歐盟監(jiān)管機(jī)制改革取得新進(jìn)展

1、歐洲銀行監(jiān)管機(jī)制改革新進(jìn)展2013 年 10 月 15 日，于盧森堡舉行的歐盟財(cái)長(zhǎng)會(huì)議正 式 通 過 了 歐 盟 的 單 一 監(jiān) 管 機(jī) 制 ( Single Supervisory Mechanism ，簡(jiǎn)稱“ SSM ”)計(jì)劃，并經(jīng)歐洲議會(huì)同意以法 規(guī)形式對(duì)外公布，進(jìn)一步掃清了統(tǒng)一銀行監(jiān)管體系的法律障 礙，為建立歐盟內(nèi)新的銀行監(jiān)管機(jī)制和框架邁出了重要一 步。預(yù)計(jì)單一銀行監(jiān)管機(jī)制將在 2014 年 11 月正式生效。一、相關(guān)背景近年來(lái)，歐洲銀行危機(jī)和主權(quán)債務(wù)危機(jī)的惡性循環(huán)愈演 愈烈，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷蔓延。除有歐元區(qū)機(jī)制設(shè)計(jì)先天 不足的原因外，一定程度上也暴露出歐洲在金融監(jiān)管領(lǐng)域方 面存在的

2、監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一、監(jiān)管手段相互割據(jù)、監(jiān)管溝通不 暢、風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制難以有效執(zhí)行等問題。為加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn) 的監(jiān)管和防范，防止危機(jī)進(jìn)一步升級(jí)，鞏固并推動(dòng)歐洲一體 化進(jìn)程，歐盟委員會(huì)在強(qiáng)化原有貨幣聯(lián)盟的基礎(chǔ)上，逐步推 進(jìn)財(cái)政聯(lián)盟和銀行聯(lián)盟的建立(貨幣聯(lián)盟、財(cái)政聯(lián)盟與銀行 聯(lián)盟并稱為歐盟一體化的“三大聯(lián)盟” )。2011 年 1 月，新的歐盟金融監(jiān)管體系正式建立。為加 強(qiáng)宏觀層面對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的管理，歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì) (ESRB)負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)金融體系風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管指導(dǎo)，并對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)中的各種風(fēng)險(xiǎn)提出預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)處置方案。為解決 微觀層面跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)問題，歐盟成立了三個(gè)金融監(jiān)管政策 指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，分別是

3、歐洲銀行管理局 (EBA)、歐洲證券 和 市 場(chǎng) 管 理 局 (ESMA) 以 及 歐 洲 保 險(xiǎn) 和 養(yǎng) 老 金 管 理 局 (EIOPA) 。為進(jìn)一步推進(jìn)歐盟金融監(jiān)管體系整合，構(gòu)建一體化的金 融監(jiān)管框架，維護(hù)歐洲金融穩(wěn)定， 2012 年底，歐盟委員會(huì) 提出了新的改革路線圖，擬在歐洲央行、歐洲銀行管理局和 各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局現(xiàn)有架構(gòu)的基礎(chǔ)上建立歐洲銀行聯(lián)盟 ( Banking Union )。其核心是兩大方面： 一是 建立歐元區(qū) 統(tǒng)一的銀行監(jiān)管機(jī)制，賦予歐洲中央銀行對(duì)歐元區(qū)所有銀行 的日常監(jiān)管職責(zé)； 二是 建立統(tǒng)一的處置與救助機(jī)制( Single Resolution Mechanism，簡(jiǎn)稱“

4、SRM ”)，包括建立一個(gè)歐元區(qū)統(tǒng)一的恢復(fù)與處置計(jì)劃和存款保險(xiǎn)制度，并設(shè)立共同的 救助基金， 以確保問題銀行有序退出。 隨著近期法規(guī)的出臺(tái)， 歐盟單一監(jiān)管機(jī)制正式確立。它授予歐洲央行履行對(duì)歐元區(qū)信貸機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管權(quán)力，同時(shí)也是邁向銀行聯(lián)盟的第一二、歐洲單一監(jiān)管機(jī)制的特征根據(jù)新出臺(tái)的法規(guī)，單一監(jiān)管機(jī)制具備以下幾個(gè)特征： 一是監(jiān)管中心化。 歐洲央行將成為銀行監(jiān)管強(qiáng)有力的決 策中心，以維護(hù)監(jiān)管的統(tǒng)一性，避免重復(fù)監(jiān)管。所有在歐元 區(qū)成立的銀行都將被納入單一監(jiān)管機(jī)制。系統(tǒng)重要性銀行將 由歐洲央行直接監(jiān)管；規(guī)模較小的銀行以及其他地區(qū)在歐洲 設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，將由各成員國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，但歐 洲央行仍有權(quán)

