我國保障性住房(五)

1、改革住房保障的實施機制改革住房保障的實施機制n一、改革保障性住房土地供應機制一、改革保障性住房土地供應機制n1盡量以貨幣保障方式提供住房保障盡量以貨幣保障方式提供住房保障nn保障房土地供應是非常復雜的問題，無論以何種方式提供土地，都會造成一定的問題。以貨幣補貼方式提供住房保障不會涉及土地問題，在條件成熟后應當以貨幣保障方式為主。n2規(guī)范保障性住房用地秩序，取消非正規(guī)范保障性住房用地秩序，取消非正常供地方式常供地方式n n建立嚴格的保障性住房供地公示制度。建議分級構建保障性住房建設用地供應信息系統(tǒng)，向社會公開各類保障性住房建設規(guī)劃、年度供地數(shù)量、布局、用地審批等情況。n應立即停止政府機關和國有企

2、事業(yè)單位以“自有用地”及取得新的保障性住房用地向本單位員工供應產(chǎn)權性質(zhì)的保障房?！白杂杏玫亍奔捌渌钦９┑胤绞絿乐剡`反了現(xiàn)有土地管理規(guī)定，也造成了嚴重不公平，扭曲了住房保障的初衷。工業(yè)、商業(yè)、政府機關等非住宅用地性質(zhì)的“自有用地”要轉(zhuǎn)換用途的，必須按照周邊住宅用地市場價格足額補交土地出讓金，或者由國家按照相應用途土地的市場價格收回后公開拍賣。新的保障性住房用地必須公開出讓，建成的保障性住戶必須公開向社會銷售。n健全保障性住房建設監(jiān)管和考核制度。建立保障性住房建設情況定期報告制度，提高公開性和透明度；加強對保障性住房規(guī)劃實施、計劃執(zhí)行、土地供應以及建設目標完成等情況的監(jiān)督檢查，作為政府業(yè)績考核

3、內(nèi)容。nn加強對保障性住房用地的執(zhí)法監(jiān)察。加強實地巡查和執(zhí)法監(jiān)察，地方政府及國土資源部門應依法查處違規(guī)操作、未批先用、擅自改變用途等違規(guī)行為，規(guī)范用地管理秩序。n3重視和規(guī)范集體土地服務住房保障的功能重視和規(guī)范集體土地服務住房保障的功能nn土地管理制度改革的方向是土地用途管制與土地產(chǎn)權相分離。所以，只要是建設用地，國有土地和集體土地都可以用于保障房建設。nn同時，位于城郊結合部的集體土地因為遠離市中心，低房租吸引了大量外地務工人員，實際上起到了住房保障的功能，減輕了政府保障負擔。n政府應當重視發(fā)揮集體土地服務于住房保障的功能。一種情形是，將集體土地納入正式的保障房體系，這時可由政府或保障房建設

4、主體向集體租賃土地后用于提供保障性住房，為此，政府應制定相應的規(guī)范。另一種情形下，也可以由土地所有人自建住房出租，從而間接發(fā)揮保障房功能，這種情形下，政府（不一定是住房保障管理部門）應對住房的安全性能等進行一定的監(jiān)管。n4優(yōu)化土地供給結構，合理安排土地供給位優(yōu)化土地供給結構，合理安排土地供給位置置n n在前期欠帳多，政府對建設用地指標實施嚴格的總量控制的情形下，政府應優(yōu)化調(diào)整高檔商品住宅用地、一般商品住宅用地和保障性住房用地供應比例，使保障性住房在不同類型住宅用地比例不斷提高，以擴大保障性住房用地數(shù)量、增加保障房供給。n同時，政府應合理規(guī)劃保障性住房建設用地布局。但這方面存在很多的爭議。一種意

