打造新型投融資平臺支持地方經(jīng)濟發(fā)展

1、打造新型投融資平臺支持地方經(jīng)濟發(fā)展建立新型投融資平臺的重要舉措之一便是整合地方政府擁有的優(yōu)質資源，將經(jīng)營性資源、優(yōu)質資產(chǎn)以及未來需要資金推動的投資項目全部劃撥進入新的平臺公司。 這樣一來， 平臺公司擁有了質量良好的資產(chǎn)和穩(wěn)定的現(xiàn)金流及利潤來源， 財務形象和未來預期良好， 具備了募集資金和正常運營的能力。過去，政府投融資平臺的融資渠道主要來自于銀行貸款，但通過搭建新的投融資平臺，不僅要繼續(xù)加強與金融機構的對接與合作，而且可運用企業(yè)債券、 中期票據(jù)、信托計劃、產(chǎn) 業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化、登陸資本市場等多種方式實現(xiàn)融資，擴大直接融資規(guī)模。新型政府投融資平臺， 專注于專業(yè)化的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理， 而政府

2、或者政府的特設機構作為出資人負責制定國有資產(chǎn)戰(zhàn)略調整方案和國有資產(chǎn)監(jiān)管， 而不以行政手段干預企業(yè)的實 際運作，實現(xiàn)了“裁判員”和“運動員”職責的分開。去年， 面對十分嚴峻的國際國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境， 中央及時作出了 “保增長、 促內(nèi)需、 調結構”重大戰(zhàn)略決策， 并制定了總額達4 萬億元的投資計劃。 為積極貫徹中央擴大內(nèi)需政策， 促進地方經(jīng)濟又好又快發(fā)展， 今年以來， 北京市政府圍繞整合現(xiàn)有國有資產(chǎn)， 建立新型投融資平 臺，有效拓寬融資渠道，支持地方經(jīng)濟發(fā)展進行了積極探索，并取得了明顯成效。新型投融資平臺作為地方政府強化宏觀調控能力， 合理配置資源， 促進經(jīng)濟結構調整的重要平臺， 對充分發(fā)揮地方政府投融

3、資所具有的政策性效應和誘導效應， 促進經(jīng)濟增長及經(jīng)濟結構調整，發(fā)揮了積極作用。一、原有投融資平臺存在的問題和缺陷1、原有投融資平臺產(chǎn)生的背景改革開放以來， 我國城市化進程進入穩(wěn)定快速發(fā)展階段， 加速城市基礎設施建設對于改善居民生活水平和吸引產(chǎn)業(yè)集群、 促進城市經(jīng)濟發(fā)展水平有著重要作用。 早期的城市基礎設施建設均依靠于財政的直接投入，資金來源除國家劃撥資金外，主要來源于地方財政收入，與快速增長的投資需求難以適應。 到九十年代中期， 更多政府開始適度舉債先行投入建設并借助于未來的稅收增長形成良性循環(huán)， 這一模式被證明對加速當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、 搶得市場發(fā)展先機起到了重要作用。 而在這一輪的融資發(fā)展中，

4、為了突破資金瓶頸和法律障礙， 各地開始建立了一系列的專業(yè)投融資公司或事業(yè)單位承擔建設任務， 并利用這些單位法人承接銀行或信托資金。 目前， 擁有獨立財政權的各級政府大多建立了這一類的建設單位， 作為項目業(yè)主，在政府的支持下完成項目融資、建設乃至經(jīng)營的全部工作。2、原有政府投資公司的不足九十年代以來成立的政府投資公司， 通過與銀行等間接融資主體的對接，利用政府擔保的方式為各級地方政府城市基礎設施建設和市政公用事業(yè)項目籌集了大量資金， 有力地促進了地方經(jīng)濟社會的發(fā)展， 對改善城市面貌和提升城市形象做出了巨大貢獻， 但在運行過程中也顯示出一些共同的不足：1） 單個實力較弱，政府資源分散以往的政府投資

5、公司大多為了承接貸款而建立， 大多單純利用政府擔保進行銀行貸款融資， 沒有進入公開市場的信息披露壓力。 因此， 政府在建立初期對資源的調配往往缺乏通盤的考慮， 優(yōu)質的國有資產(chǎn)分布在不同的投資公司甚至不同的行政單位中， 沒有發(fā)揮出協(xié)同效應。這樣建立的投資公司資產(chǎn)規(guī)模大多較小，缺乏經(jīng)營能力，盈利水平很低甚至長期虧損；同時，由于近年來政府大規(guī)模的城建投資計劃不斷上馬，作為融資和項目實施的主要載體，其承載的融資壓力巨大， 自身資產(chǎn)負債率通常很高， 甚至超過財務風險警戒線， 資產(chǎn)質量不斷下滑，部分開始出現(xiàn)償債困難。2）融資渠道單一，后續(xù)資金有限由于原有投資公司凈資產(chǎn)規(guī)模有限， 缺乏良好的財務形象， 大多

