學(xué)生管理新規(guī)修訂的背景、原則與影響

1、    學(xué)生管理新規(guī)修訂的背景、原則與影響    2005年發(fā)布的普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定（教育部第21號令，簡稱規(guī)定），在教育部的部門規(guī)章當(dāng)中，具有比較特殊的地位。規(guī)定頒布實施10多年來，成為在高等教育管理和司法審批實踐中影響力和援引度最高的教育部規(guī)章，對深化高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革、推進依法治校產(chǎn)生了重大作用。2017年2月，教育部對規(guī)定做了全面修訂后，以教育部第41號令重新頒布，將于2017年9月1日起施行。修訂后的規(guī)定，體現(xiàn)了新的改革要求與時代特點，遵循法治原則回應(yīng)了法律問題，對高等學(xué)校深化依法治理具有重要的現(xiàn)實意義和影響。本文結(jié)合規(guī)定修訂工作的

2、實踐和體會，對規(guī)定修訂的背景意義以及原則、影響進行探討。規(guī)定修訂的實踐背景與現(xiàn)實需要原規(guī)定（以下稱21號令）自2005年頒布實施以來，在高等學(xué)校學(xué)生管理的實踐中發(fā)揮了重要作用。首先，突出了依法管理的理念，起到了引導(dǎo)和推動學(xué)生管理理念與制度變革的作用。如推動高校普遍建立了學(xué)生申訴制度，確立了高校學(xué)生處分要遵循的程序正當(dāng)、證據(jù)充分、過罰相當(dāng)?shù)确ㄖ卧瓌t，對保護高校學(xué)生權(quán)益起到了重要作用。其次，規(guī)范了學(xué)生管理的原則，成為高等學(xué)校制定自身管理規(guī)則的基本依據(jù)，推動了高校學(xué)生管理行為的法治化。雖然教育法和高等教育法都規(guī)定高校有對學(xué)生進行管理和處分的職權(quán)，但法律規(guī)定較為原則，實踐中高校制定學(xué)生管理和處分的具體

3、規(guī)則，一般都是以21號令所確定的學(xué)生管理原則、程序與規(guī)定為依據(jù)。21號令對高校制定具體管理規(guī)定，具有了上位法效力和直接的規(guī)范作用，統(tǒng)一了高校學(xué)生管理的規(guī)則，提高了管理的法治化水平。第三，21號令在實踐中具有突出的適用性和指導(dǎo)性，特別是在保護學(xué)生權(quán)益方面成為司法機關(guān)裁判的依據(jù)。如最高人民法院審理的甘露案中就直接援引和解釋了21號令中的具體條文?？梢哉f21號令在解決糾紛方面、判斷高校管理行為的合法性、適當(dāng)性方面，起到了近似于法律規(guī)則的作用。21號令在實踐中有突出的作用和特點，但由于當(dāng)時的制度環(huán)境和現(xiàn)實需要，其中的一些規(guī)定也帶有很強的時代特征。一是在整體的原則上，以有利于高等學(xué)校實施管理為基本出發(fā)點

4、，如以“維護普通高等學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序和生活秩序”為立法目的，強調(diào)高等學(xué)校要“從嚴(yán)管理”等，相對缺乏平衡學(xué)校管理與維護學(xué)生權(quán)益兩者目的的價值導(dǎo)向。二是在內(nèi)容上，行政主導(dǎo)、統(tǒng)一要求的色彩仍比較強。對于高校辦學(xué)自主權(quán)、省級統(tǒng)籌管理所保留的空間不足。三是在規(guī)范的事項上，明確高校職權(quán)的較多，對于學(xué)生自主管理、自我發(fā)展的導(dǎo)向不夠明確，對學(xué)生權(quán)益的保護和方式不能完全適應(yīng)現(xiàn)實要求。有關(guān)學(xué)生處分及申訴程序的設(shè)計也還存在不足。四是在適應(yīng)性上，對高校一些重要管理職權(quán)的規(guī)定，如關(guān)于高校推優(yōu)、轉(zhuǎn)學(xué)、轉(zhuǎn)專業(yè)等還不夠具體明確，對高校辦學(xué)和管理活動監(jiān)督機制的構(gòu)建不夠完善或者缺乏可操作性。在應(yīng)對新出現(xiàn)的違規(guī)行為如防范冒名