5、隨時(shí)對(duì)任何銀行機(jī)構(gòu)實(shí)施直接監(jiān)管。為確保單 一監(jiān)管機(jī)制的平穩(wěn)運(yùn)行，歐洲央行需制定相應(yīng)的指導(dǎo)原則， 并有權(quán)對(duì)成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行監(jiān)督。二是歐洲央行擴(kuò)權(quán)。 單一監(jiān)管機(jī)制以歐洲央行為核心， 擁有微觀和宏觀審慎監(jiān)管的一攬子權(quán)力，涵蓋對(duì)信貸機(jī)構(gòu)審 慎監(jiān)管的所有關(guān)鍵職責(zé)。將宏觀審慎監(jiān)管權(quán)力納入其中是關(guān) 鍵。三是非歐元區(qū)的歐盟成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局可自愿加入到單 一監(jiān)管機(jī)制中來(lái)。 單一監(jiān)管機(jī)制將擴(kuò)展至所有的歐盟成員 國(guó)。如果非歐元區(qū)成員國(guó)決定加入該機(jī)制，可以在其監(jiān)管當(dāng) 局和歐洲央行之間建立密切的合作機(jī)制，遵從歐洲央行的決 策，并共同承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。三、歐洲央行的具體職責(zé)從具體的監(jiān)管范圍來(lái)看，歐洲央行將對(duì)歐元區(qū)內(nèi)資產(chǎn)總 額

6、超過 300 億歐元，或資產(chǎn)超過其母國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值 20% 的大型銀行，或已經(jīng)獲得政府救助的銀行進(jìn)行直接的并表監(jiān) 管。目前該類銀行有 130 家，約占?xì)W洲銀行業(yè)總資產(chǎn)的 85% 。 每個(gè)成員國(guó)將至少有 3 家在該國(guó)最具系統(tǒng)重要性的銀行受到 歐洲央行的直接監(jiān)管。歐洲央行在具體履行監(jiān)管職責(zé)方面的幾個(gè)要點(diǎn)： 一是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管相對(duì)于貨幣政策的獨(dú)立性。 單一監(jiān)管機(jī)制 成立后，歐洲央行將同時(shí)承擔(dān)歐元區(qū)貨幣政策制定與銀行監(jiān) 管的雙重職責(zé)。為確保銀行監(jiān)管職能的獨(dú)立性，歐洲央行在 內(nèi)部治理架構(gòu)、財(cái)務(wù)預(yù)算及人力資源等方面均作了特殊安 排。在內(nèi)部架構(gòu)上，歐洲央行專門設(shè)立了監(jiān)管委員會(huì) （ Supervisory Boar

7、d ），成員包括：1 位主席（任期五年，不能連任） ；1 位副主席 （從歐洲央行執(zhí)行委員會(huì)中選 1 人擔(dān)任）；4 位來(lái)自歐洲央行內(nèi)部的代表 （不能同時(shí)參與貨幣政 策事務(wù)）；歐元區(qū)各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局各 1 位代表。此外，根據(jù)監(jiān)管政策獨(dú)立于貨幣政策的要求，歐洲央行 履行監(jiān)管職責(zé)后，銀行監(jiān)管和貨幣政策的預(yù)算、人員和工作 流程都是相互獨(dú)立的。二是與歐洲銀行管理局的關(guān)系。 根據(jù)新法規(guī)的要求，總 部設(shè)在倫敦的歐洲銀行管理局主要負(fù)責(zé)起草單一監(jiān)管機(jī)制 的規(guī)則手冊(cè)( Single Rulebook )以及歐盟范圍的銀行監(jiān)管 標(biāo)準(zhǔn)和指引，而歐洲央行將按照規(guī)則手冊(cè)的要求實(shí)施單一監(jiān) 管機(jī)制。未來(lái)兩大機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)推進(jìn)將是使單