6、難以開拓出多元化的融資渠道。 因此， 投資公司往往依賴于銀行中長期貸款和短期流動資金貸款等負債方式， 利用資本市場直接融資比例過低， 缺乏持續(xù)融資的順暢通道。 這樣的負債結構和融資渠道， 使得融資成本通常較高， 投資公司受到宏觀調控的影響極大， 沒有形成良好的外部約束機制， 也 難以借助公開市場做大做強，缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力。3）公司職能單一，缺乏持續(xù)經(jīng)營模式原有投資公司往往依賴于某個或某類政府投資項目而建立， 僅僅承擔了投資項目的融資及建設的全部職能，完全按照政府要求實施項目，沒有賦予經(jīng)營性資源，也缺乏經(jīng)營動力。因此， 在實際運作過程中，投資公司缺乏自身造血功能， 資金使用效率較低，沒有通盤

7、考慮資源的整合利用和滾動經(jīng)營。二、新型地方政府投融資平臺的基本定位2008 下半年，世界爆發(fā)金融危機，對我國整體經(jīng)濟環(huán)境帶來了不利影響，保持國內(nèi)經(jīng)濟增長的壓力較大， 原有政府投資公司難以滿足新的投資拉動和基礎設施建設的需求。 2009年 3 月 23 日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見 ，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道” 。為此，各級地方政府積極創(chuàng)新發(fā)展理念， 轉變發(fā)展方式， 依托原有城投公司， 打造出新形勢下的統(tǒng)一的新型投融資平臺。例如北京市國有資本

8、經(jīng)營管理中心（以下簡稱“北京國管中心” ）就是在這樣的背景下應運而生， 其主要職能包括多渠道募集資金、 整合國有資產(chǎn)資源、 實現(xiàn)政策性投資以及引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資。1、政府與平臺的關系新型投融資平臺基于政府擁有的優(yōu)質資源建立而成， 是政府實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調整、 解決發(fā)展難題、 推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要舉措， 投融資平臺采用市場化的運作手段進行內(nèi)部經(jīng)營管理，同時將得到政府的大力支持和政策指導。 具體而言，一方面， 其主要職能受到政府規(guī)范，也將得到政府賦予的大量優(yōu)質資源和經(jīng)營性資產(chǎn)，在未來經(jīng)營發(fā)展方面得到了政府的大力支持；另一方面， 其主要的投資決策將遵循地方產(chǎn)業(yè)政策， 集中于基礎設施建設、重大項目配

9、套和先導產(chǎn)業(yè)投資等， 得到了政府的指導， 在其職能定位上也將充分顯示政府的宏觀調控意 圖。2、新型投融資平臺的職能定位1） 統(tǒng)一化的政府融資平臺在新的形勢下， 政府需要積極拉動投資并完善基礎設施建設， 由于每年的財政資金有限，投資資金缺口更大； 而依賴于專業(yè)公司進行分散融資力度相對較弱， 并且分散的資金和資源難以完整體現(xiàn)政府對固定資產(chǎn)投資和重點產(chǎn)業(yè)的調控政策。 因此， 新型投融資平臺將作為統(tǒng)一的政府融資平臺，整合政府優(yōu)質資源，利用市場化手段，通過多種渠道為政府募集資金，以落實重大項目的配套資金、 補充基礎設施建設資金， 實現(xiàn)政府的投資引導意圖。 例如北京國管中心在建立以來， 已經(jīng)利用市場化手段

10、成功募集了 350 億低成本的長期資金， 實現(xiàn)了拓 寬融資渠道，降低融資成本的目標。2）市場化的國資管理平臺目前國有企業(yè)均直接歸屬于政府管理， 使得政府的監(jiān)管職能和經(jīng)營職能相重疊， 政企職能不明晰， 市場化調整手段較少， 在一定程度上影響到經(jīng)營管理的效率。 新型投融資平臺作為國有公司及國有資產(chǎn)的管理平臺， 將利用市場化手段對下屬公司以及劃入的經(jīng)營性資產(chǎn)進行整合調整， 推動國有企業(yè)改革重組， 實現(xiàn)國有資本有序進退， 避免以行政命令代替市場選擇。 新型投融資平臺可以更多借助于內(nèi)部及外部專業(yè)機構的力量， 利用產(chǎn)權交易市場或資本市場， 進一步推進優(yōu)質資產(chǎn)向優(yōu)勢企業(yè)集中、 向價值鏈的高端集中、 向產(chǎn)業(yè)鏈