5、頂替等，還存在制度性缺陷。21號令實施10多年來，除了在實踐運用中反映出的要進一步完善的問題外，高等學(xué)校治校理念、辦學(xué)環(huán)境變化等現(xiàn)實因素，是促成修改的直接動因。黨的十八屆四中全會提出全面依法治國，對高校依法治理提出了新要求。2016年，中央召開的高等學(xué)校思想政治工作會議對高校提出了新要求，需要落實在高校管理實踐中。同時，在我國高等教育已進入大眾化發(fā)展階段的今天，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展、創(chuàng)新人才培養(yǎng)的需要，對高校構(gòu)建新型學(xué)習(xí)制度，建立更為多樣化的人才培養(yǎng)模式提出了新要求，也需要學(xué)生管理制度進一步增強自主性、靈活性。因此，修訂21號令是內(nèi)外部的客觀環(huán)境提出的迫切要求。規(guī)定修訂所遵循的原則和回應(yīng)的主要問題修訂

6、后的規(guī)定，與原規(guī)定相比，做了全面的修訂。其中，因調(diào)整、合并或者刪除，減少了9個條款；同時，新增了8條，并新增了“學(xué)生申訴”一章。對保留的大多數(shù)條款都做了修改或者充實。修訂后，雖然條文由原來的69條，減少了1條，但是內(nèi)容卻由原來的近6千字，增加到近9千字，增幅近一半。這樣大幅度的修訂，一方面是針對高校學(xué)生管理實踐的變化與需要，另一方面，更為重要的是回應(yīng)和體現(xiàn)管理理念和原則的變化。從內(nèi)容看，新規(guī)定突出了對以下原則的遵循和呈現(xiàn)。1.強調(diào)育人為本。將高校堅持社會主義辦學(xué)方向，突出立德樹人根本任務(wù)的原則，落實到高校日常學(xué)生管理的制度和規(guī)則當(dāng)中，是規(guī)定修訂的根本宗旨。高校學(xué)生管理要為育人目標(biāo)服務(wù)，服從于育

7、人要求，需要高校管理的理念、原則和措施體現(xiàn)時代特征，合法、適當(dāng)，體現(xiàn)育人的規(guī)律與需要。因此，規(guī)定根據(jù)中央精神，落實新的法律規(guī)定，著力修訂完善了高校辦學(xué)和管理的目標(biāo)，強調(diào)高校要“堅持以立德樹人為根本，以理想信念教育為核心，培育和踐行社會主義核心價值觀，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和革命文化、社會主義先進文化，培養(yǎng)學(xué)生的社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實踐能力”。對學(xué)生提出了有理想、有自信、有法治觀念、有審美情趣的新要求。同時，健全了對學(xué)生思想品德的考核要求，將誠信納入了考核內(nèi)容并提出了具體要求，如明確學(xué)生有嚴(yán)重失信行為的，學(xué)?？梢砸?guī)定給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。針對高校習(xí)慣于單方面實施管理，而相對忽略與學(xué)生之間的服務(wù)關(guān)系

8、、忽略了對學(xué)生自主管理能力和責(zé)任感培養(yǎng)的問題，規(guī)定注重引導(dǎo)學(xué)校寓管理于服務(wù)之中，增加了高校要對學(xué)生實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督給予管理和支持的原則，推動高校將育人體現(xiàn)在管理細(xì)節(jié)和日常生活當(dāng)中。2.注重平衡保護。新的規(guī)定在立法目的上，由側(cè)重于維護高等學(xué)校的管理秩序，轉(zhuǎn)為強調(diào)維護學(xué)校依法有效實施管理和維護學(xué)生合法權(quán)益之間的平衡，強調(diào)權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的平衡。因此，規(guī)定在具體內(nèi)容上，注重了不僅要成為高校管理學(xué)生的依據(jù)，也要成為保障學(xué)生權(quán)利的規(guī)則；在明確高校管理職權(quán)的同時，也要規(guī)范學(xué)校管理行為，健全學(xué)生權(quán)利保障的機制；在規(guī)定尊重學(xué)生權(quán)利的同時，也要明確學(xué)生應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。據(jù)此，規(guī)定增加了學(xué)生

