關(guān)于行政許可及其規(guī)范化

1、關(guān)于行政許可及其規(guī)范化一、概念與性質(zhì)行政許可已在行政治理中得以廣泛運用,但理論界對其概念認識尚未統(tǒng)一.筆者認為,行政許可系指特定行政主體依相對方之申請,依法給予相對方從事某種活動得法律資格或?qū)嵤┠撤N行為得法律權(quán)利得要式具體行政行為.行政許可概念得內(nèi)涵應(yīng)包容五個方面:1以相對方申請為前提.2行政許可系特定行政主體所為之具體行政行為.實施行政許可系具體行政 行為,區(qū)不于設(shè)定行政許可之議會立法行為或行政立法行為.3許可條件、 標準、程序法定.4具體表現(xiàn)為頒發(fā)、變更、延期、終止許可證、執(zhí)照等要式行為.5許可不僅限于準許,與準許 相連續(xù)得頒發(fā)、變更、延期、終止許可證、執(zhí)照等,也包含在行政許可之中;與此同

2、時,行政許可亦并非囊括所有凡與許可證、執(zhí)照有涉得行為,如吊銷許可證、執(zhí)照等行政處罰.不應(yīng)將行政許可與能力罰相混淆.行政許但是現(xiàn)代公共治理制度中唯一把強力操縱和靈活運用結(jié)合起來得手段.現(xiàn)代政府正是通過靈活運用行政許可來調(diào)控競爭,實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標,推進社會整體利益之增長.規(guī)范化、 法 制化得行政許可只是法定主體依法核準許可,行政主體決定許可與否乃是以審查許可申請人是否滿足行政許可法定條件、標準為依據(jù),若非數(shù)量有限得競爭性許可,凡符合法定條件與標準得,當依法許可,行政主體并無自由裁量權(quán).所以,由于行政許可得功能與特性所決定,法律、法規(guī)也并非總是對行政許可作羈束性規(guī)定,譬如在經(jīng)濟行政領(lǐng)域,就因許可競爭

3、得存在,而使 得許可機關(guān)有一定得自由裁量權(quán).WwwcOm行政許可區(qū)不于行政處罰、 行政征收等執(zhí)法行為,是因為存在內(nèi)涵上得差異;自由裁量行為與羈束裁量行為則是按照法律規(guī)范得羈束性不同而 作得分類,兩種分類標準與依據(jù)不同,因此,難以將行政許可歸結(jié)為自由裁量行為或羈束裁量 行為,事實上,行政許可與二者是交叉得關(guān)系.行政許可得性質(zhì)畢竟是解除禁止、恢復(fù)權(quán)利得行為,依然依法給予相對方某種行為得法律權(quán)利或法律資格得行為?應(yīng)當講,在特定法律禁止之前,人人皆可為而在特定法律禁止出現(xiàn) 后須經(jīng)許可才可為得行為,在此過程中,為某種行為得權(quán)利,從無約束狀態(tài)到受到禁止再到禁 止解除,實際上是受兩次法律調(diào)整.在受法律第一次

4、調(diào)整之前,為某種行為得自由與權(quán)利并非 法律上得權(quán)利,在經(jīng)歷了第一次法律調(diào)整后,不為某種行為則變成了法律規(guī)范設(shè)定得普遍得法 律上得義務(wù).至此,相對方自由為某種行為得 “權(quán)利 ”因禁止法律規(guī)范得出現(xiàn)不復(fù)存在 自由而為得權(quán)利差不多消逝了.然而,法律只只是是能動地對經(jīng)濟現(xiàn)象予以記載與反映,它既能夠通過在特定領(lǐng)域中設(shè)立普遍禁止得義務(wù),也能夠因社會整體利益得需要解除部分禁止,使得符合法定條件與標準得相對方享有為某種行為得法律權(quán)利或法律資格.至此,此種為特定行為得法律權(quán)利和法律資格已不再是對法律禁止前得權(quán)利得簡單恢復(fù),而是依法給予許可申請人一種法律上得權(quán)利或法律資格,是以法律效力為保障得,具有明確得法律依據(jù)

