城市鄰避性公共設施建設的困境與對策探討

1、城市鄰避性公共設施建設的困境與對策探討規(guī)劃廣角口Un口基金項目”十一五”國家科技支撐計劃(20O7BAC28BO1)資助城市鄰避性公共設施建設的困境與對策探討口李曉暉80麓列露LIIIE5摘要某些城市公共設施因具有顯著的負外部性而遭到所在地居民的反對和抵制,導致此類設施建設陷入”鄰避”困境.主要原因在于設施的負外部性產(chǎn)生了不對稱的收益一成本分配結(jié)構(gòu),即設施服務功能帶來的利益由廣大市民共享,但生產(chǎn)或運營成本卻集中轉(zhuǎn)嫁給設施周邊的居民,進而引發(fā)利益中突.為此,應在設施的規(guī)劃,建設過程中綜合采用各種技術(shù)與政策手段,采取一種建立在公眾參與基礎(chǔ)上的更加靈活,互動的規(guī)劃建設模式,減少轉(zhuǎn)嫁于周邊居民的外部成

2、本,從而改變居民的反對態(tài)度.關(guān)鍵詞城市鄰避性公共設施;負外部性;對策文章編號10060022(2009)12008004中圖分類號TU981文獻標識硼B(yǎng)NegativeExternalityofPublicFacilitiesandJIsSolution/LjXiaohujm峙響咖SomepublicfacilitiesareopposedbyIocaIresidentsduetotheirnegativeexternalities.Thefacilitiesimbalancedbenefitcoststructure.i.e.thegeneralpublicbenefitthepositiv

3、eeffectswhileIocaIpeoplesufferthenegativeeffects,istheessenceofthephenomenon.Therefore,theplanningandconstructionofthesefacilitiesshouldbebasedOnapublicparticipationprocessfodecreasetheirnegativeeffectsOnlocalresidents.IKeywo哪蝴Publicfacilities.Negativeexternality.Measuresi城市鄰避眭公共設施的概念城市公共設施,廣義而言泛指為城

4、市生產(chǎn)和生活提供各種社會化服務的公共建設.對城市居民而言,公共設施是其享有安全,便利和多樣化城市生活的重要保障.然而,并非所有的城市公共設施都受歡迎,一些特殊的公共設施如垃圾焚燒廠,垃圾轉(zhuǎn)運站,加油站,殯儀館,火葬場等,常常遭到居民的反對和抵制.早在2O世紀70年代西方學茍喜:并開始研究個人或社區(qū)反對某種設施或土地使用的王見象,提出了”鄰蹬(Not-ln_BacKyard)1的概念,引起了廣泛關(guān)注與討論,由此也引出了關(guān)于”鄰避性設施”的研究.哪些是鄰避性設施?美國著名民意測驗機構(gòu)DanieYanKeov1chGroup曾做過一項人性服務設施體系的調(diào)查,發(fā)現(xiàn)在美國最受歡迎的公共設施是學校,托兒所

5、,療養(yǎng)院,醫(yī)療診所,而最不受歡迎的公共設施則是垃圾掩埋場,監(jiān)獄,甚至購物中心.何紀芳也曾就臺北生活圈內(nèi)的67項都市服務設施進行接受意愿與”鄰避”效應的調(diào)查,發(fā)現(xiàn)除鄰里公園,圖書館之外,其余都可能產(chǎn)生”鄰避”效應2l.可以說,對鄰避性公共設施并沒有統(tǒng)一,明確的界定,某種設施是否是鄰避性設施關(guān)乎居民對其的態(tài)度,在不同經(jīng)濟社會背景的國家和地區(qū)或是不同設置條件下,許多公共設施都可能是鄰避性的.如表1所示,學者們對鄰避性設施的概念和定義并不統(tǒng)一.雖然稱謂和含義各有不同,但都集中反映出此類設施的三個特征:一是具有某種滿足社會需求的功能;二是具有直接或潛在的污染性和危險性;三是受到居民的反對和抵帶.概而言之

