PPP項(xiàng)目典型案例研究分析

1、PPP項(xiàng)目典型案例分析作者：日期：2PPP 項(xiàng)目典型案例分析隆安南京薛忠貴近年來我國(guó)PPP熱潮涌現(xiàn)，無論是社會(huì)各界對(duì)PPP模式的不同認(rèn)識(shí)，還是我過社會(huì)、經(jīng)濟(jì)于法律環(huán)境的變化，都給PPP 模式帶來了新的變化。在當(dāng)前的PPP熱潮中，我們不妨先冷靜下來，仔細(xì)研究分析近階段PPP 模式的典型案例，通過研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段實(shí)踐中PPP 模式所面臨的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)點(diǎn)，并找出了一些切實(shí)可行的對(duì)策與建議，為今后的PPP 實(shí)踐提供啟發(fā)和幫助，現(xiàn)就北京地鐵 4 號(hào)線以及北京鳥巢兩個(gè)北京的PPP 項(xiàng)目做對(duì)比分析，了解一下新環(huán)境下 PPP項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)控難點(diǎn)。一、北京地鐵 4 號(hào)線項(xiàng)目北京地鐵 4 號(hào)線項(xiàng)目是

2、 PPP 模式經(jīng)典案例之一，它是我國(guó)在城市軌道交通領(lǐng)域采用 PPP模式并取得成功的案例。（一）運(yùn)作模式北京地鐵 4 號(hào)線工程分為A、B 兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分， A 部分投資額約為107億元，包括洞體、車站等土建工程，約占項(xiàng)目投資總額的70%，北京市政府國(guó)有獨(dú)資的京投公司成立的全資子公司負(fù)責(zé)該部分；B 部分投資額約為46 億元，包括車輛、信號(hào)等設(shè)備部分， 約占項(xiàng)目總投資額的30%，北京京港地鐵有限公司為項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)該部分。 PPP 項(xiàng)目公司由京投公司、首創(chuàng)集團(tuán)和香港地鐵公司共同組建。 4 號(hào)線竣工后，京港公司向四號(hào)線公司租賃A 部分資產(chǎn)。同時(shí)，京港公司負(fù)責(zé) 4 號(hào)線的運(yùn)營(yíng)及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，該項(xiàng)目

3、的收入來源分為兩部分，一部分為鐵票款，另一部分是站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)的收入。項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限為30 年，期滿后京港公司將B 部分設(shè)施無償移交給政府制定部門。3（二）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)北京地鐵 4 號(hào)線是我國(guó)首個(gè)運(yùn)用PPP 模式運(yùn)作的地鐵項(xiàng)目，它獲得了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的正式批復(fù)，采用BOT 模式，引入社會(huì)資本運(yùn)作，有效緩解了地方政府的資金壓力， 促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步和管理水平與服務(wù)水平的提升，在我國(guó)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，它發(fā)揮了一定的化解地方政府債務(wù)的作用，還對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了借鑒作用。當(dāng)然除了上述積極意義外， 項(xiàng)目在開展和實(shí)施過程中也存在一些問題，值得推敲和借鑒。1合理的運(yùn)營(yíng)模式北京地鐵 4 號(hào)線的運(yùn)營(yíng)

4、期長(zhǎng)達(dá)30 年，設(shè)計(jì)一套合理有效的運(yùn)營(yíng)模式，對(duì)項(xiàng)目的成敗具有關(guān)鍵性作用。 該項(xiàng)目對(duì)運(yùn)營(yíng)階段的收益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行了巧妙的設(shè)計(jì)。京港公司在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)主要依靠地鐵票價(jià)來實(shí)現(xiàn)收回投資和獲取合理收益，因此對(duì)于客流測(cè)算和票價(jià)水平的確定就顯得相當(dāng)重要，票價(jià)過低會(huì)導(dǎo)致京港公司無法及時(shí)收回投資并取得合理收益，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗； 票價(jià)過高則會(huì)損害公共利益。在客流測(cè)算方面，客流量受到市政府城市規(guī)劃、PPP 項(xiàng)目公司服務(wù)質(zhì)量管因累的影響， 因此，在進(jìn)行充分調(diào)研后， 4 號(hào)線項(xiàng)目制定了共擔(dān)客流風(fēng)險(xiǎn)、共享客流收益的機(jī)制，具體為如連續(xù)三年客流量低于預(yù)測(cè)客流量的80%的，PPP項(xiàng)目公司可以申請(qǐng)補(bǔ)償或放棄項(xiàng)目，如客流量超

