價(jià)波動(dòng)的幅度以及應(yīng)變能力。應(yīng)變能力包括戰(zhàn)略儲(chǔ)備、備用產(chǎn)能、替代能源、預(yù)警機(jī)制等。構(gòu)成中國(guó)石油安全的三大因素包括：中國(guó)油氣資源狀況以及國(guó)內(nèi)產(chǎn)量、進(jìn)口需求世界石油供需狀況以及價(jià)格變動(dòng)是否能夠滿足中國(guó)在內(nèi)的需求建立在國(guó)內(nèi)、國(guó)外供需基礎(chǔ)上的石油安全對(duì)策。從國(guó)內(nèi)的

42、情況看，中國(guó)是一個(gè)石油大國(guó)，還有一定的發(fā)展?jié)摿Φ瑫r(shí)中國(guó)油氣資源相對(duì)貧乏，按每平方公里國(guó)土面積的資源量、累計(jì)探明可采儲(chǔ)量、剩余可采儲(chǔ)量和產(chǎn)量值（即豐度）來看，中國(guó)都明顯低于世界平均水平（見表8），未來中國(guó)油氣勘探開發(fā)的難度增大。如前所述，隨著石油消費(fèi)的較快增長(zhǎng)，到2020年中國(guó)的石油對(duì)外依存度可能超過55%，由此帶來的石油安全問題是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的重大問題。從世界石油資源及其供需形勢(shì)看，本世紀(jì)初的石油處在相對(duì)安全期。其理由有四：一是過去20年世界石油產(chǎn)量和剩余可采儲(chǔ)量均平緩上升，剩余可采儲(chǔ)量年均遞增率為2.2%，做到了“收支平衡，略有節(jié)余”，石油儲(chǔ)產(chǎn)比維持在40以上二是20世紀(jì)80年代后期以來

43、，世界石油總體處在限產(chǎn)狀態(tài)，OPEC采取限產(chǎn)保價(jià)的總體戰(zhàn)略并充當(dāng)世界石油供應(yīng)的調(diào)節(jié)庫(kù)，獨(dú)聯(lián)體國(guó)家由于政治、經(jīng)濟(jì)原因石油產(chǎn)量大幅度下降三是世界石油儲(chǔ)量有在30年左右（到2025年）翻番的可能四是2020年之前石油產(chǎn)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，2020年以后因替代能源的發(fā)展略有降低，“后石油時(shí)代”將進(jìn)入能源品種多元化的時(shí)代，石油在一次能源構(gòu)成中的比例也將明顯降低。因此從總體上看，本世紀(jì)的前20至30年，無(wú)論對(duì)石油消費(fèi)國(guó)還是石油輸出國(guó)都處于相對(duì)安全狀態(tài)，能滿足包括中國(guó)在內(nèi)的石油需求。而天然氣的供應(yīng)將比石油更充分，天然氣的國(guó)際貿(mào)易將有大發(fā)展。從國(guó)際石油市場(chǎng)的價(jià)格走勢(shì)看，長(zhǎng)期穩(wěn)定而短期波動(dòng)幅度大。石油、天然氣價(jià)格長(zhǎng)期

44、以來是明顯高出成本的壟斷價(jià)格，以不變美元計(jì)，長(zhǎng)期的多年油價(jià)均值相對(duì)穩(wěn)定，以可變美元計(jì)略有上升，預(yù)計(jì)2005年至2020年多年平均價(jià)（以2000年不變美元計(jì)）從23美元/桶上升到25美元/桶的可能性較大。但是，每種影響油價(jià)的因素都可以引起油價(jià)偏離平均值，并被投機(jī)運(yùn)作和人們的心理因素而放大，使油價(jià)出現(xiàn)波動(dòng)。影響油價(jià)的多種因素中以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的起伏、局部供需關(guān)系的變化和突發(fā)事件的沖擊為主。2.樹立石油安全觀必須準(zhǔn)確把握現(xiàn)代國(guó)際石油市場(chǎng)和石油地緣政治的特點(diǎn)現(xiàn)代石油市場(chǎng)和石油地緣政治出現(xiàn)了如下特點(diǎn)：一是石油向商品的回歸。石油做為國(guó)家間政治斗爭(zhēng)武器的作用已被大為削弱，做為戰(zhàn)略物資的一面趨于淡化，做為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)