6、,城市鄰逮性設施就是“鄰居希望躲避”的設施,是指一些可能會對所在地居民的生活環(huán)境,生命健康與經(jīng)濟財產(chǎn)造成不良影響,而容易遭致居民反對和抵制的設施.為了突出鄰避性設施作為公共產(chǎn)品的社會福利特筆者加入”公共”二字,將此類設施稱為鄰避性公共設施.城市鄰避陛公共設施建設面臨的困境城市鄰避l生公共設施作為公共產(chǎn)品,是滿足城市生產(chǎn)和生活某些特定需求的必要設施,但由于常常引發(fā)所在地居民的反對與抵制,設施建設遭受巨大阻力,陷入進退兩難的局面.不論是在經(jīng)濟水平高,基礎(chǔ)建設較好的發(fā)達國家和地區(qū),還是在經(jīng)濟欠發(fā)達,基礎(chǔ)建設薄弱的發(fā)展中國家和地區(qū),城市鄰避性公共設施建設問題都屢見不鮮.早在20世紀60年代,美國就出現(xiàn)

7、了反對建設垃圾填埋場,毒l廢棄物女l里場等”污染l茹笞的抗爭活動.此后,愈來愈多的案例出現(xiàn)于其他公共設施建設中,如停車場,戒除藥癮醫(yī)療中心,/JILl收容蘆斤甚至低收入戶的住宅建設,部分激進的居民通常會聯(lián)合屋主團體與小區(qū)協(xié)會,共同對抗政府或開發(fā)商,使此類設施的興建陷入無法推進的僵局.20世紀80年代至今,臺灣的”鄰避”問題一直持續(xù),垃圾掩埋場,焚化廠,火力發(fā)電廠等設施的建設,常常引發(fā)地方居民采取激烈的示威,圍堵或自力保護的方式進行抗爭活動.我國城市鄰避性公共設施建設的表1城市鄰避性公共設施的相關(guān)概念解釋25概念名稱j定義解釋污染性設施不寧適設施嫌惡性設施風險集中設施鄰避性設施在使用過程,生產(chǎn)過

8、程或運營過程中可能產(chǎn)生污染(包括空氣,水,土壤及噪音污染等)的設施,因具有潛在危險性或污染性導致民眾反對設立令人感到不愉悅的設施類型,具有滿足社會需求的服務功能,但令附近住戶感到不舒適,也可能產(chǎn)生實質(zhì)或潛在傷害身體或財產(chǎn)的威脅,比如火葬場或殯儀館不受歡迎的設施類型,此類設施可能影響到社會大眾的安全,安寧與衛(wèi)生或?qū)υO施附近居民產(chǎn)生其他不良的影響設施外圍居民承擔的風險多于所獲得的利益的設施類型.民眾對于設施的接受程度與接受設施的風險高低有關(guān),也就是風險越高的設施,民眾越不易接受有些設施設置雖為大部分民眾提供所需服務,但由于其在運作過程中會產(chǎn)生一些負面影響,以致受到當?shù)鼐用衽懦?形成設置阻力,此類設

9、施被稱為鄰避性設施問題也日益普遍.2005年2月4日,(南方都市報報道:”由于擔心高壓電磁輻射會危害身體健康,剛開工不久的地鐵三號線五山主變電站工程遭到了附近居民的強烈反對,他們召集千人簽名,向有關(guān)部門反映情況,工程一度停工.”02006年5月16日,南方日報報道:”2005年江門市信息化綜合指數(shù)為71.51%,比2004年提高了5個百分點然而,邊是信息化綜合指數(shù)的升高,一邊是市民的維權(quán)意識不斷增強,有關(guān)無線電移動基站投訴不但沒有減少,反而不斷增多,去年信息產(chǎn)業(yè)局共受理43宗無線電移動基站投訴,為歷年之最,引起了相關(guān)各方的注意.”9而利用網(wǎng)絡搜索引擎進行檢索,諸如”業(yè)主們團結(jié)起來,一起抵制設置

