宋朝的地方官制

1、宋代的地方官制，初期基本上沿襲唐五代舊制。行政機構(gòu)分州、縣兩級。宋太宗以后，又把全國分為若干路，路相當(dāng)于唐代的道、元代的省。這就變成為路、州、縣三級?？h是地方行政機構(gòu)最低一級，自秦漢以后，歷朝相沿不革。宋代的縣，設(shè)縣令、縣尉，作為一縣的長官。大縣還設(shè)有主簿一員。長編卷11 載，開寶三年（公元970 年）規(guī)定縣官的定制：“縣千戶以上，依舊置令、尉、主簿，凡 3 員；戶不滿千，止置令、尉各1 員，縣令兼主簿事；不滿四百，止置主簿、縣尉，以主簿兼知縣事；不滿二百，止置主簿，兼縣尉事。 ”神宗熙寧以后， 令二萬戶以上的縣增置縣丞一員，縣丞次于縣令而位在主簿、縣尉之上。 南宋時則取消縣丞。宋制縣的長官稱

2、縣令。但往往看到史志記載多稱為知縣，這是宋代地方官制的特點。知縣就是知縣事的簡稱。據(jù)長編卷4 載，宋代為了加強對地方政權(quán)的控制，從乾德元年（公元963 年）開始“命大理正奚嶼知館陶縣、監(jiān)察御史王祐知魏縣、楊應(yīng)夢知永濟縣、屯田員外郎于繼徽知臨泛縣。常參官知縣，自嶼等始也。 ”這是由皇帝直接委派京官帶本官去掌管一縣之政，即所謂知縣事，也就是一縣的主要長官。知縣有別于縣的本官縣令，因為是差遣。州等于秦漢時的郡，隋唐以后改稱為州。州的長官，隋唐皆設(shè)刺史。趙匡胤立宋初年，鑒于唐末五代之患，削州鎮(zhèn)之權(quán)， “令文臣知州事”， 其后， 派二品以上的官員充任一州的長官；主要也是為了便于皇帝的直接控制。為了更有效

3、地加強控制，又設(shè)通判與知州相互牽制、監(jiān)督。 長編 卷 4 載， 宋太祖乾德元年（公元 963 年） “始命刑部郎中賈玭等通判湖南諸州”，當(dāng)時因為湖南剛剛平定，多留用后周時的舊官員，于是宋太祖才命刑部郎中賈玭等通判湖南諸州，意在控制這批留用官員。后來發(fā)展成為牽制、監(jiān)視州府長官的一種定制。宋會要輯稿職官卷47說：“通判，州各1人，與長吏均理，州府之政，無不統(tǒng)治，藩府或置兩員，廣南小州有試秩充通判兼知州者?！庇衷疲骸爸?，掌郡國之政令，通判為之貳。”通判這種官的權(quán)位有些特殊：論官位，通判在知州之下，仁宗以前規(guī)定，朝官充通判者，歷兩任即可升為知州，天圣六年（公元1028 年）改為三任方得充知州；論職權(quán)

4、，則通判不但可與知州同理一州之政（州府公事須經(jīng)知州與通判簽議連書方許發(fā)下，凡兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，與守臣通判簽書施行），而且，作為皇帝的耳目，所部官有功過及職事修廢，可直接通達(dá)皇帝。因此不能簡單地認(rèn)為通判就是知州的副職，當(dāng)時人視之為“監(jiān)州”，則更符合其身分。宋代以府、州、軍、監(jiān)并稱。大體說，凡政治、經(jīng)濟、軍事三者兼重的地方設(shè)府，有駐重兵的軍事地區(qū)設(shè)軍，工業(yè)區(qū)如煮鹽、冶鐵等重要地區(qū)設(shè)監(jiān)。府的地位比州略高一些，因此，稍大的州，則多升為府，升府的州，一部分是沿襲唐五代舊名，一部分是因為皇帝未即位時所封或曾是任官之地。派往知府者一般都是比較重要的官員。軍在唐代是一種軍區(qū)，只管兵戎，五代

5、以后，逐漸與行政區(qū)沒有多大差別，至宋代則成為兵、民、軍、政合一的行政區(qū)域。凡是唐代節(jié)鎮(zhèn)所在仍保留其軍號，也有加給新改的軍號，這種稱為節(jié)度州。但另有一種稱軍的地方，不是節(jié)度州，而是由縣升的，或領(lǐng)數(shù)縣，或并不領(lǐng)縣。這種軍往往僅比縣略高一級。設(shè)軍的地方，一般是在邊境，也有是在關(guān)隘要地。宋太宗時期，軍的建置最多，總共有34 個，其中在河北、陜西與契丹、西夏接壤的邊境所建置的就有15個。 在邊境地區(qū)設(shè)軍，是為了適應(yīng)制御外敵的需要，而在內(nèi)地的關(guān)隘口設(shè)軍，則主要是為了易于彈壓兵民的叛亂。例如彭州灌口鎮(zhèn)（今四川彭縣）， 乾德四年（公元 966 年） 置永安軍，后一度廢為縣，太平興國三年（978 年）改稱永康軍