11、的關鍵環(huán)節(jié)延伸， 實現(xiàn)國有資產(chǎn)布局調整和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的目標。 例如北京國管中心擁有了十六家北京市屬國有企業(yè)的股權， 未來將陸續(xù)通過市場化運作和出資人推動相結合的方式， 加快二級企業(yè)進行股份制改造， 并將整合上市公司資源， 著力培育一批新的上市公司， 加快國有資本證券 化步伐。3）政策性的產(chǎn)業(yè)投資平臺目前國資委在對重點企業(yè)進行資金支持時， 資金來源相對有限， 缺乏更多產(chǎn)業(yè)投資的手段； 同時投資管理市場化程度相對不高， 有可能降低投資效率。 新型投融資平臺作為政府的產(chǎn)業(yè)投資平臺， 將代政府作為出資人，根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)政策，以股權形式進行投資， 以支持關系國計民生的項目或重點發(fā)展的高新企業(yè)發(fā)展。平臺完成

12、投資后，可以每年獲得分紅收益，或在適當?shù)臅r候轉讓股權實現(xiàn)投資收益。 利用新型投融資平臺進行產(chǎn)業(yè)投資， 一方面可以開拓投資資金來源， 順利實現(xiàn)政策意圖； 另一方面采用市場化方式進行運作管理， 有利于提高投資效率。 例如北京國管中心的募集資金到位后， 主要投資于高速公路等基礎設施建設、 經(jīng)濟適用房等重大項目以及北汽控股、 京東方等重要產(chǎn)業(yè)企業(yè)， 推進了北京市重點產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。4）先導性的創(chuàng)業(yè)引導平臺在當前市場條件下， 創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展有利于統(tǒng)籌兼顧各種類型的經(jīng)濟主體， 有利于更好解決發(fā)展和就業(yè)保障問題，為未來全面、 協(xié)調、 可持續(xù)的發(fā)展奠定基礎。 在創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展初期， 大型金融機構和市場關注較少， 政

13、府的先導性作用將至關重要。 新型投融資平臺作為政府先導性的創(chuàng)業(yè)引導平臺， 將發(fā)揮政府資金的種子資本作用， 更好地利用股權、 基金等市場化手段與其它機構進行資金合作， 通過資本經(jīng)營服務、 培育和輔導創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長， 發(fā)展一批與區(qū)域核心產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高、市場前景廣闊、經(jīng)濟效益好、技術含量高的新項目、新企業(yè)。例如北京國管中心擬利用募集資金設立產(chǎn)業(yè)引導基金， 對部分創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行投資， 實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)引導功能。三、新型地方政府投融資平臺的功能優(yōu)勢1、集中優(yōu)勢資源打造統(tǒng)一主體過去， 政府擁有的土地房產(chǎn)等優(yōu)質資產(chǎn)以及廣告運營、 自來水、 高速公路等特許經(jīng)營權往往分散在不同的公司以及政府的各職能部門中，使得優(yōu)勢資源難以轉

14、化為新的增量資金，切斷了滾動經(jīng)營、 良性循環(huán)的鏈條。 建立新型投融資平臺的重要舉措之一便是整合地方政府擁有的優(yōu)質資源， 將經(jīng)營性資源、 優(yōu)質資產(chǎn)以及未來需要資金推動的投資項目全部劃撥進入新的平臺公司。 這樣一來， 平臺公司擁有了質量良好的資產(chǎn)和穩(wěn)定的現(xiàn)金流及利潤來源， 財務形象和未來預期良好， 具備了募集資金和正常運營的能力。 通常而言， 可以將國資委所屬的優(yōu)質企業(yè)劃入投融資平臺， 作為投融資職能啟動的支撐， 如北京國管中心以及朝陽、 順義和海淀三家區(qū)級國管中心； 也可以將原屬于其他政府部門的特許經(jīng)營權或可流轉的土地、 房產(chǎn)等資源劃入城投企業(yè)，為投融資平臺公司帶來經(jīng)營性資源。2、多種方式并用，