8、一監(jiān)管機(jī)制有 效運(yùn)行的關(guān)鍵。三是與歐洲各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的關(guān)系。 歐元區(qū)成員國(guó)監(jiān)管當(dāng) 局將依法自動(dòng)受到單一監(jiān)管機(jī)制的管轄。各成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu) 應(yīng)協(xié)助歐洲央行執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)，包括進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)及現(xiàn)場(chǎng) 檢查等。而對(duì)于自愿加入該機(jī)制的非歐元區(qū)成員國(guó)，其監(jiān)管 當(dāng)局與歐洲央行之間可通過建立密切的合作機(jī)制來(lái)共同承 擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。四是承擔(dān)的具體監(jiān)管職責(zé)。 在單一監(jiān)管機(jī)制下，歐洲央 行主要擔(dān)負(fù)對(duì)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常監(jiān)管及監(jiān)管處罰方面的職 責(zé)。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，在成員國(guó)區(qū)域內(nèi)設(shè)立銀行需由成員國(guó) 監(jiān)管當(dāng)局初審，并轉(zhuǎn)報(bào)歐洲央行，歐洲央行對(duì)此有否決權(quán)。 在日常監(jiān)管方面，歐洲央行的職責(zé)主要包括確保銀行遵守最 低資本要求、杠桿率、流動(dòng)性

9、和撥備等規(guī)定；限制銀行業(yè)務(wù) 及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)；限制分紅和高管薪酬；對(duì)銀行額外的披露要求 及撤換不稱職高管等。在監(jiān)管處罰方面，單一監(jiān)管機(jī)制允許 歐洲央行對(duì)違反規(guī)定的銀行采取行政處罰，罰金相當(dāng)于銀行 當(dāng)年利潤(rùn) 2 倍或總營(yíng)業(yè)額 10% 。四、前景展望單一監(jiān)管機(jī)制的確立，有利于強(qiáng)化歐洲審慎監(jiān)管，有效 降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。它將銀行監(jiān)管從國(guó)家層面上升到歐洲 層面，有助于協(xié)調(diào)各國(guó)監(jiān)管行為，提高監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管一致 性,減少多重監(jiān)管， 有效追蹤系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源， 為整個(gè)歐盟區(qū)在 監(jiān)管實(shí)踐方面創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。 同時(shí)， 單一監(jiān)管機(jī)制也 體現(xiàn)了歐洲一體化的內(nèi)在要求 ,單一監(jiān)管機(jī)制可確保歐洲境 內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)則，克服國(guó)家偏見

10、，有助于改善歐洲金融市場(chǎng) 分崩離析的現(xiàn)狀。但同時(shí)也應(yīng)該看到，無(wú)論單一監(jiān)管機(jī)制還是單一處置機(jī) 制，真正建立起來(lái)并非易事。 一方面， 如何處理好銀行業(yè)聯(lián) 盟中機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系至關(guān)重要。銀行業(yè)聯(lián)盟成立后，歐 洲央行如何與歐洲銀行管理局合作、兩者權(quán)力如何協(xié)調(diào)、職 責(zé)沖突如何解決等還懸而未決。在監(jiān)管權(quán)力上交歐洲央行 后，在自身權(quán)利受損的情況下，各國(guó)原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)能否與歐 洲央行合理分工、有效配合也實(shí)難保證。可以預(yù)見，未來(lái)歐 盟各機(jī)構(gòu)之間、歐盟各國(guó)之間在金融監(jiān)管職責(zé)的重新劃分中 將面臨更多的挑戰(zhàn)。 另一方面， 有關(guān)問題銀行處置和救助機(jī) 制的設(shè)計(jì)和籌資細(xì)節(jié)仍在爭(zhēng)論之中。 2013 年 7 月，歐盟委 員會(huì)就單一處置機(jī)制發(fā)布了草案，單一處置機(jī)制擬由一個(gè)處 置委員會(huì)和一個(gè)處置基金構(gòu)成。處置委員會(huì)由歐洲央行、歐 盟委員會(huì)和成員國(guó)處置當(dāng)局代表組成，處置基金將由歐元區(qū) 內(nèi) 6400 家銀行共同出資建立。但此方案遭到德國(guó)的強(qiáng)烈反 對(duì)，為這一方案的前景蒙上陰影。歐委會(huì)主席巴羅佐表示， 如果缺乏救助管理機(jī)構(gòu)，新的銀行業(yè)單一監(jiān)管機(jī)制就無(wú)法有 效實(shí)施。目