6、，據(jù)長編卷274 載，其批文稱“永康軍正控兩山六州軍隘口，昨據(jù)張商英奏請廢為導(dǎo)江縣。若非軍官，實不足彈壓，可令復(fù)舊?！蔽宕能姡嗡c縣治同處一所，而隸屬于州；宋代因削藩鎮(zhèn)兵權(quán)，取消支郡制度，于是軍便得與州府并列。至于監(jiān)，實際上與縣差不多，但因其直屬京師，不為州縣所轄，因而也同列于州。監(jiān)亦有領(lǐng)縣者。府、軍、監(jiān)的設(shè)官，大體與州相似，神宗正史職官志說：“知州事，通判州事各1 人，府、軍、監(jiān)事如州，視地望重輕，以資級應(yīng)選省充?！睘榱私y(tǒng)治的便利，宋代還把全國分為若干路。今據(jù)宋史地理志所載，并依太平環(huán)宇記、元豐九域志校補，制成“宋代行政區(qū)域表”。路的建置是依據(jù)元豐時設(shè)置的 23路，加上徽宗崇寧時重設(shè)的京

7、畿路，共24 路。宋代的地方行政單位名稱是非常復(fù)雜的，路之下有府、州；府、州之外又有軍、監(jiān)。府也有與節(jié)度軍號同的，也有不同的，節(jié)度州有不改府的，升府之后也有不立節(jié)度軍號的。路的劃分，起初并非作為行政區(qū)域而設(shè)置的，因此，路一級的官僚機構(gòu)，便不成體制，設(shè)官無定式，無定員，甚至連駐地、轄境、名稱都隨時變動。大體上說，路的官僚機構(gòu)，主要有四個監(jiān)司，稱為帥、漕、憲、倉。這些官員均由皇帝委派。帥也稱為安撫使，是一路高級軍政長官，照例由文臣充任，但往往帶都總管銜，統(tǒng)轄軍隊，掌管兵民、軍事、 兵工工程諸事。南宋的安撫使改為帥司，兼管民政。漕是轉(zhuǎn)運使，其本職是經(jīng)管一路財賦，保障上供及地方經(jīng)費的足額。為了履行其本

8、職，就有必要巡察轄境，稽考簿籍，舉劾官吏。久而久之，轉(zhuǎn)運使便成為事實上的大行政區(qū)（路）的監(jiān)司官。不過，轉(zhuǎn)運使的品秩不很高，而地方長官如知府、知州，還可能是前任的執(zhí)政官，品位在轉(zhuǎn)運使之上。在職權(quán)上轉(zhuǎn)運使較為廣泛，而在體制上卻不能完全以下屬對待府州。這與漢代的州刺史與郡守的關(guān)系略同。南宋改為漕司。與轉(zhuǎn)運使平行的又有提點刑獄公事及提舉常平司兩種，前者管司法，稱為憲；后者管賑荒救濟事宜，稱為倉。此外，又在安撫司中設(shè)走馬承受1 員，有事可直接向皇帝報告，不經(jīng)安撫使之手， 事實上與唐代的監(jiān)軍相似。所以每路有四個系統(tǒng)的長官，職權(quán)互相不同，而又不能認(rèn)真負(fù)責(zé)。對于地方官僚體制，宋會要輯稿職官42有較明確的記述：

9、大中祥符二年（公元 1009年）十一月，真宗詔論監(jiān)司失察罪時說：分天下為郡縣，總郡縣為一道，而又總諸道于朝廷。委郡縣于守令，總守令于監(jiān)司，而又察監(jiān)司于近臣，此我朝內(nèi)外之紀(jì)綱也。故欲擇守令，必責(zé)之轉(zhuǎn)運，必責(zé)之近臣。既嚴(yán)連坐之罪，又定舉官之賞，而失察者又有罪，賞罰行，紀(jì)綱正矣。監(jiān)司是統(tǒng)領(lǐng)州縣守令的長官，哲宗正史職官志的記載說：諸州府置知州事一人，州、軍、監(jiān)亦如之，掌總領(lǐng)郡務(wù), 凡兵民之政，皆總焉。屬縣事、令丞所不能決者，總而治之。又不能決，則稟于所隸監(jiān)司，及申省部。轉(zhuǎn)運使有權(quán)管一路之政，但因宋代州府長官常是二品以上的朝官帶本官充任，因而有時轉(zhuǎn)運使的官位低于州府長官，這就給轉(zhuǎn)運使在行使職權(quán)上造成困難