10、X×站(如變電站,蔓驀專i截占,乖多動通豪墾壺占)”之類的信息l:tbL皆是.在來自民眾的反對壓力下,鄰避性公共設施建設往往面臨兩種局面:一種是無法落實,建設計劃擱置或另擇他地再行建設;一種是得以落實,但此間引發(fā)的各種矛盾與中突,對政府部門與社會公眾都造成了相當大的影響.而與設施建設相關(guān)的城市建設及城市規(guī)劃管理部門,由于直接涉及設施的選址,更是成為矛盾的焦點.隨著我國城市化進程的推進,城市建設人13lJ增,對各種公共設施包括鄰避性公共設施的需求必然持續(xù)增長.在努力構(gòu)建和諧社會和(物權(quán)法頒布實施的背景下,如何解決由鄰避性公共設施建設引發(fā)的矛盾,是我國城市發(fā)展和規(guī)劃建設不可回避的現(xiàn)實問題

11、.8城市鄰避l生公共設施建設困境的成因分析究竟什么導致了鄰避性公共設施建設的困境?如前所述,鄰避ll生公共設施具有會對所在地居民的生活環(huán)境,生命健康與經(jīng)濟財產(chǎn)造成不良影響的特征,也就是說鄰避性公共設施具有顯著的負外部性(NegativeExterna1ty)0.而這種負外部性的大小通常與地理上的距離遠近成反比.由此產(chǎn)生的結(jié)果是,距離鄰避性設施越近的居民受到設施的消極影響越大,反之則越小.而且,居民如果要2009fF藤2期第25卷81避免設施所帶來的負面影響,必須通過空間區(qū)位的移動才能達到.這種特征意味著鄰避性公共設施會產(chǎn)生不對稱的收益成本分配結(jié)構(gòu):設施服務功能帶來的利益由廣大市民共享,但生產(chǎn)或

12、運營成本卻集中轉(zhuǎn)嫁給設施周邊的民眾.這種不對稱的分配結(jié)構(gòu)必然會引發(fā)利益沖突,從而導致周邊居民反對,產(chǎn)生”鄰避”困境.從經(jīng)濟層面看,由鄰避性公共設施產(chǎn)生的利益中突是由個體經(jīng)濟效用氐差異引發(fā)的.公共設施服務所覆蓋的個體的經(jīng)濟效用都會因為公共產(chǎn)品的提供而增加,但鄰避性公共設施負外部性的空間集中化特征帶來的不對稱的收益成本結(jié)構(gòu),會使鄰近設施的個體覺得他們是在為其他多數(shù)個體的經(jīng)濟效用增加負責,而與同樣享受該項設施服務的其他人比較起來,自己經(jīng)濟效用的增加顯然低于其他個體.個體的自利性與經(jīng)濟效用高低不同,形成鄰避性設施負外部性引發(fā)利益沖突的經(jīng)濟基礎(chǔ).從社會層面看,鄰避性公共設施的利益沖突反映了”集利益與體”

13、利益的對抗.鄰避性公共設施的設置也許是為了公共利益,滿足市民大眾集體消費的社會福利,但犧牲當?shù)鼐用竦睦鎭碓炀蜕鐣＠?就衍生出某些個體或群體是否有義務承擔其他群體或整體社會消費所產(chǎn)生的成本的問題.這本身就是一個社會公平問題,在一定程度上是對公共利益的否定.從政治層面看,鄰避性公共設施的利益中突是特定個體或群體與政府公共部門之間矛盾的體現(xiàn).公共設施建設通常都是政府部門主導決策下的公共權(quán)力行為,居民應該信任并且服從.但由于鄰避性公共設施周邊居民這部分個體或群體遭受利益損失,因此他們會與主導設施興建的政府公共部門形成矛盾.矛盾表現(xiàn)為居民對政府決策與行為的質(zhì)疑,不信任82轆劉蓐P(guān)LANRE5與反對的