9、對與自身相關(guān)事務(wù)有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的規(guī)定；明確高?！皩嵤W(xué)生管理，應(yīng)當(dāng)尊重和保護學(xué)生的合法權(quán)利，教育和引導(dǎo)學(xué)生承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)與責(zé)任”。在規(guī)定高?？梢栽谌雽W(xué)時對學(xué)生進行復(fù)查，并對不合格者可以取消入學(xué)資格的同時，規(guī)定“取消入學(xué)資格”作為改變學(xué)生身份的重大事項，應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的程序并給予學(xué)生申訴機會。3.著力促進改革。推動高校適應(yīng)人才培養(yǎng)的新要求，順應(yīng)和利用信息技術(shù)帶給教育的革命性影響，深化教育教學(xué)改革，特別是建立靈活的學(xué)習(xí)制度，服務(wù)學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，是規(guī)定修訂的重要出發(fā)點。與2005年相比，我國高等教育已經(jīng)進入大眾化階段，教育技術(shù)、形態(tài)，教學(xué)手段、方式更發(fā)生了深刻變化，以“慕課”代表的網(wǎng)絡(luò)

10、教育，使跨學(xué)校、跨區(qū)域甚至是跨國家的教育方式成為可能。面對改革的新趨勢，規(guī)定著重修訂了成績考核制度，完善轉(zhuǎn)學(xué)、轉(zhuǎn)專業(yè)以及休學(xué)等制度。在學(xué)習(xí)形式上，給予學(xué)生更多自主選擇的可能。如可以在入學(xué)前申請保留入學(xué)資格，入學(xué)后申請休學(xué)創(chuàng)業(yè)，可以選擇參軍入伍、到國外交流學(xué)習(xí)，也可以提前畢業(yè)等。同時，規(guī)定鼓勵學(xué)校建立并實行靈活的學(xué)習(xí)制度，以支持學(xué)生休學(xué)創(chuàng)業(yè)；允許學(xué)校將學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的經(jīng)歷、發(fā)表論文、社會實踐等折算學(xué)分，并將學(xué)生在校期間通過網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)獲得的學(xué)分，經(jīng)過認(rèn)定后予以承認(rèn)。這些制度，為高校推進人才培養(yǎng)體制機制改革提供了保障。同樣，基于促進改革的原則，即使是針對曾經(jīng)引發(fā)社會關(guān)注的高校轉(zhuǎn)學(xué)轉(zhuǎn)專業(yè)問題，規(guī)定也沒有單

11、純從加強限制和監(jiān)管上做出規(guī)定，而是在要求學(xué)校健全監(jiān)督機制的同時，提高轉(zhuǎn)專業(yè)、轉(zhuǎn)學(xué)的靈活性。4.大力增強自主。落實高等學(xué)校在學(xué)生管理上的自主權(quán)是規(guī)定修訂的總基調(diào)。規(guī)定總結(jié)了近年來改革的成果與經(jīng)驗，進一步理順了規(guī)定與高校自主制定管理規(guī)則之間的關(guān)系，在很多條款中增加了具體辦法由高校制定的要求，賦予高校更多根據(jù)法律原則和自身實際自主制定規(guī)則的空間和權(quán)利。規(guī)定在原有學(xué)校自主的規(guī)定之外，新增了至少11處學(xué)?？梢宰灾髦贫ㄒ?guī)定或者細(xì)則的條款，進一步擴大了學(xué)校自主的范疇與內(nèi)容。這些規(guī)定總體上可以分為三類：一是明確學(xué)校需要根據(jù)規(guī)定確定的原則，自主健全相應(yīng)規(guī)則的情形。如規(guī)定對學(xué)生轉(zhuǎn)專業(yè)、轉(zhuǎn)學(xué)做了原則規(guī)定，明確了禁止

