提高PPP項(xiàng)目落地率需解決六大錯(cuò)配問題

1、提高PPP項(xiàng)目落地率需解決六大錯(cuò)配問題PPP項(xiàng)目落地難問題，政府、學(xué)界、實(shí)務(wù)界從不同角度，探討和分析其原因和對策。作為PPP從業(yè)人員，筆者參與了眾多PPP項(xiàng)目的投融資和法律工作，深刻體會(huì)到落地難的現(xiàn)狀，也深入思考了其問題和根源。本文從法律和金融兩個(gè)角度，分析導(dǎo)致PPP項(xiàng)目落地難的六個(gè)錯(cuò)配問題，并提出相應(yīng)的解決建議。一、PPP錯(cuò)配問題總結(jié)PPP目前存在的一系列問題，我們認(rèn)為，PPP落地難根源于幾個(gè)“錯(cuò)配”：(一)主體錯(cuò)配主體錯(cuò)配，即PPP設(shè)計(jì)者期望的參與主體(民營資本)與現(xiàn)實(shí)中實(shí)際主要的參與主體(國有企業(yè))之間的錯(cuò)配。PPP本義是鼓勵(lì)民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，但現(xiàn)實(shí)中，參與PPP項(xiàng)

2、目的主要是國有企業(yè)，地方政府在選擇PPP合作主體時(shí)也對國企、央企“青睞有加”。難怪有人說“公私合作”變成了“公公合作”。6月22日，財(cái)政部條法司副司長賴永添在“PPP立法：地方政府視角”專題研討會(huì)上也表示，目前PPP項(xiàng)目中已經(jīng)出現(xiàn)了國有企業(yè)對民營資本的“擠出效應(yīng)”：參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本主要是國有企業(yè)，重點(diǎn)集中在大型基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目由于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長等原因，歷來不是民營資本參與的重點(diǎn)。造成主體錯(cuò)配的原因是多方面的，PPP項(xiàng)目對民營資本來說有四高兩低：項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻高、投資規(guī)模高(大)、融資成本高、風(fēng)險(xiǎn)偏高(大)(針對于長期和低回報(bào)而言);和法律權(quán)益保障低、投資回報(bào)

3、率低。正是這“四高兩低”，使得民營資本參與PPP項(xiàng)目的空間相對國企小得多。此外，主體錯(cuò)配還體現(xiàn)在PPP設(shè)計(jì)者希望的單一社會(huì)資本投資和現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)營社會(huì)資本與金融資本的聯(lián)合體投資之間的“錯(cuò)配”。目前多數(shù)PPP項(xiàng)目是工程企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，與制度設(shè)計(jì)者的初衷有很大不同。政策的初衷是地方政府和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司，繳足項(xiàng)目資本金，剩余的項(xiàng)目資金由社會(huì)資本負(fù)責(zé)從銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債權(quán)融資。但實(shí)際情況是，很多PPP項(xiàng)目投資金額巨大，公共部門出資比例很小，社會(huì)資本即使繳足項(xiàng)目資本金都有很大壓力(例如100億項(xiàng)目，項(xiàng)目資本金20億，公共部門出資1億進(jìn)入股權(quán)，社會(huì)資本需出資19億)。因此，現(xiàn)實(shí)

4、中很多社會(huì)資本需要通過金融機(jī)構(gòu)融資補(bǔ)充項(xiàng)目資本金和后續(xù)建設(shè)資金。這就引申出后面將要談到的融資增信錯(cuò)配問題、期限錯(cuò)配等問題。(二)項(xiàng)目錯(cuò)配項(xiàng)目錯(cuò)配，即按照PPP的制度設(shè)計(jì)，適合采用PPP模式的項(xiàng)目與目前推出的眾多PPP項(xiàng)目存在錯(cuò)配。財(cái)政部“財(cái)金201476號”、“財(cái)金2014113號”、發(fā)改委“發(fā)改投資20142724號”等文件，對PPP模式的適用范圍，都強(qiáng)調(diào)了“適宜市場化運(yùn)作”、“市場化程度較高”、“價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活”、“需求長期穩(wěn)定”(個(gè)人理解應(yīng)該為市場化需求，而不是非市場化需求)幾個(gè)特征。但現(xiàn)實(shí)中，很多地方政府推出的項(xiàng)目并不一定符合這些特征，尤其是一些市政道路、基礎(chǔ)設(shè)施、甚至地方行政中心建