5、.這種依法享有得法律權(quán)利或法律資格顯然從質(zhì)上區(qū)不于兩次法律調(diào)整前自由而為得“天然”權(quán)利.正是基于上述意義,筆者認為,行政許可得性質(zhì),實際是以法律權(quán)利或法律資格取代法律調(diào)整前得 “天然權(quán)利.操縱得演變過程表現(xiàn)為作為得權(quán)利 法律禁止（規(guī)定不作為義務(wù)）法律解除禁 止（依法許可）法律權(quán)利或法律資格.因此,學(xué)者對 “恢復(fù)”權(quán)利或 “給予”法律權(quán)利各執(zhí)一詞 爭論不休,皆有失片面,而二者得有機統(tǒng)一恰好展示了自然權(quán)利 法律權(quán)利得連續(xù)演變過程.二、價值取向與功用許可制度是商品經(jīng)濟進展得產(chǎn)物.產(chǎn)品經(jīng)濟必定與行政命令相聯(lián)系,只有在商品經(jīng)濟條件下,為了操縱和調(diào)節(jié)競爭,才需要許可制度.行政許但是政府直截了當調(diào)控經(jīng)濟、

6、規(guī)制社會得重 要手段,現(xiàn)代政府得職能更多體現(xiàn)為維護和促進社會整體利益（包括公共利益與個體利益兩方面）得增長.政府不應(yīng)以犧牲個體利益為代價換取公共利益得臨時增長,也不能為單純滿足個體利益得膨脹而忽視公共利益.政府應(yīng)當兼顧公共利益與個體利益.現(xiàn)代行政得價值目標決定了行政許可得價值取向.政府必須以法規(guī)范社會個體得利益獵取方式與規(guī)模,防止因此損害公共利益.而客觀、合理、適度、規(guī)范得個體利益追求在客觀上推動著公共利益得增長.故現(xiàn)代行政為了兼顧公共利益與個體利益,必須查找到能通過適度個體利益追求產(chǎn)生增進公共利益結(jié)果得治理方式 行政許可制度因此得以產(chǎn)生并迅速進展,這是由行政許可得自身價值與功能所決定得,行政

7、許可得價值取向確實是兼顧公共利益與個體利益,并促進社會整體利益有序增長.行政許可價值得現(xiàn)實化,具體表現(xiàn)為:1實行許可制度有利于國家對經(jīng)濟和其他方面得 事務(wù)進行宏觀調(diào)控.世界各國宏觀調(diào)控經(jīng)濟得方式各有側(cè)重,如法國注重打算調(diào)控,日本側(cè)重 于經(jīng)濟打算及產(chǎn)業(yè)政策行政指導(dǎo),而財政 金融調(diào)控模式則為美國所親睞.我國得宏觀調(diào) 控經(jīng)濟模式正在完善之中,兼俱打算、金融、財政三種方式.不管采取何種調(diào)控模式,都必須將 政府得宏觀調(diào)控目標與微觀治理結(jié)合起來,如何在二者之間形成結(jié)點至關(guān)重要.實踐證明,行政許可能勝此重任,政府得宏觀調(diào)控通過行政許可作中介,作用于微觀治理,從而有助于全面 實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標.2實行許可制度有

8、利于維護統(tǒng)一得經(jīng)濟秩序與社會秩序.特定行為得存 在是必要得,但不加限制勢必要妨礙社會整體利益,故而出現(xiàn)了行政許可,保證了經(jīng)濟與社會得健康有序進展.3愛護相對方得合法權(quán)益.許可行為得合法有效,保證了依法享有特定行為 法律權(quán)利或法律資格得社會個體能夠合法地追求個體利益而不受非法侵犯和干涉.三、存在咨詢題與解決途徑誠然,與認為行政許可制約經(jīng)濟、社會進展得偏見相反,科學(xué)、合理、適度得行政許可作為重要得行政執(zhí)法方式,正在越來越廣泛得領(lǐng)域發(fā)揮著作用,成為實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控得重要手段.但與此同時,行政許可因缺乏規(guī)范化,法制化,存在咨詢題甚多,甚至成為滋生腐敗得縫隙.因此,行政許可亟待規(guī)范.其存在得咨詢題要緊表