12、情形和行為規(guī)則，同時增加了對學(xué)生相應(yīng)權(quán)利的保護內(nèi)容，學(xué)校具體如何落實和平衡，則需要依據(jù)規(guī)定結(jié)合實際，健全具體規(guī)則。二是鼓勵學(xué)校通過自主創(chuàng)新，落實具有選擇性的制度。規(guī)定中有多處創(chuàng)新性規(guī)定，考慮到高校類型和特點的不同，未做統(tǒng)一性要求，而是規(guī)定學(xué)校“可以”按照要求，自主選擇是否采納和使用。如學(xué)生創(chuàng)新和實踐成果可否折算學(xué)分，高?？梢宰灾鞔_定，而高校如果實施改革，則需要制定相應(yīng)的創(chuàng)新性規(guī)定。三是允許學(xué)校根據(jù)自身實際，自主選擇執(zhí)行的方式與程序。對此，規(guī)定的表述是“具體辦法由學(xué)校制定”，即規(guī)定明確了某一制度的目標(biāo)和要求，具體如何實現(xiàn)，則由學(xué)校結(jié)合實際來確定。如規(guī)定明確了入學(xué)復(fù)查的內(nèi)容與要求，但如何復(fù)查，由學(xué)

13、校自主制定。高校就可以根據(jù)自身學(xué)科、專業(yè)以及入學(xué)考試類型、特點等因素，選擇制定不同的具體規(guī)則。5.突出踐行法治。認(rèn)真借鑒歷年來司法實踐對高校學(xué)生管理行為的提出要求，突出法治原則，遵循法律規(guī)定，是規(guī)定修訂的基本方法和重要依據(jù)。規(guī)定中的很多修改，都是有針對性地回應(yīng)了實踐中出現(xiàn)的法律問題，以進一步推動高校在管理中注重權(quán)利保護，加強程序建設(shè)，提高法治化水平。這一原則具體體現(xiàn)在以下方面：一是依法明確關(guān)系，突出學(xué)生主體地位。規(guī)定的核心內(nèi)容就是依法規(guī)范和細(xì)化高校與學(xué)生之間的關(guān)系。新修訂的內(nèi)容，突出強調(diào)高校和學(xué)生之間應(yīng)當(dāng)基于法律規(guī)定，承擔(dān)各自的主體責(zé)任，不應(yīng)由高校承擔(dān)無限責(zé)任。因此，規(guī)定對學(xué)生在休學(xué)、保留學(xué)籍

14、期間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，學(xué)生在校園生活中維護秩序的義務(wù)等，專門做了明確。同時，強調(diào)要尊重學(xué)生的主體地位，學(xué)生不僅是高校管理的對象，也應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校管理的參與者，要激發(fā)和培養(yǎng)學(xué)生自我管理的意識和能力。二是注重全方位保護學(xué)生權(quán)利。規(guī)定修訂突出了對學(xué)生權(quán)利保障的全面性。不僅將家庭經(jīng)濟困難學(xué)生獲得學(xué)校的資助，完成學(xué)業(yè)作為一項規(guī)則予以明確，而且規(guī)定學(xué)校給予學(xué)生的獎勵和利益，也要做到公開透明、公平公正。同時，進一步明確了學(xué)生參與學(xué)校管理的規(guī)則和程序，擴大了學(xué)生在校期間所享有權(quán)利的內(nèi)容與形式。三是著重健全管理規(guī)則，保證管理的合法有效。規(guī)定根據(jù)實踐中的問題，有針對性地增加了若干規(guī)定，促進高校管理的規(guī)范化和法治化。如

15、為防范和杜絕冒名頂替，規(guī)定對入學(xué)復(fù)查的規(guī)定更加規(guī)范，對學(xué)生在校期間改名字，明確需要提出正當(dāng)理由。再如為了解決處分決定的送達(dá)問題，專門明確了送達(dá)形式與規(guī)則。此外，規(guī)定也對學(xué)生違紀(jì)情形做了更為具體明確的規(guī)定，明確嚴(yán)重學(xué)術(shù)不端行為學(xué)?？梢蚤_除。為高校加強管理，推進學(xué)風(fēng)建設(shè)等，提供了直接依據(jù)。四是注重完善學(xué)生處分與申訴程序，體現(xiàn)程序正當(dāng)原則。針對實踐中高校在行使學(xué)籍管理職權(quán)過程中，不注重程序規(guī)則，往往導(dǎo)致處分結(jié)果不夠公正的問題。規(guī)定著重完善和規(guī)范了學(xué)生處分的程序與規(guī)則，不僅對處分決定書的內(nèi)容提出了規(guī)范要求，明確保護學(xué)生陳述與申辯的權(quán)利，而且規(guī)定取消入學(xué)資格、取消學(xué)籍、退學(xué)、開除學(xué)籍或者其他涉及學(xué)生重大