14、態(tài)度或行為,如對政府關(guān)于設施選址的理由解釋普遍持質(zhì)疑態(tài)度,對政府或其委托專家,機構(gòu)所鑒定出來的設施建設依據(jù)無法接受等.這種矛盾也表明在鄰避性公共設施建設的決策和行動中可能缺少有效的利益協(xié)調(diào)的政治過程.在我國城市建設中,政府決策長期處于主導地位,設施的規(guī)劃與建設缺少公眾參與的過程,或者即使有參與也徒具形式,在核心的決策過程中居民的意愿與訴求沒有得到顧及等.民眾抗爭顯然是想?yún)⑴c決策.總之,負外部性帶來的不對稱的收益一成本分配結(jié)構(gòu),以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟,社會干哦厶上的利益沖突,是造成鄰避性公共設施建設困境的根本原因.城市鄰避性公共設施建設的對策基于以上分析,城市鄰避性公共設施建設之所以遭遇困境的原因,

15、主要是其產(chǎn)生的利益由社會全體共享,但所產(chǎn)生的外部成本卻集中由周邊居民承擔.因此,解決問題的關(guān)鍵是降低周邊居民承擔的設施外部成本,或者增加其收益,改變或影響他們的反對態(tài)度.對此,可供操作的解決對策,除了可以通過改進設施本身的設計,設備等技術(shù)手段外,更加需要在政府的引導和協(xié)調(diào)下,從政策層面配以綜合的疏解手段,主要包括公眾參與,回饋補償與風險保障三個方面.(1)公眾參與.自下而上的決策過程(BottomupVountaryAmproach)及政治對話的強化(Fac111一tationofPo1ticalDialogue)有助于”鄰避”困境的化解.通過公眾參與的形式,為與鄰避中突有關(guān)的各方(包括民眾,

16、政府官員及專業(yè)人員等)提供了解,溝通的機會,通過各自觀點的表達與了解促成矛盾的化解1.在應對”鄰避”發(fā)生時,最常使用的公眾參與方式主要有以下三種:信息公開.政府于事前提供充分,正確的信息使民眾了解設施建設的方案,依據(jù)與行動計劃,滿足民眾的知情權(quán),有助于建立民眾對政府的信任.問卷調(diào)查或民意訪談.這是一種收集信息的有效方式,因為人們在匿名的情況下往往更愿意表達自己的意見,同時它也提供了一種參與途徑,使民眾認為自己的意見獲得尊重.公眾大會.會議以面對面溝通和討論的方式,一方面能在短時間內(nèi)讓各方包括民眾,決策者或?qū)I(yè)人員表達各自的觀點,另方面可以通過彼此的互動來達成妥協(xié)或協(xié)議,最后得到備方都能接受的解

17、決方案.(2)回饋補償(Compensat1on).許多研究顯示,經(jīng)濟誘因在鄰避性設施的建設過程中有著重要的作用.回饋補償就是基于經(jīng)濟誘因,用金錢或其他實物的方式作為周邊居民損失的補償,以降低居民的抗爭的方式n.回饋補償一般分為金錢補償和實物補償(或其他補償)兩類:金錢補償.對鄰避性公共設施周邊居民直接給付金錢或提供有關(guān)賦稅的減免,但這種方式涉及受損失居民及其程度界定的問題,容易引發(fā)新的爭議,同時這種方式也較容易被看作賄賂而引起反效呆.實物補償即以實物回饋的方式對鄰避性公共設施附近的居民進行補償,如興建公園,游泳池,游樂設施等受民眾青昧的公共設施供其使用.從回饋補償方式看,以提供正外部性大的公