45、中重要商品的一面更加凸顯。石油的運(yùn)作更加明顯地受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身規(guī)律的影響。二是石油輸出國(guó)和消費(fèi)國(guó)的關(guān)系出現(xiàn)新局面。無(wú)論是OPEC還是OECD，任何一方想單獨(dú)、長(zhǎng)期控制國(guó)際市場(chǎng)，決定石油價(jià)格的局面已很難再現(xiàn)，雙方既有利益的爭(zhēng)斗也有互相依賴、互相滲透。三是供需格局復(fù)雜化。非OPEC組織的石油輸出國(guó)作用增強(qiáng)，出現(xiàn)了更多的石油勘探熱點(diǎn)和出口國(guó)，出現(xiàn)了亞洲的新消費(fèi)熱點(diǎn)，全球石油貿(mào)易和流向更趨復(fù)雜化，消費(fèi)國(guó)和石油輸出國(guó)都在使輸出（入）國(guó)多元化以保持穩(wěn)定的供需關(guān)系和獲得更好的經(jīng)濟(jì)利益。四是跨國(guó)公司成為控制國(guó)際石油市場(chǎng)的重要力量。石油公司私有化的浪潮不同程度地影響著各輸出國(guó)和輸入國(guó)，通過上下游一體化發(fā)展和多種

46、形式的并購(gòu)，各主要輸出國(guó)和消費(fèi)國(guó)迅速發(fā)展出一批大型跨國(guó)公司，跨國(guó)公司和國(guó)際金融財(cái)團(tuán)相結(jié)合，成為控制國(guó)際市場(chǎng)的主要力量。上述世界石油市場(chǎng)和石油地緣政治的變化，對(duì)中國(guó)而言，既有有利的一面，也存在著新的挑戰(zhàn)。影響中國(guó)石油安全的主要因素包括：一是存在著國(guó)際石油供應(yīng)暫時(shí)短缺的可能。石油進(jìn)口依存度不斷增大，加大了石油供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)際上可能出現(xiàn)短期和局部的供應(yīng)短缺，敵對(duì)勢(shì)力對(duì)石油供應(yīng)可能造成威脅。二是國(guó)際上石油價(jià)格有可能出現(xiàn)短期的較大波動(dòng)，石油價(jià)格過高可降低GDP的增長(zhǎng)速度，而價(jià)格過低將使國(guó)內(nèi)石油行業(yè)虧損。三是從國(guó)內(nèi)因素看，國(guó)內(nèi)油氣生產(chǎn)存在一定的不確定性，自然災(zāi)害對(duì)生產(chǎn)和運(yùn)輸（尤其對(duì)天然氣輸送）可能產(chǎn)生較大

47、影響。四是中國(guó)石油公司的實(shí)力和國(guó)際經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)不足。五是缺乏石油安全應(yīng)對(duì)體系。3. 采取綜合對(duì)策建立中國(guó)石油安全保障體系石油不安全的因素可以利用綜合對(duì)策加以弱化和削減，除了前文所強(qiáng)調(diào)的實(shí)施可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略，真正將節(jié)能放在首位之外，綜合對(duì)策還包括：一是加快國(guó)內(nèi)油氣資源的勘探開發(fā)。國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)性的早期石油地質(zhì)工作加大投資支持力度，為新區(qū)、新領(lǐng)域的開拓創(chuàng)造條件通過政策引導(dǎo)國(guó)內(nèi)各大石油公司加大對(duì)上游的勘探投入，從世界石油工業(yè)的投資重點(diǎn)看，自20世紀(jì)80年代后期以來已轉(zhuǎn)向上游。上游所占投資比例從40%60%逐步提高到78.5%（1995年）、82.9%（1998年）實(shí)施切合實(shí)際的油氣發(fā)展區(qū)域戰(zhàn)略