5、設(shè)等項(xiàng)目。根據(jù)財(cái)政部PPP中心授權(quán)中國經(jīng)濟(jì)周刊對外公開發(fā)布的“中國PPP大數(shù)據(jù)”，截至2016年2月底，市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)四類基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，占到了所有項(xiàng)目投資總額的70%;按投資額回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)，可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)項(xiàng)目總投資合計(jì)占項(xiàng)目總投資的58%。在這四類中，除部分收費(fèi)公路、軌道交通項(xiàng)目外，多數(shù)項(xiàng)目市場化程度不高，回報(bào)方式以政府購買服務(wù)(包括缺口補(bǔ)助)為主。由于政府購買服務(wù)的“公共利益最大化”目標(biāo)，項(xiàng)目投資回報(bào)率不可能如市場化項(xiàng)目一樣可觀，通常只有8%左右的內(nèi)部收益率(目前已降至6%甚至更低)。相對于如此收益率(收益率甚至無法覆蓋非上市民營企業(yè)的融資成本

6、)，社會(huì)資本的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)就顯得大多了(有關(guān)社會(huì)資本與政府方在PPP項(xiàng)目中的權(quán)利義務(wù)分析，可參見筆者社會(huì)資本可接受度評估加快PPP項(xiàng)目落地新思路一文)。因此，如果施工利潤能夠覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本還可以適當(dāng)參與;否則，社會(huì)資本要么將終極風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給政府方(項(xiàng)目公司以政府購買服務(wù)方式融資)，要么用腳投票;而社會(huì)資本轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的終極風(fēng)險(xiǎn)，則變成了地方政府的變相舉債。目前這一現(xiàn)象在某些地方較為普遍。對于項(xiàng)目錯(cuò)配導(dǎo)致的部分地方政府假借購買服務(wù)的PPP模式變相舉債問題，中央政府主管部門和業(yè)內(nèi)有識之士已有所警惕。在3月7日十二屆全國人大四次會(huì)議上，財(cái)政部部長樓繼偉就表示，發(fā)現(xiàn)有些地方搞PPP項(xiàng)目是變相的借債，要規(guī)范

7、PPP項(xiàng)目，防止地方政府利用各種方式(包括PPP方式)變相發(fā)債。近日，財(cái)新網(wǎng)刊發(fā)了特約作者唐俊題為警惕“偽政府購買服務(wù)”違規(guī)隱性舉債的文章，認(rèn)為將政府工程包裝成政府購買服務(wù)項(xiàng)目并提供融資，是“掛羊頭賣狗肉”，實(shí)質(zhì)上還是過去的政府BT(建設(shè)-移交)項(xiàng)目，只是換了一個(gè)馬甲;北京君合律師事務(wù)所合伙人、發(fā)改委“特許經(jīng)營法”立法專家劉世堅(jiān)在當(dāng)“PPP”遭遇“政府購買服務(wù)”一文中也指出，擴(kuò)大化、泛濫化的政府購買服務(wù)大有取代PPP之勢，成為披著PPP合法外衣的變相融資;應(yīng)當(dāng)區(qū)分政府購買服務(wù)與PPP之間的關(guān)系，不是所有的政府購買服務(wù)都可以采取PPP模式。筆者認(rèn)為，“財(cái)金201476號文對PPP項(xiàng)目特征的界定體

8、現(xiàn)了PPP項(xiàng)目應(yīng)以市場化程度較高、投資回報(bào)方式以使用者付費(fèi)方式為主;即使部分回報(bào)方式為政府購買服務(wù)或缺口補(bǔ)助，也應(yīng)盡快立法明確“政府購買服務(wù)”與PPP之間的區(qū)別，按照PPP制度設(shè)計(jì)精神和政府購買服務(wù)相關(guān)辦法嚴(yán)格區(qū)別執(zhí)行。對于政府購買服務(wù)PPP項(xiàng)目，筆者認(rèn)為應(yīng)加以限定，不能所有的BT、政府工程項(xiàng)目都變身為政府購買服務(wù)。筆者提出以三個(gè)原則為前提：一是必要性原則。即這類項(xiàng)目涉及國計(jì)民生，必須要建設(shè)，例如防汛工程，河流污染整治，等等，而一些市政廣場、景觀工程等“面子工程”，不符合“必要性原則”;二是公眾性原則，即必須使公眾受益，而不是少數(shù)人甚至政府本身(有的地區(qū)曾把政府行政中心大樓建設(shè)列入PPP項(xiàng)目，