16、利益的處理或者處分決定，都要經(jīng)過合法性審查，并經(jīng)校長辦公會討論。值得指出的是，規(guī)定還對學(xué)生申訴以專章做出規(guī)定，著力體現(xiàn)法治精神，構(gòu)建便捷規(guī)范的糾紛處理機制，以更有效地保障學(xué)生權(quán)益。此外，規(guī)定根據(jù)實踐的情況和需要，還進一步提出或者厘清了“保留入學(xué)資格”“保留學(xué)籍”“取消入學(xué)資格”“退學(xué)”等有關(guān)概念。如“退學(xué)”就區(qū)分了學(xué)校對不符合培養(yǎng)要求的學(xué)生予以退學(xué)和學(xué)生主動退學(xué)兩種情形，并規(guī)定了不同程序和要求。通過學(xué)生管理中相關(guān)概念的梳理和厘清，提高制度的精準(zhǔn)性和適用性。規(guī)定修訂對高等教育改革發(fā)展將帶來的影響規(guī)定的此次修訂是落實中央高校思想政治工作會議精神，深化高等教育綜合改革的重要內(nèi)容。人才培養(yǎng)是高校的中心

17、任務(wù)，學(xué)生管理原則與制度的變化，對高校改革發(fā)展的全局將產(chǎn)生重大影響。1.深化和推進高校依法治校。依法治校是高等學(xué)校辦學(xué)的基本理念和要求之一。高校作為法律法規(guī)授權(quán)組織，其依法實施管理的職權(quán)與責(zé)任主要體現(xiàn)在對學(xué)生管理方面。實踐中，在高校面臨的法律糾紛中，因?qū)W生管理活動，如學(xué)籍處分、學(xué)位授予等所引發(fā)的占了很大的比重。此類糾紛，一方面涉及學(xué)生個體的具體權(quán)益，往往容易引發(fā)社會關(guān)注；另一方面問題又關(guān)系高校實施此類管理的正當(dāng)性、合法性，高校很難承受敗訴的風(fēng)險。學(xué)生管理活動既是高校產(chǎn)生法律糾紛和訴訟案件最為多發(fā)的領(lǐng)域，也是高校依法治校能力水平的直接反映。因此，如何依法加強和改善學(xué)生管理是高校推進依法治校的重點

18、和關(guān)鍵。高校結(jié)合實際實施規(guī)定，將規(guī)定貫徹的法治原則、法律規(guī)定，具體細(xì)化為自身管理的制度與規(guī)則，既是落實依法治校要求的具體路徑，也是能夠讓學(xué)生有切實獲得感的直接舉措，將大力提高高校依法治校的能力與水平。2.促進完善現(xiàn)代大學(xué)制度，進一步落實高校辦學(xué)自主權(quán)。規(guī)定強調(diào)高校在學(xué)生管理中要依法辦學(xué)、自主管理，要健全內(nèi)部監(jiān)督機制，保障學(xué)生主體地位，建立服務(wù)意識，體現(xiàn)了建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的具體要求，也為高校圍繞人才培養(yǎng)創(chuàng)新體制機制明確了改革方向，提供了制度空間。高校要落實好規(guī)定，不僅需要按照要求制定、健全自身的相關(guān)規(guī)定，更需要創(chuàng)新相關(guān)的制度規(guī)則，特別是體現(xiàn)自身特色與需要的制度。如圍繞培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神、實踐能力和社會責(zé)任感，高?？梢詣?chuàng)新具體的學(xué)習(xí)制度、管理方式等；可以與學(xué)生之間在管理關(guān)系之外，建立特定的契約關(guān)系，形成個性化的培養(yǎng)方式；可以運用在學(xué)分認(rèn)定、學(xué)習(xí)形式選擇、轉(zhuǎn)專業(yè)等方面的權(quán)