5、出預(yù)測(cè)客流時(shí)， 超出預(yù)測(cè)客流量10%以內(nèi)的，政府方分享超出票款收入的50%，超出客流量 10%以上的，政府分享超出票款收入的60%，在票價(jià)方面， 地鐵 4 號(hào)線項(xiàng)目采用“測(cè)算票價(jià)”作為確定投資方運(yùn)營(yíng)收入的依據(jù)， 同時(shí)建立了測(cè)算票價(jià)的調(diào)整機(jī)制。在京港公司與市交通委的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中雙方約定了相應(yīng)的票價(jià)差額和票價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。如測(cè)算4標(biāo)價(jià)水平比實(shí)際票價(jià)收入高的，市政府要求PPP 項(xiàng)目公司返還部分差額；如實(shí)際票價(jià)收入水平低于測(cè)算票價(jià)收入水平的，則市政府需給予PPP 項(xiàng)目公司一定的補(bǔ)償。上述客流機(jī)制和票價(jià)機(jī)制建立了一種合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，并通過特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議加以明確， 政府和社會(huì)資本之間共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收

6、益， 雙方達(dá)到了有效的平衡，社會(huì)資本在獲取合理預(yù)期收益的同時(shí)，也提高了項(xiàng)目的管理和服務(wù)效率。這部分在律師定制雙方合作協(xié)議事非常值得借鑒參考。2完備的監(jiān)管體系北京地鐵 4 號(hào)線項(xiàng)目建立了全方位的監(jiān)管體系，包括投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過程的事前監(jiān)管、 事中監(jiān)管和事后監(jiān)管， 并遵循能量化的盡量量化，不能量化的盡量細(xì)化的原則。這一監(jiān)管體系清晰界定了政府與市場(chǎng)的界限，為PPP 模式下政府開展監(jiān)管工作打下良好基礎(chǔ)。3存在問題北京地鐵 4 號(hào)線存在的最突出問題是審批時(shí)間過長(zhǎng)。2012 年，此項(xiàng)目已完成了協(xié)議的草簽， 但其正式走完審批流程是在2014年，審批時(shí)間長(zhǎng)達(dá) 2 年之久。繁雜的審批流程導(dǎo)致了社會(huì)資本介入項(xiàng)目

7、的階段較晚，當(dāng)時(shí)項(xiàng)目工期較為緊張，為了趕工期， 京投公司墊付了一部分錢款，導(dǎo)致項(xiàng)目完工結(jié)算時(shí)， 不得不重復(fù)繳納營(yíng)業(yè)稅、印花稅等稅款。另外，社會(huì)資本對(duì)于項(xiàng)目的建設(shè)普遍熱情度較高，但是由于項(xiàng)目在審批環(huán)節(jié)上有所延誤，耽誤了社會(huì)資本的介入時(shí)間， 缺少了建設(shè)環(huán)節(jié)，使得項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力大大降低。二、北京鳥巢 PPP 項(xiàng)目北京鳥巢 PPP 項(xiàng)目是我國(guó)政府在公益設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本參與的首5次嘗試，對(duì)于PPP 模式進(jìn)入公益設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域具有重要意義，然而其結(jié)果卻令人失望，在鳥巢運(yùn)營(yíng)一年后，該項(xiàng)目中的社會(huì)資本即放棄了30 年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)而成為永久股東，筆者認(rèn)為在一定程度上這一PPP 項(xiàng)目是失敗的。（一