9、不符合公眾性);三是合規(guī)性原則，即如果要采用政府購買服務(wù)方式進(jìn)行PPP建設(shè)，當(dāng)?shù)卣仨毞稀?0%紅線”、債務(wù)水平合理、無重大違約行為等規(guī)定。(三)身份錯(cuò)配(目標(biāo)錯(cuò)配)身份錯(cuò)配，或目標(biāo)錯(cuò)配，即PPP設(shè)計(jì)者期望的社會(huì)資本以戰(zhàn)略投資人(長期持股)身份投資PPP項(xiàng)目，與現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)資本階段性投資之間的錯(cuò)配;或者說在PPP模式中政府的“保證公共利益最大化”與社會(huì)資本的自身利益最大化的目標(biāo)之間存在錯(cuò)配。財(cái)政部“財(cái)金201476號”文和發(fā)改委“發(fā)改投資20142724號”文，在界定PPP時(shí)，都強(qiáng)調(diào)了政府與社會(huì)資本之間建立一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長期合作關(guān)系”，目的是“保證公共利益最大化”。政府希望社會(huì)

10、資本當(dāng)真正的股東，當(dāng)戰(zhàn)略投資人，至少是在PPP項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營的10-30年內(nèi)。但由于社會(huì)資本無論是民營還是國有，無論是工程資本還是金融資本，其目標(biāo)是“自身利益最大化”，而不是“公共利益最大化”;且由于PPP項(xiàng)目收益低、期限長、未來不可預(yù)期的因素多，資產(chǎn)所有權(quán)最終也不歸社會(huì)資本，因此社會(huì)資本不愿當(dāng)長期的股東冒不確定的風(fēng)險(xiǎn)，只希望“短平快”、要么僅做工程賺施工利潤，要么做階段性融資賺取融資收益;對于風(fēng)險(xiǎn)，則希望地方政府提供融資增信(如人大決議、平臺擔(dān)保)，以轉(zhuǎn)移不確定性風(fēng)險(xiǎn)，而自己只做明股實(shí)債(只要終極風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，工程資本和金融資本的股權(quán)投資都可以看成為明股實(shí)債)。(四)期限錯(cuò)配期限錯(cuò)配，即融資

11、工具期限與PPP項(xiàng)目期限之間的錯(cuò)配。目前參與PPP項(xiàng)目的融資工具，主要包括銀行貸款、銀行理財(cái)、保險(xiǎn)資金、債券(公司債、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)⒍倘?、中票、PPN等)、ABS、融資租賃等。各類資管計(jì)劃、基金，實(shí)質(zhì)并非真正的融資工具，而是上述工具的通道或體現(xiàn)方式(交易結(jié)構(gòu))。這些融資工具的期限通常為5-10年(如銀行固定資產(chǎn)貸款一般是5-15年;銀行理財(cái)一般是3-5年;中長期債券期限一般為7-10年)，最長的一般也只有15年;保險(xiǎn)資金可以相對較長，但最長也僅為15年左右，且保險(xiǎn)資金條件甚高，一般項(xiàng)目進(jìn)不了保險(xiǎn)的法眼。融資工具的期限與PPP項(xiàng)目動(dòng)輒20、30年的運(yùn)營期相比，顯然不足以滿足。對于經(jīng)營類項(xiàng)目

12、，還可以考慮在中后期發(fā)行資產(chǎn)證券化(ABS)解決前期融資到期問題;但對于非經(jīng)營類項(xiàng)目，如何解決期限錯(cuò)配，是當(dāng)前PPP融資的一大難題。(盡管2015年1月證券基金業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引，將PPP模式下地方政府應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼排除在負(fù)面清單外，也就是來源于財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)資產(chǎn)可以借助資產(chǎn)證券化融資，但資本市場的機(jī)構(gòu)投資人能否接受這類基礎(chǔ)資產(chǎn)，目前還是未知數(shù))(五)增信錯(cuò)配增信錯(cuò)配，具體有增信主體錯(cuò)配和增信條件錯(cuò)配兩種。增信主體錯(cuò)配。是指“財(cái)金2014113號”等文件規(guī)定，“項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)”。但實(shí)踐中由于政府購買服務(wù)和缺口補(bǔ)助項(xiàng)目居多，金融機(jī)構(gòu)就此以地