48、，并加速發(fā)展石油科技。二是強(qiáng)化采油，發(fā)展替代燃料和技術(shù)。目前我國(guó)油田平均采收率約34。采用三次采油技術(shù)強(qiáng)化開采，可提高到50%以上，從而大大增加開采儲(chǔ)量。據(jù)美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局和世界石油協(xié)會(huì)“世界油氣資源評(píng)價(jià)”（2000年），中國(guó)采取強(qiáng)化采油提高采收率等措施，開采儲(chǔ)量可增加19.6億噸，相當(dāng)于2000年剩余可采儲(chǔ)量的80以上。發(fā)展替代燃料和技術(shù)（電動(dòng)汽車等），也是減少對(duì)進(jìn)口石油依賴的重要措施。預(yù)計(jì)到2020年，煤液化產(chǎn)品產(chǎn)量可達(dá)1600萬(wàn)噸，需投資1450億元。三是盡可能加入到國(guó)際合作架構(gòu)中，全面進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)。做為正在興起的國(guó)際石油消費(fèi)大國(guó)，中國(guó)應(yīng)充分利用目前已形成的國(guó)際石油利益格局，開展能源外交，

49、積極參與多種形式的世界和地區(qū)性的能源合作組織。積極參與期貨和現(xiàn)貨交易，將市場(chǎng)做為獲得石油產(chǎn)品的主要手段，把在國(guó)外獲得份額油做為重要的經(jīng)營(yíng)手段，開辟國(guó)內(nèi)石油期貨市場(chǎng)，力爭(zhēng)在石油價(jià)格上有更多的發(fā)言權(quán)，建立有利于進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的法規(guī)體系和監(jiān)管體系。四是逐步建立和完善石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度和預(yù)警體系。建立形式多樣、配置合理的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度，以適應(yīng)不同層次的安全需要，爭(zhēng)取在2010年完成相當(dāng)40天需求量的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，在2015年完成相當(dāng)55天需求的儲(chǔ)備量，并建立油田儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備制度。建立安全預(yù)警應(yīng)對(duì)機(jī)制，建議按5級(jí)（即石油短缺達(dá)到進(jìn)口量的3%、5%、7%、10%、15%）建立相應(yīng)的預(yù)警應(yīng)對(duì)方案。五、完善制度、

50、政府推動(dòng)促進(jìn)節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施1當(dāng)前節(jié)能工作仍存在著較大障礙一是節(jié)能觀念落后。在發(fā)達(dá)國(guó)家，節(jié)能觀念已從上世紀(jì)70年代初為應(yīng)付能源危機(jī)而實(shí)行節(jié)約和縮減，演變成以提高效益、減少污染、改善生活質(zhì)量和改進(jìn)公共關(guān)系為目標(biāo)。在我國(guó)，補(bǔ)缺、縮減的觀念仍然存在，這是能源供應(yīng)緩和就放松節(jié)能工作的認(rèn)識(shí)根源。二是政府節(jié)能管理機(jī)構(gòu)明顯削弱，節(jié)能管理人員大量流失，導(dǎo)致節(jié)能管理工作滑坡。美、日等國(guó)則大力加強(qiáng)政府節(jié)能管理機(jī)構(gòu)，美國(guó)能源部能源效率和可再生能源局有530人，2002年度預(yù)算達(dá)13億美元。三是節(jié)能的立法和執(zhí)法存在明顯缺陷。節(jié)能法執(zhí)行不力，配套法規(guī)的制訂進(jìn)展遲緩能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境相協(xié)調(diào)的綜合規(guī)劃和決策體制尚待建立節(jié)能

51、決策和立法能力薄弱。四是缺少有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度。1994年財(cái)稅體制改革以后，原先對(duì)節(jié)能項(xiàng)目和產(chǎn)品實(shí)行稅收減免、貸款優(yōu)惠等激勵(lì)政策措施大大減弱甚至取消，對(duì)節(jié)能十分不利。五是節(jié)能的技術(shù)創(chuàng)新能力弱。節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)投入太少，未能列入“十五”國(guó)家重大科研計(jì)劃。企業(yè)節(jié)能技術(shù)改造融資困難。節(jié)能設(shè)備質(zhì)量差，一些關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備過度依賴進(jìn)口。2節(jié)能工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是政府推動(dòng)和建立有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度一是加強(qiáng)政府節(jié)能管理體系的建設(shè)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能節(jié)能領(lǐng)域的市場(chǎng)缺陷和市場(chǎng)障礙比較明顯。主要體現(xiàn)在：市場(chǎng)價(jià)格不能反映長(zhǎng)遠(yuǎn)利益投資者偏向能源開發(fā)項(xiàng)目能源生產(chǎn)利用的環(huán)境成本未計(jì)入能源價(jià)格消費(fèi)者缺乏節(jié)能信息和技巧政府不合理的財(cái)稅