18、共設施與公共服務的方式較好.(3)風險保障.風險保障考慮到設施負面影響的潛在性,通過為居民提供應對可能損害的保險性措施,達到減輕居民預期恐懼與不安,弱化反抗動機的目的引.例如,制定環(huán)保協(xié)定,政府或相關(guān)機構(gòu)可以和民眾簽訂具有時效行的環(huán)保協(xié)定,明確鄰避性否否鄰避困境是否產(chǎn)生/公眾是參與監(jiān)墓箬與圖1鄰避性公共設施規(guī)劃建設的概念模式公共設施設置后提供的安全保證,環(huán)保標準,損害賠償及違約處罰等.此外,還可通過鄰避性公共設施建設成功典型案例的示范與宣傳,來減輕社區(qū)居民心理上的恐懼,并提高其接受的意愿.綜合各種政策手段,對城市鄰避性公共設施可以采取一種具有預見性,更加靈活和互動的規(guī)劃建設模式(圖1).首先,

19、在鄰避性公共設施規(guī)劃設計階段,應對潛在的”鄰避”效應進行充分的評估,包括設施可能產(chǎn)生的種種負面影響,居民對設施的態(tài)度,選址地周邊情況特別是居民情況等,制定盡可能降低設施負外部性影響的方案.其次,應通過公眾參與實現(xiàn)互動反饋的規(guī)劃過程.這比”閉門造車”,到最后僅僅公布方案結(jié)果更容易形成被各方接受的方案.例如,采取問卷調(diào)查,訪談的形式,預先判斷方案面臨沖突發(fā)生的可能性與強度,如果這些中突可以避免,不至于遭到社區(qū)民眾的劇烈反對,則可以繼續(xù)對設施規(guī)劃方案進行深化,直至方案實施,完成建設;而如果發(fā)現(xiàn)方案面臨>中突的可能性很高,就應對方案進行調(diào)整,從成因也即利益中突著手謀求解決之道,提供一些可

20、以緩解矛盾沖突的途徑,包括選址,設計等技術(shù)層面與回饋補償,風險保障等政策層面的改進措施.對此,可采取公眾大會的形式,讓利益關(guān)系人共同討論,協(xié)商,以提出各方都能接受的方案.如果方案未能被社區(qū)民眾所接受,惟有接連不斷的溝通,直至協(xié)商達成,這樣才能使問題獲得較為妥善的解決.最后,還需對設施規(guī)劃建設的過程進行適時的監(jiān)督評估,及時總結(jié)可供借鑒的經(jīng)驗.結(jié)語概而言之,城市鄰避性公共設施就是一類”鄰居希望躲避”的特殊設施.一方面,它是保障城市生產(chǎn)和生活順利進行的重要條件;另方面,它的建設面臨著來自居民的種種壓力.此類設施建設面臨的”鄰避”困境在世界各地十分普遍,并且不易解決.造成城市鄰避性公共設施建設面臨困境

21、的根本原因,是此類設施的負外部性引發(fā)了不對稱的收益一成本分配結(jié)構(gòu).與地理位置上的距離遠近成反比的負外部性,使得鄰避性公共設施產(chǎn)生的服務收益由社會全體共享,但所產(chǎn)生的外部成本卻集中由周邊居民承擔,使居民對經(jīng)濟,社會,政治利益公平性產(chǎn)生質(zhì)疑,引發(fā)居民的反對態(tài)度和行動.在解決鄰避性公共設施建設問題時,應通過技術(shù)和政策的綜合手段,以及建立在公眾參與基礎(chǔ)上的更加靈活,互動的規(guī)劃建設模式,減少轉(zhuǎn)嫁于周邊居民的外部成本,改變或影響居民的反對態(tài)度.但要形成符合實際情況且行之有效的解決方案,尚有許多工作要做,如有關(guān)鄰避性公共設施的外部性評價與認定標準,針對鄰避性公共設施建設的管理制度等,相關(guān)研究還有待進一步開展.n注釋外部性是指經(jīng)濟主體的經(jīng)濟活動對他