9、現(xiàn)為三個方面:1行政許可設(shè)定:1從中央到地點,層層設(shè)定行政許可,設(shè)定主體模糊不清,缺乏法定性;2設(shè)定目得不盡正當.有得設(shè)定非出于社會公益之需要,而單純出于行政治理之需要,甚至為謀 求不當利益而設(shè)定行政許可.3設(shè)定范圍過于寬泛.有得利用行政許可搞壟斷、地區(qū)封鎖、排 斥競爭.4設(shè)定程序缺乏規(guī)范性,各行其是.5設(shè)定文件缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào),沖突嚴峻,造成許可條件、 標準、程序之間得矛盾.2行政許可實施:1許可主體缺乏法定性;2許可權(quán)限界定不清,越權(quán)許可、無權(quán)許可比比 皆是;3行政許可效率低下,辦事拖拉,視許可為 “賞賜 ”;4不公開許可條件、標準、程序等與 許可申請有關(guān)得信息,隱秘決定,搞“黑箱式”許可;5

10、濫用許可權(quán),非法許可,甚至推行強制許可,從而謀求不正當利益.3監(jiān)督機制未真正有效運行,監(jiān)督力度亟需加強.行政許可領(lǐng)域秩序混亂,與監(jiān)督系統(tǒng)未 能正常發(fā)揮作用息息相關(guān).上述咨詢題之普遍存在,不僅使得行政許可得積極作用難以有效發(fā) 揮,反而致其有礙于統(tǒng)一、開放得市場要素之形成,阻礙公平、合理、公正得競爭,從而阻礙社會主義市場經(jīng)濟體制得確立,成為侵蝕廉政建設(shè)和社會公益得病毒.因此只有實現(xiàn)行政許可法制化、規(guī)范化,依法設(shè)定、實施、監(jiān)督行政許可,才能使得行政許可順應(yīng)法治行政,實現(xiàn)自身價值目標.1依法設(shè)定行政許可將行政許可設(shè)定權(quán)限制在較高層次上,以法律、法規(guī)設(shè)定之,是行政許可走向法制化與規(guī)范化得法律基礎(chǔ).目前得

11、現(xiàn)狀是,設(shè)定主體界定不清楚,各自為政,有些行政機關(guān)集設(shè)定權(quán)與實 施權(quán)于一身,不僅法律、法規(guī)設(shè)置行政許可,規(guī)章及規(guī)章以下得規(guī)范性文件也普遍設(shè)定行政許 可,造成許可主體混亂.因此,首先應(yīng)當明確設(shè)定主體.鑒于國務(wù)院層次高,地位相對超脫,憲法給 予它行政法規(guī)制定權(quán),行政法規(guī)質(zhì)量較高.而且,國務(wù)院作為國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控主體之一,行使著重要得宏觀調(diào)控職能.因此,國務(wù)院有權(quán)從全局動身,進行創(chuàng)制性立法與執(zhí)法性立法,以行政法規(guī)設(shè)定許可.這有助于行政許可擺脫地點利益和部門利益得陰影,兼顧公共利益與個體利益除國務(wù)院以外,其他行政機關(guān)不應(yīng)擁有行政許可設(shè)定權(quán).所以,規(guī)章及其以下規(guī)范性文件有權(quán)依照需要就法定得許可事項依法規(guī)

12、定許可標準、條件與程序等.其次,設(shè)定行政許可得范圍應(yīng)當適度.行政許可得設(shè)定范圍,反映著一國政府直截了當干預(yù)社會、 經(jīng)濟生活得程度,亦是一國 行政治理科學(xué)化,民主化得直截了當體現(xiàn).適度得行政許可既能促進公共利益得增長,又能兼顧社會個體利益,但不適度得行政許可卻起著相反得作用.設(shè)定范圍過于狹窄,意味著政府治理社會經(jīng)濟得職能過分軟弱,這有可能造成社會個體各自片面地追求個體利益而忽視促進公 共利益之增長,甚至因此引起經(jīng)濟得無序和社會得混亂.目前實踐中更多得咨詢題是行政可設(shè)定范圍過寬,甚至有泛濫成災(zāi)之嫌.往往是一項許可申請,牽涉多個行政機關(guān),加之許可機關(guān)利 益觀不端正,辦事拖拉,效率低下,相對方許可申請