15、積極募集資金投融資平臺行使職能時， 不能過度依賴于政府支持， 應該利用市場化方式， 盤活存量資源，拓寬融資渠道， 募集未來投資經(jīng)營的資金。除銀行貸款外，直接融資方式將以其融資成本低、融資期限長等優(yōu)勢，成為平臺公司的重要融資手段建立初期可以選擇發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)和短期融資券， 發(fā)起設立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式進行融資； 同時隨著經(jīng)營管理的順暢運轉， 可以選擇適當時機上市融資， 順利實現(xiàn)資產(chǎn)證券化。 目前北京國管中心已經(jīng)成功發(fā)行150 億企業(yè)債券和兩期共200 億中期票據(jù)，融資期限分為3 年、 5 年、 7 年和 10 年不等，融資成本顯著低于同期銀行貸款2 個百分點左右， 為后續(xù)北京市各區(qū)的投融資

16、平臺有效融資探索出良好的途徑。3、積極投資基礎設施和重點產(chǎn)業(yè)作為具有一定政策性的市場投融資主體， 平臺公司將主要投資基礎設施項目和重大產(chǎn)業(yè)化項目，并利用種子資金效應引導社會資金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)。平臺企業(yè)將基于這一經(jīng)營職能，對各類項目分類管理， 理順投資及回收關系， 以便建立起順暢運行的經(jīng)營模式。 例如對于重大產(chǎn)業(yè)化項目， 平臺企業(yè)應在投入資金后持續(xù)監(jiān)控項目建設， 在產(chǎn)生效益時利用逐年分紅或產(chǎn)權轉讓等方式回收資金并獲益； 對于非營利性的政府投資項目， 更多利用政府配套的特許經(jīng)營權或土地資源的整體開發(fā)經(jīng)營， 彌補投資成本； 對于創(chuàng)業(yè)引導項目， 將更多促進其上市，以便順利推出獲利。4、逐步建立完善的公司

17、治理和風險管理模式在平臺企業(yè)的經(jīng)營管理方面， 應逐步完善公司治理結構， 建立專業(yè)的經(jīng)營層隊伍， 形成有競爭力的專業(yè)經(jīng)營部門， 并在投融資管理方面， 強化最高決策層和管理層分層授權決策體系， 形成專業(yè)的投融資人員儲備， 嚴格控制投資經(jīng)營風險。 例如北京國管中心建立了專門的投資事業(yè)部， 負責中心的投融資工作， 以專業(yè)的隊伍及早甄別防范投資經(jīng)營風險， 并要求重大投資決策需經(jīng)管理層及最高決策層決議通過， 減少了盲目投資可能出現(xiàn)的風險。 這樣， 投融資平臺將在日益完善的公司治理體系、 有序實施的投融資決策流程以及嚴格的風險控制體系下，走入健康、可持續(xù)發(fā)展的道路。四、建立地方政府投融資平臺的積極意義1、增

18、強政府調控能力，促進產(chǎn)業(yè)結構調整政府投融資作為市場經(jīng)濟條件下政府配置資源的重要實現(xiàn)途徑，在促進有效經(jīng)濟增長、調整和改善經(jīng)濟結構等方面都具有獨特的功效。 為了全面落實科學發(fā)展觀， 推進我國經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整， 有必要強化政府的投融資能力及對國有股權的管理控制能力。 投融資平臺既可以增加能源、交通運輸、通訊、 原材料和農(nóng)業(yè)等基礎產(chǎn)業(yè)與基礎設施的投資， 以緩解和消除“瓶頸”產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的制約，也可以支持戰(zhàn)略性、先導性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，著力構建高端、高效、 高輻射力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，從整體上提升國有經(jīng)濟的導向和控制作用， 推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整， 注重提高自主創(chuàng)新能力、 提高節(jié)能環(huán)保水平、 提高經(jīng)濟整體素

19、質和國際競爭力。2、拓寬融資渠道，創(chuàng)新投融資模式過去， 政府投融資平臺的融資渠道主要來自于銀行貸款， 但通過搭建新的投融資平臺對政府擁有的眾多優(yōu)質資產(chǎn)進行整合， 充分發(fā)揮其融資功能。 不僅要繼續(xù)加強與金融機構的對接與合作， 積極提高自身的信用等級以滿足金融機構的融資條件， 構建良好的銀企合作機制，進一步提高間接融資能力，而且需要運用企業(yè)債券、中期票據(jù)、信托計劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化、登陸資本市場等多種方式實現(xiàn)融資， 擴大直接融資規(guī)模。 同時，地方政府目前的PPP模式融資還有很大的發(fā)展?jié)摿?。PPP模式（Public - Private Partnership）指公共部門（政府）與私人部門構建