5、見認為，雖然保障性住房供給的是城市低收入家庭，但并不意味著就可以隨意安排他們的租房所在地。因為收入相對高收入者低，城市低收入者對城市公共基礎設施的依賴程度非常高，他們依靠政府幫助住進保障性住房，能更好的保障生活和就業(yè)。因此，在安排保障性住房建設用地時，應安排到那些交通、醫(yī)院、學校、超市、農(nóng)貿(mào)市場等公共基礎設施比較完備的地方。n這樣既能減低政府的配套設施開發(fā)成本，又能方便居住者。而另一種意見認為，在優(yōu)質(zhì)地段提供保障房對商品房用戶明顯不公平。減少爭議的解決辦法，一是盡量通過更加市場的方式提供住房保障，如貨幣保障，以反映不同地段的價格差別；二是盡量提供使用權而非產(chǎn)權性質(zhì)的保障房，在保障對象不符合保障

6、條件后可以及時退出；三是設計合理的輪候分配機制。n5非產(chǎn)權性質(zhì)保障房供地以租賃方式為主非產(chǎn)權性質(zhì)保障房供地以租賃方式為主nn非產(chǎn)權性質(zhì)保障房用地以租賃方式供應更加靈活。一方面，與劃撥方式一樣，租賃方式可以降低保障性住房建設成本；另一方面，可為未來的變化保留選擇余地，如政府回購、或作為商品房進入市場等。二、改進和創(chuàng)新住房保障籌資和二、改進和創(chuàng)新住房保障籌資和融資機制融資機制n（一）籌資（一）籌資nn籌資就是為住房保障籌集所需的資金，包括直接籌資和間接籌資。nn直接籌資即由居住者為住房付費。在住房保障框架中，從保障房制度中獲益的居住者依據(jù)其收入由低到高不同，為其住房直接支付的費用也由低到高，相應享

7、受公共資金的補貼就由高到低。其中，為最低收入階層服務的廉租房居住者需要支付的費用最低，而到了基本按市場定價的租賃住房層次，居住者按市場價自行支付所有房租。n間接籌資主要是政府通過稅收等方式為住房保障籌集資金，籌集目標是提供住房保障所需全部成本與可能獲得的收入之差。nn理論上，間接籌資也應當包括社會（企業(yè)、個人、非政府組織等）自愿提供的保障性住房利益。社會自愿提供保障性住房的結果是分擔了政府的責任，體現(xiàn)為對政府保障房的需求減少。n間接籌資年度目標=政府自建保障房資金年度成本+政府持有或運營的保障房運營年度成本+政府購買保障房服務年度成本-保障房運營年收入-其他凈收入nn政府自建保障房資金年度成本

8、即政府為保障房建設融入資金所需支付的當年度利息；nn政府持有或運營的保障房運營年度成本應當是全成本概念，包括折舊、攤銷與大修理成本，而不僅僅是付現(xiàn)成本；n政府購買保障房服務年度成本是指政府向社會購買服務的成本：如果政府購買房屋產(chǎn)權用于保障房，則相當于政府持有并自行運營保障房；如果政府向業(yè)主租賃房屋后用于保障房，則向業(yè)主支付的租賃費作為成本，而向居住者收取的租金作為收入；如果政府向保障對象提供補貼，保障對象自行在市場租賃住房，則補貼為政府購買服務的凈成本；n保障房運營年收入指政府運營保障房所獲取的全部主業(yè)收入，主要是指房租；nn其他凈收入指政府運營保障房過程中可能獲得的其他收入扣除成本后的凈收入

9、，如出租商鋪的凈收入（商鋪的建設成本不能列入保障房建設成本），廣告凈收入等n保障房的管理成本。這里要區(qū)分兩種不同性質(zhì)的管理成本，一種是對保障房房屋本身進行的日常管理，如物業(yè)管理，其成本應當進入上述運營成本；另一種是政府對保障房的監(jiān)管成本，如對申請人的資料進行審核，對保障對象的經(jīng)濟狀態(tài)進行定期復核等方面的成本，應當列入政府預算支出。n（二）融資（二）融資nn籌資是融資的基礎，而融資則是籌資與服務提供之間的橋梁。nn政府籌資一般通過稅收來進行，在相當時間內(nèi)是比較平穩(wěn)的，但保障房對資金的需求在不同階段（建設階段、運營階段、更新改造階段）會有較大的起伏，這時就需要有融資服務來調(diào)整現(xiàn)金流量使籌得的資金與