52、政策和管制政策妨礙節(jié)能潛力的充分發(fā)揮。節(jié)能具有公共事務(wù)的性質(zhì)，市場(chǎng)機(jī)制的作用很有限，據(jù)世界銀行研究，市場(chǎng)力量對(duì)實(shí)現(xiàn)節(jié)能潛力的貢獻(xiàn)率只有20%。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐表明，節(jié)能同環(huán)保一樣，政府必須起主導(dǎo)作用。為了扭轉(zhuǎn)節(jié)能領(lǐng)域政府管理職能被削弱的局面，建議國(guó)務(wù)院設(shè)立資源節(jié)約辦公室，并恢復(fù)國(guó)務(wù)院節(jié)能辦公會(huì)議制度。設(shè)立節(jié)能管理專項(xiàng)基金，用于節(jié)能政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制訂、宣傳教育、信息服務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)等活動(dòng)。轉(zhuǎn)變政府職能，將政府在節(jié)能領(lǐng)域的主要職能定位在：制訂能源價(jià)格、稅收等經(jīng)濟(jì)政策，強(qiáng)化市場(chǎng)信號(hào)制訂節(jié)能法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)提供信息服務(wù)，包括公眾宣傳、能源審計(jì)、能效標(biāo)識(shí)、教育與培訓(xùn)等資助和鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)研究、開發(fā)和示范促進(jìn)和協(xié)調(diào)

53、各種節(jié)能組織的活動(dòng)政府機(jī)構(gòu)自身節(jié)能。政府對(duì)能源的管理，應(yīng)由能源供應(yīng)為主轉(zhuǎn)向終端消費(fèi)，由行政手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段為主。當(dāng)前，應(yīng)把政府機(jī)構(gòu)節(jié)能當(dāng)作推進(jìn)全國(guó)節(jié)能工作的突破口。二是建立和完善節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策節(jié)能是高度分散的二次投資活動(dòng)。由于大多數(shù)企業(yè)的能源費(fèi)用占生產(chǎn)成本的比重很小，而較高的能源成本往往可通過產(chǎn)品價(jià)格回收對(duì)消費(fèi)者來說，能源效率通常不是選購(gòu)用能設(shè)備的決定因素。因此，政府的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策對(duì)節(jié)能的成效十分重要。建議推進(jìn)能源價(jià)格市場(chǎng)化以及政府價(jià)格調(diào)控的科學(xué)化節(jié)能投資項(xiàng)目實(shí)行稅收減免或加速折舊的優(yōu)惠政策生產(chǎn)節(jié)能新產(chǎn)品的企業(yè)，應(yīng)視同高新技術(shù)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。開征燃油稅或提高汽、柴油消費(fèi)稅率，3-5年內(nèi)

54、汽油、柴油價(jià)格含稅率提高到60%左右。三是建立終端用能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)體系制訂、實(shí)施終端用能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)是提高能源效率的關(guān)鍵措施之一，對(duì)減少能源消費(fèi)、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、消除國(guó)際貿(mào)易技術(shù)壁壘、減少污染物排放具有重要意義。建議根據(jù)各種終端用能設(shè)備的節(jié)能潛力、預(yù)期效益、相關(guān)機(jī)構(gòu)（測(cè)試、管理、監(jiān)督、強(qiáng)制執(zhí)行、評(píng)估）的能力、國(guó)際一致性等因素，制訂終端用能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)，以及配套政策措施。我國(guó)制訂、實(shí)施新的終端用能設(shè)備（包括家用電器，照明器具，電動(dòng)機(jī)、風(fēng)機(jī)、水泵、壓縮機(jī)、變壓器等通用設(shè)備，工業(yè)鍋爐）的能效標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計(jì)至2020年，節(jié)電潛力達(dá)2540億千瓦時(shí)，節(jié)能潛力1.28億噸標(biāo)準(zhǔn)煤（工業(yè)鍋爐），總