20、合作關系，共同為公共基礎設施籌集資金、投資開發(fā)及管理經(jīng)營。如采取 BOT（ 即“建設 -經(jīng)營 -轉讓” ）、 IOT（ 即“投資一運營一移交” ）、 BOO（ 即“建設一擁有一運營” ）、 BLT（ 即“建設一租賃一移交”）等多種模式，使得眾多的社會資本參與到公共基礎設施中投資運營中來，提高國有資本的帶動作用及運營收益。 最終建立起政府、企業(yè)、 金融機構與社會資本有機結合的多元化的投融資體系。3、加速政府職能改革，監(jiān)督經(jīng)營職責分離政府或者政府的特設機構如果作為出資人管理其下屬眾多企業(yè)， 存在著多重的風險。 搭建投融資平臺， 專注于專業(yè)化的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理， 而政府或者政府的特設機構作為出資人負

21、責制定國有資產(chǎn)戰(zhàn)略調整方案和國有資產(chǎn)監(jiān)管， 而不以行政手段干預企業(yè)的實際運作， 實 現(xiàn)了“裁判員”和“運動員”職責的分開。從投融資平臺與其出資人之間的關系來看， 平臺公司首先是要在其出資人的領導下進行運作， 堅決貫徹政府對國有企業(yè)改革和發(fā)展的戰(zhàn)略意圖， 而其自身則通過引入公司化的運作模式，堅持市場化導向，有利于投融資平臺建立“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度。這樣， 政府在投融資平臺的具體運作中可以保持超然的態(tài)度， 由直接管理轉變?yōu)殚g接管理、 由微觀經(jīng)營轉變?yōu)楹暧^調控、 由經(jīng)營轉變?yōu)楸O(jiān)管， 政府由市場的直接參與者轉變?yōu)槭袌?的仲裁者。4、整合存量國有資產(chǎn)，融通增量發(fā)展資金

22、，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值通過搭建投融資平臺，將存量國有股權及資產(chǎn)注入平臺公司，不斷壯大其資本金規(guī)模。平臺公司以整合后的存量資產(chǎn)為依托，通過銀行授信、發(fā)行企業(yè)債券、 上市等方式，融通增量發(fā)展資金，將“死錢”變“活錢” ，投資于公用基礎實施產(chǎn)業(yè)及高新技術、現(xiàn)代服務等先導型產(chǎn)業(yè)， 注重投資項目的經(jīng)濟效益與社會效益的平衡， 促使平臺公司良性運作， 實現(xiàn)國有 資產(chǎn)的保值增值。5、調整國有資產(chǎn)布局，提高資源配置效率組建投融資平臺公司有利于將現(xiàn)有分散管理的存量國有資產(chǎn)整合在一起， 便于進行專業(yè)化的運作管理，發(fā)揮整體資源優(yōu)勢，提高資源配置效率。通過資產(chǎn)重組，淘汰劣質資產(chǎn)，調整國有資產(chǎn)布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，提升產(chǎn)

23、業(yè)價值，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。五、對發(fā)展地方政府投融資平臺的建議為確保平臺公司健康有序發(fā)展，現(xiàn)就平臺公司的建設問題提出以下建議：1、完善治理機制，開拓融資渠道在投融資平臺搭建的初期， 可以遴選優(yōu)質股權及資產(chǎn)， 將其劃入平臺公司。 建設平臺公司的各項規(guī)章制度， 完善投融資決策制度， 確立公司的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。 探索對持股企業(yè)的管理方式，確立持股企業(yè)的整合及資本運作思路。同時，通過債務融資方式進行產(chǎn)業(yè)投資，充分發(fā)揮資產(chǎn)的整體效應募集資金。 之后， 逐步將存量國有其他經(jīng)營性資產(chǎn)、 非經(jīng)營性資產(chǎn)注入公司，并且進行產(chǎn)業(yè)整合，優(yōu)勝劣汰，理順產(chǎn)業(yè)脈絡和發(fā)展方向，壯大其資本金規(guī)模，為平臺公司的資本積累和后續(xù)發(fā)展打下扎實基礎。經(jīng)過第一階段的發(fā)展， 平臺公司將初步形成較為完善的公司運作機制， 融資平臺的功能得到初步發(fā)揮， 對下屬企業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局形成初步框架， 為調整提高階段的發(fā)展做好準 備，同時可以制定提高資產(chǎn)證券化率的計劃。2、推進產(chǎn)業(yè)整合，加速資本運作完善投資機制和管理， 推動產(chǎn)業(yè)投資和基金投資平臺建設， 推進持股企業(yè)的資產(chǎn)證券化進程。推進重組整合，集中資源打造主業(yè)突出、業(yè)績優(yōu)良、具有較高行業(yè)地位，能持續(xù)發(fā)展的國有控股企業(yè)。 通過