10、。因此， 大中祥符五年（公元1012 年）規(guī)定，凡是大兩省官以上充任轉(zhuǎn)運使的，州府公文必由轉(zhuǎn)運使、副使申轉(zhuǎn)；若是觀察使以上知州府的，州府公文不必經(jīng)由轉(zhuǎn)運使。于是路與州府長官的關(guān)系就以品秩高低來決定，這樣的地方機構(gòu)，自然會出現(xiàn)許多紊亂的現(xiàn)象。宋代地方駐軍指揮則有都總管、副總管、都鈐轄、副鈐轄、都監(jiān)、 副都監(jiān)三級，或守臣兼充，或武臣充副職。至于沿邊地區(qū)則置都巡檢、巡檢。南渡以后，多采用臨時措置，各軍將領(lǐng)分別給以統(tǒng)制，同統(tǒng)制、副統(tǒng)制、統(tǒng)領(lǐng)、同統(tǒng)領(lǐng)、副統(tǒng)領(lǐng)等名號、其下則有正將，副將、準(zhǔn)備將等名，這些都是偏裨之職。宋代的州、縣衙門中，除了中央所委派的官員外，還有很大數(shù)量的吏。在州一級政府里，有孔目官、勾

11、押官、開拆官、押司官，糧料官等等。在縣衙門里，有押司、錄事、手分、貼司等。吏的來源有的是召募，有的是差派，絕大部分從地主階級中選充。有的吏是世襲的，父死子繼。吏的名目繁多，最主要的職責(zé)是經(jīng)手征收賦稅，處理獄訟。他們上下其手，趁機敲 榨勒索。吏是封建統(tǒng)治集團(tuán)中一個重要而不可忽視的組成部分。在縣以下，還有鄉(xiāng)和里。鄉(xiāng)、里雖然沒有正式的政權(quán)機關(guān)，但是宋代統(tǒng)治者依靠鄉(xiāng)間地主，統(tǒng)治和控制廣大農(nóng)民。據(jù)文獻(xiàn)通考職役考記載，北宋政權(quán)建立以后，就差派鄉(xiāng)村的地主當(dāng)里正、戶長和耆長。里正、戶長負(fù)責(zé)“課督賦稅”。耆長則專司“逐捕盜賊”?？傊@些鄉(xiāng)村最基層的小吏，其職責(zé)有二：一是榨取錢物，二是彈壓農(nóng)民。宋代的地方官制，

12、有異于前代的，大體有四個方面：第一、 府州設(shè)通判。其用意在于對地方官吏的監(jiān)督。通判實際上是皇帝安插在府州官僚機構(gòu)中的耳目，以牽制這級官吏的一切行動。第二，地方官由文人充任。自宋太祖開始，即以“文人知州事”。太宗初年，與遼沖突很厲害； 但西北邊陲的官員仍由文人擔(dān)任，這主要是怕武人專軍事之權(quán)，容易獨霸一方，反叛朝廷。第三，宋代的地方官任期三年；三年任滿即走，即所謂“三年一易”。嚴(yán)格地說，宋代沒有真正的地方官。地方官多為臨時差遣，當(dāng)了三年就得離開任地，又不準(zhǔn)本地人在本地當(dāng)官。所以沒有一個官吏能夠真正熟悉地方的情況。第四，恢復(fù)縣尉?？h尉是管軍事的。五代時，各縣軍事由節(jié)度使派一個鎮(zhèn)將專管，宋代改為 縣尉，其權(quán)力與鎮(zhèn)將相差甚遠(yuǎn)，只管地方治安之類和訴訟等事。以上事實說明，宋代皇帝不但控制了任命地方官員的權(quán)力，而且將各府、州、縣的行政權(quán)、司法權(quán)、財政權(quán)、軍事權(quán)全部集中到中央，使得中央集權(quán)對地方的控制大大加強了。這樣，自唐末五代以來藩鎮(zhèn)割據(jù)的趨勢便被消滅了。但是， 宋代這種削弱地方權(quán)力，并不是削弱地方鎮(zhèn)壓人民反抗的力量，而是把鎮(zhèn)壓人民的權(quán)力分離出來，由專人分管。并依縣之大小，分別派遣武裝弓手，專司鎮(zhèn)壓。按當(dāng)時規(guī)定：縣一萬戶以上者，派武裝弓手50 名，七千戶以上者 40 名，五千戶以上者30 名，三千戶以上者25 名，二千戶者20 名，一千戶者15 名，