8、）運(yùn)作模式北京鳥巢項(xiàng)目采用BOT 模式運(yùn)作，由北京市人民政府通過公開招標(biāo)，選定中信聯(lián)含體作為投資人， 與北京國(guó)資公司共同組成項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)鳥巢體育場(chǎng)館的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等工作，其中北京國(guó)資公司出資58%，但不參與分紅，也不對(duì)鳥巢運(yùn)營(yíng)的盈虧負(fù)責(zé)， 中信聯(lián)合體出資 42%運(yùn)營(yíng)期間自負(fù)盈虧。 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期為 30 年，期滿后無償移交給北京市政府。（二）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)鳥巢項(xiàng)目采用PPP 模式的嘗試，起到了一定的積極作用，比如政府利用信用杠桿，為公益項(xiàng)目引入社會(huì)資本找到了出路，而公益項(xiàng)目通過PPP 模式運(yùn)作，也吸引了更多的社會(huì)資本的關(guān)注，提高了社會(huì)資本投入公益項(xiàng)目的積極性。然而鳥巢項(xiàng)目最終以失敗告終， 也給了

9、我們很多啟示， 通過分析總結(jié)其中存在的問題，可以為今后類似項(xiàng)目的運(yùn)作起到借鑒作用。1建筑設(shè)計(jì)與項(xiàng)目整體分離的問題奧運(yùn)項(xiàng)目在理論上一般是包括設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的，這是由于建筑的設(shè)計(jì)會(huì)直接影響到今后項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的方方面面。但是，在鳥巢項(xiàng)目的運(yùn)作過程中， 其建筑設(shè)計(jì)未能包含在內(nèi)，沒有形成一個(gè)完整的BOT 運(yùn)作過程。這就造成了一方面設(shè)計(jì)方案與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的脫節(jié)， 在鳥巢的設(shè)計(jì)方案中沒能考主體育場(chǎng)賽后商業(yè)運(yùn)營(yíng)的需要，使得體育場(chǎng)的商業(yè)化和賽后使用沒能最大化和有效化，給今后運(yùn)營(yíng)階段增加了障礙；另一方面，這也挫傷了投資人的積極性。鳥巢項(xiàng)目最終提供給投資人的有且6僅有一個(gè)方案，并且該方案估算造價(jià)大大超出了原先估算的價(jià)格，且施工難

10、度大、 維護(hù)成本高，使得項(xiàng)目在招標(biāo)階段的吸引力大打折扣。2運(yùn)營(yíng)缺乏相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)體育場(chǎng)館由于其公益性質(zhì)， 在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的收入來源問題本就是這類項(xiàng)目的難點(diǎn)，需要對(duì)運(yùn)營(yíng)方案進(jìn)行全面充分的設(shè)計(jì)和策劃。而在本項(xiàng)目中，無論是政府方，還是投資人均缺乏相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)方案沒能考慮充分、巧妙設(shè)計(jì)策劃，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)遭遇嚴(yán)重財(cái)政赤字，入不敷出。此外，一些突發(fā)情況也給體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)雪上加霜，比如后期設(shè)計(jì)方案的變化， 原本設(shè)計(jì)的可閉合頂蓋方案被取消， 導(dǎo)致原先設(shè)計(jì)的全天候商演的目標(biāo)無法再實(shí)現(xiàn)，鳥巢體育場(chǎng)的品牌度和獨(dú)一性遭到破壞， 使得項(xiàng)目公司原先的運(yùn)營(yíng)方案無法完全實(shí)現(xiàn)；又由于公眾的反對(duì)，鳥巢體育場(chǎng)館的冠名權(quán)無法出售，使得項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)依靠無形資產(chǎn)收回部分投資的計(jì)劃破滅。3項(xiàng)目與相關(guān)法律法規(guī)政策相矛盾作為律師在法律層次風(fēng)險(xiǎn)的防控尤為重要，該項(xiàng)目的操作與我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)存在沖突也是導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的原因之一。比如在折舊方面，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)務(wù)制度，體育場(chǎng)館的年折舊率非常高，使得鳥巢體育場(chǎng)每年的折舊額非常巨大，從而賬面出現(xiàn)了長(zhǎng)期的虧損狀態(tài)。而在虧損狀態(tài)下，股東無法從項(xiàng)目公司獲得相應(yīng)分紅，進(jìn)而影響的投資人收回投資的進(jìn)度。而項(xiàng)目合作經(jīng)營(yíng)合同中約定的政府方代表北京國(guó)資公司30