13、手續(xù)繁瑣,這顯然與法治行政不相習慣.國外 行政許可一般僅限于嚴峻妨礙公民人身財產(chǎn)權(quán)利和社會公共利益、社會風氣得行業(yè)及活動 如售酒許可,食品藥品生產(chǎn)銷售許可,土地建筑許可等等.筆者認為,行政許可得設(shè)定范圍應(yīng)當 與市場經(jīng)濟和社會進展相適,我國得行政許可設(shè)定范圍應(yīng)當順應(yīng)緩和經(jīng)濟規(guī)則,強化社會規(guī)制之趨勢,符合兼顧公共利益與個體利益之價值取向.其三,應(yīng)當以法設(shè)定許可聽證程序.依法規(guī)范行政許可程序,是行政許可法制化得關(guān)鍵所在.目前行政許可程序缺乏法定性,尤其是行政許可聽證程序更是鮮有提及.因此,有必要重視行政許可程序設(shè)定專門是許可聽證程序設(shè)定 即由特定行政主體主持,在相關(guān)利害關(guān)系得參與下,針對特定得咨詢題

14、進行論證、 辯明得程序 聽證程序具有加強政治溝通,促進政治參與,提高行政效率,防止政治腐化,消除政治偏私及杜 絕行政權(quán)之專橫得功能,能夠體現(xiàn)行政程序作為公正與效率整合得深層次法律價值.2依法實施行政許可實施行政許但是特定行政主體依法給予特定相對方所申請得為某種行為得法律權(quán)利或 法律資格得具體行政行為.行政許可作為一種重要得行政執(zhí)法行為,是將法律規(guī)定得抽象規(guī)定直截了當適用于具體得特定得許可申請人,這直截了當關(guān)系到行政許可兼顧公共利益與個體利益得價值目標能否切實得以現(xiàn)實化.依法實施許可只能由擁有法定許可權(quán)限得行政主體行使;行政許可必須符合法定程序,各法律、 法規(guī)在設(shè)定行政許可時,應(yīng)當分不設(shè)定相應(yīng)得

15、許可程 序,或以規(guī)章及其他規(guī)范性文件依照法律、法規(guī)予以設(shè)定,違反法定得許可期限、步驟、方式 要求得許可行為,應(yīng)視為違反法定程序而歸于無效;行政許可必須公開法定許可條件與標準不得隨意改變許可條件或設(shè)立因人而異得條件與標準.行政許可條件與標準應(yīng)當如許可程序 一樣以法設(shè)定而不容許可主體內(nèi)定,行政機關(guān)還應(yīng)當公布法定許可條件與標準,以便于許可申請人掌握,也便于社會監(jiān)督.除此之外,行政許可收費咨詢題得規(guī)范化也十分必要.在有些行政許可領(lǐng)域,許可收費甚至成為誘發(fā)行政主體與非行政主體違法設(shè)定,實施行政許可得唯一動因部分許可機關(guān)因自己能夠消化許可費而隨意提高收費標準,漫天要價,于法無據(jù).事實上質(zhì)是籍收費之名行敲詐勒索或非法攤派之實,這嚴峻地侵犯了許可申請人得合法權(quán)益.因此,許可收費應(yīng)當以法規(guī)定,許可費應(yīng)一律上繳國庫,許可機關(guān)不得截留或私分.3依法監(jiān)督行政許可行政許可因其較多妨礙相對方得權(quán)利、義務(wù)而易于侵犯其合法權(quán)益,也更易于導(dǎo)致行政權(quán)力濫用、滋生腐敗,因此,依法監(jiān)督行政許可