55、的凈效益達(dá)5060億元，可減排SO21940萬(wàn)噸，CO29760萬(wàn)噸碳。四是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的節(jié)能新機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)施節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略的關(guān)鍵，在于創(chuàng)造使節(jié)能與開發(fā)平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促使節(jié)能在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮其自身的優(yōu)勢(shì)。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，需求側(cè)管理和綜合資源規(guī)劃（DSM/IRP）、能源服務(wù)公司、壽期成本分析、消費(fèi)者教育，以及市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制、外部成本內(nèi)部化等，是實(shí)現(xiàn)節(jié)能優(yōu)先的有效政策工具。這些節(jié)能新機(jī)制，應(yīng)在試點(diǎn)示范的基礎(chǔ)上，制訂政策法規(guī)，排除障礙，在全國(guó)范圍內(nèi)逐步實(shí)施。3調(diào)整節(jié)能戰(zhàn)略重點(diǎn)，在繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)節(jié)能的同時(shí)，加強(qiáng)建筑、交通等領(lǐng)域的節(jié)能長(zhǎng)期以來，政府對(duì)能源的管理偏重工業(yè)節(jié)能，忽視建筑節(jié)能，

56、這是先生產(chǎn)、后生活的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想在能源領(lǐng)域的一個(gè)突出反映，導(dǎo)致建筑節(jié)能長(zhǎng)期落后，至今很難推動(dòng)，成為我國(guó)節(jié)能工作最薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)，造成巨大的浪費(fèi)。此外，對(duì)當(dāng)前快速增長(zhǎng)的交通領(lǐng)域，其節(jié)能工作也重視不夠。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，并適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)過程中建筑、交通用能快速增長(zhǎng)的新形勢(shì)，將節(jié)能戰(zhàn)略重點(diǎn)調(diào)整到，在繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)節(jié)能的同時(shí)，加強(qiáng)建筑、交通等領(lǐng)域的節(jié)能。工業(yè)節(jié)能：如前所述，到2020年工業(yè)部門仍然是最大的用能部門，也是獲得節(jié)能效應(yīng)最為顯著的部門。從節(jié)能的實(shí)現(xiàn)因素看，通過調(diào)整行業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的節(jié)能約占工業(yè)部門節(jié)能潛力的70%-80%，依靠技術(shù)進(jìn)步降低單位產(chǎn)品能耗實(shí)現(xiàn)的節(jié)能占20%-30%。因此，工

57、業(yè)部門節(jié)能應(yīng)實(shí)行技術(shù)進(jìn)步與調(diào)整行業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相結(jié)合。通過修訂節(jié)能設(shè)計(jì)規(guī)范，實(shí)行企業(yè)能源審計(jì)和報(bào)告/對(duì)標(biāo)管理，推進(jìn)節(jié)能技術(shù)進(jìn)步，建立能源管理信息系統(tǒng)，推行績(jī)效合同等政策和措施，促進(jìn)工業(yè)部門的節(jié)能。建筑節(jié)能：到2002年末，全國(guó)只建成節(jié)能建筑2.3億平方米，僅占城市建筑面積的2.1%。建筑節(jié)能首先要突破供熱體制改革，開放供熱市場(chǎng)，推動(dòng)既有建筑節(jié)能改造國(guó)務(wù)院制訂實(shí)施建筑節(jié)能條例，嚴(yán)格執(zhí)行建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)制訂鼓勵(lì)生產(chǎn)和使用節(jié)能建筑材料及耗能器具的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制設(shè)立既有建筑節(jié)能改造專項(xiàng)基金建立健全建筑節(jié)能管理監(jiān)督機(jī)制制訂耗能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)。交通節(jié)能：目前中國(guó)各類汽車平均百公里油耗比發(fā)達(dá)國(guó)家高20%以上。如果政策得當(dāng)，2010年公路運(yùn)輸節(jié)油潛力約15%，2020年30%以上。建議開征燃油稅制訂燃料效率和油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)城市規(guī)劃和交通體系，優(yōu)先發(fā)展快速公共交通建立智能交通系統(tǒng)鼓勵(lì)開發(fā)、購(gòu)買和使用替代燃料車，以促進(jìn)交通節(jié)能。此外，電力系統(tǒng)應(yīng)大力推行需求側(cè)管理，確立電網(wǎng)公司為實(shí)