13、方政府的付款承諾(人大決議、財(cái)政承諾等)作為增信措施給予融資，地方政府變相成為了融資增信主體，實(shí)則即為融資主體。增信主體錯(cuò)配的原因，是優(yōu)質(zhì)的使用者付費(fèi)項(xiàng)目少，政府購買服務(wù)(包括缺口補(bǔ)助)類項(xiàng)目居多。目前推出的很多政府購買服務(wù)類項(xiàng)目，一般是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，過去都是政府全權(quán)出資并擔(dān)當(dāng)業(yè)主，現(xiàn)在改由社會(huì)資本參與，但這類項(xiàng)目本身沒什么“油水”，很多項(xiàng)目也不需要專業(yè)的運(yùn)營(或根本沒有運(yùn)營)，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)最終也會(huì)收歸政府，社會(huì)資本當(dāng)然不愿以自己負(fù)債(融資)的方式參與;同樣，金融機(jī)構(gòu)對地方政府的信用和實(shí)力更有信心，只要實(shí)力尚可的地方政府出具“購買服務(wù)”相關(guān)法律性文件，金融機(jī)構(gòu)據(jù)此就可以融資。增信條件錯(cuò)配，是

14、指地方政府和社會(huì)資本都一直呼吁，以項(xiàng)目公司收費(fèi)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押作為擔(dān)保方式進(jìn)行“有限追索”融資(僅以項(xiàng)目公司本身作為融資追索主體，不向其股東方追索)，但實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)很難接受，融資增信條件還是傳統(tǒng)的擔(dān)保、抵押、質(zhì)押和地方政府出具相關(guān)法律性“購買服務(wù)”文件。其實(shí)，不是金融機(jī)構(gòu)不愿創(chuàng)新，“收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的有限追索融資”有兩個(gè)金融機(jī)構(gòu)不能接受的現(xiàn)實(shí)問題：一是PPP項(xiàng)目多為市政、民生項(xiàng)目，很多并無可靠、穩(wěn)定、可測的現(xiàn)金流;即便有，能夠確保覆蓋融資本息的項(xiàng)目也鳳毛麟角，因此項(xiàng)目公司的收益并不穩(wěn)定、不可靠、不足夠，金融機(jī)構(gòu)無法基于這種不確定性進(jìn)行融資;二是法律上的障礙，即我國擔(dān)保法尚未承認(rèn)未來收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的

15、法律地位。實(shí)踐中的應(yīng)收賬款質(zhì)押，通常是貿(mào)易項(xiàng)下已經(jīng)交貨尚未付款的“現(xiàn)時(shí)應(yīng)收賬款”，且需要在人民銀行應(yīng)收賬款質(zhì)押登記系統(tǒng)進(jìn)行登記后方具備擔(dān)保的法律效力;而未形成的應(yīng)收賬款收費(fèi)權(quán)，金融機(jī)構(gòu)無法辦理質(zhì)押登記，也無法變現(xiàn)(這種收費(fèi)權(quán)由于附加了很多條件和特許經(jīng)營，對購買主體有很多要求，流動(dòng)性很差，很難變現(xiàn))，因此通常不能將其視為“強(qiáng)增信”。銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)在我國金融體系中風(fēng)險(xiǎn)防控水平最高，對增信措施、擔(dān)保方式有效性、覆蓋率及其法律效力要求很高，不愿冒不確定的風(fēng)險(xiǎn)，因此很難完全依靠這種有限追索增信措施(可以接受作為增信措施，但還是要提供其他“強(qiáng)增信”)。當(dāng)然，也不是說所有的項(xiàng)目都不能接受“有限追索”融

16、資。對于確實(shí)非常優(yōu)質(zhì)的、具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的、市場化較成熟的經(jīng)營類項(xiàng)目(尤其是高速公路BOT項(xiàng)目)，如果工程投資人、財(cái)務(wù)投資人普遍認(rèn)為此項(xiàng)目未來收益可觀，且政府通過特許經(jīng)營賦予投資人獲取超額回報(bào)的權(quán)利，金融機(jī)構(gòu)是可以接受“有限追索”融資的。但在這類項(xiàng)目中，金融機(jī)構(gòu)可能是以“同股同權(quán)”的方式，成為戰(zhàn)略投資人，且審查標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，盡調(diào)工作更細(xì)致，融資成本也可能會(huì)更高。(六)項(xiàng)目要求錯(cuò)配項(xiàng)目要求錯(cuò)配，即PPP項(xiàng)目本身對社會(huì)資本的要求與某些地方政府在招標(biāo)時(shí)對社會(huì)資本的要求之間的錯(cuò)配。近日，碧水源副總經(jīng)理?xiàng)钪写涸诮邮苋A夏時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在PPP項(xiàng)目推廣過程中明確表態(tài)，PPP合作伙伴必須是國

17、企或央企;有些項(xiàng)目一看招標(biāo)條件和規(guī)則，就是為國企制定的?！翱偼吨挥?、5億，卻要求社會(huì)資本有100億凈資產(chǎn)，實(shí)際上就是給社會(huì)資本設(shè)置了一個(gè)玻璃門”。在筆者與地方政府進(jìn)行PPP項(xiàng)目融資的溝通中，這種現(xiàn)象也比較普遍。造成這一錯(cuò)配的原因，是地方政府和社會(huì)資本尚未建立彼此的相互信任：地方政府怕社會(huì)資本跑路，社會(huì)資本怕地方政府違約不付款。相對于民營資本，國企和央企則能夠更加讓地方政府放心。此外，在當(dāng)前反腐高壓的背景下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)出于“避嫌”考慮，不愿與民營資本有太多“瓜葛”。二、解決建議PPP的上述錯(cuò)配問題，是現(xiàn)實(shí)供需與頂層設(shè)計(jì)的矛盾所致。針對上述六大錯(cuò)配問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)通過加快立法、加強(qiáng)管理、創(chuàng)新

18、融資工具等手段，加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的規(guī)范和指引。具體建議包括：一是盡快出臺“PPP基本法”。李克強(qiáng)總理在7月初的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上為PPP立法定調(diào)：兩法合一，國務(wù)院法制辦牽頭，加快立法進(jìn)程。PPP立法進(jìn)入了新的階段。PPP立法的核心內(nèi)容，除了業(yè)界普遍呼吁的保障社會(huì)資本合法權(quán)益、加強(qiáng)對地方政府違約行為的懲戒力度等具體措施外，筆者建議，一定要在“PPP基本法”中明確PPP、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)之間的區(qū)別和界限，理清根源上的問題，糾正邊界不清造成的上述錯(cuò)配問題，防止各種越位和失位。二是加強(qiáng)項(xiàng)目采取PPP模式的規(guī)范和管理力度。PPP現(xiàn)在很熱，有些地方是項(xiàng)目就PPP，有些則把過去的基建項(xiàng)目都裝進(jìn)了PPP項(xiàng)

19、目清單。是不是所有項(xiàng)目都可以采用PPP模式?是不是很多地方政府為了PPP而PPP?“市場化程度較高”、“價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活”這些標(biāo)準(zhǔn)要不要堅(jiān)持，具體標(biāo)準(zhǔn)如何(例如可參考項(xiàng)目收益?zhèn)鶎碓从诘胤秸?cái)政補(bǔ)貼的比例不超過50%)?物有所值評價(jià)和財(cái)政可承受力評估是不是得到了真正的貫徹?純工程建設(shè)類(基本沒有經(jīng)營)且政府付費(fèi)類項(xiàng)目是否適用PPP?這些問題都應(yīng)該加深探討。在探討清楚后，相關(guān)部門可以通過發(fā)布指導(dǎo)意見的方式，規(guī)范PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)，加強(qiáng)項(xiàng)目采取PPP模式的規(guī)范和管理力度，使“偽PPP”現(xiàn)形。三是創(chuàng)新中長期金融工具品種，放寬中長期融資工具的審批，解決期限錯(cuò)配問題。首先，應(yīng)大力推廣保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目。保險(xiǎn)資金具有規(guī)模大、期限長、成本低等優(yōu)勢，與PPP天然是一家人。應(yīng)加快保險(xiǎn)資金參與PPP的研究和指引的出臺，推動(dòng)保險(xiǎn)資金盡快對接PPP項(xiàng)目。其次，放寬可續(xù)期債券(永續(xù)債)的準(zhǔn)入門檻和審核標(biāo)準(zhǔn)。永續(xù)債的特點(diǎn)是在債券存續(xù)期可計(jì)入所有者權(quán)益，不計(jì)入債務(wù)，且在符合條件的前提下，期限可以無限延長，對融資企業(yè)降低負(fù)債水平，增厚償債能力有很大幫助。但永續(xù)債目前的門檻還相對較高，一般只有評級達(dá)到AAA的企業(yè)才有可能發(fā)行。建議在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，降低永續(xù)債的發(fā)債門檻和審核標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對優(yōu)