10、實際需求相匹配。n從這個角度來看，相對于籌資來說，私營部門的投資也起到了解決時間匹配的問題，所以也可以被看作是融資。而對于政府來說，如果存在有效的資本市場，采取一次性投資的方式還是逐年提供資金的方式為住房保障提供支持，兩種選擇是等價的，也就是，采取逐年提供資金的方式是政府承擔基本的籌資責任，而采取一次性投資方式則是政府自行完成了一個融資過程。（三）完善現(xiàn)行的籌資機制（三）完善現(xiàn)行的籌資機制n現(xiàn)行的籌資機制包括：nn預算（稅收）收入。從中央到地方各級政府都制定了計劃，在“十二五”期間將保證一定的預算用于保障房建設。地方將依據(jù)財力不同從上級政府獲得轉(zhuǎn)移支付的專項支持。nn土地出讓收入。目前，中央要

11、求各地將土地出讓收入的10%用于保障房建設。n土地。土地本身也是一種籌資機制。目前，各地對于廉租房、公租房、兩限房、經(jīng)濟適用房的建設，在土地使用上有不同程度的優(yōu)惠，包括劃撥、限制房價的土地拍賣等，從全成本的角度來講，相當于政府用土地價格的折讓作為向保障性住房提供的補貼。n配建。目前的制度要求房地產(chǎn)開發(fā)商在商業(yè)開發(fā)的同時要配建一定比例的保障房（一般是3%）無償移交給政府。如果事先確定了配建條件，相比于沒有配建任務的土地，其拍賣價值會下降，下降的這部分價值就是配建保障房的建設成本，也是政府提供的資金。n現(xiàn)行籌資機制存在的最大問題是政府財力與支出責任不匹配，大部分地方政府缺乏足夠和穩(wěn)定的財政資源來履

12、行住房保障責任，不得不依賴于專項轉(zhuǎn)移支付。而住房保障的特點決定了只有地方政府才有可能較好地履行責任，無法將責任上移。所以短期內(nèi)只能依賴于上級增加轉(zhuǎn)移支付和本級財政增加投入，如將更高比例的土地出讓收入用于住房保障。中遠期要通過稅收和預算體制改革，建立公共財政制度，讓地方獲得與其責任相稱的預算收入能力。（四）擴大市場參與，開拓融（四）擴大市場參與，開拓融資渠道資渠道n目前保障房的融資是以政府為主體，主要是為新建保障房融資，融資類型主要是債務融資，融資渠道以銀行貸款為主，也包括了發(fā)行國債和住房公積金融資，部分地方政府正在討論建立房地產(chǎn)信托基金（REITs）為保障房融資的可能性。n目前地方政府在保障房

13、建設上遇到的最大困難來自于土地指標不足和資金不足兩個方面。土地指標不足源于中國特殊的土地管理制度，反映了在現(xiàn)行土地制度下地方政府將有限的土地指標用于保障房將減少土地出讓收入而導致保障房建設資金短缺的兩難，資金不足既反映了籌資困難，也反映了融資困難。n現(xiàn)行融資機制的主要問題之一是政府包攬了住房保障的各個方面，沒有發(fā)揮市場與企業(yè)的積極性。目前地方政府一般是由住房和城鄉(xiāng)建設局主管，住房保障辦公室負責保障房工作的具體實施，這樣的安排使私營部門，甚至非住房保障部門的其他國有機構難以參與保障房的提供，使融資責任全部由政府承擔。同時，這種安排也限制了融資方式和融資渠道的選擇，如股權融資就難以在這樣的安排下發(fā)

14、揮作用。n政府轉(zhuǎn)變理念，通過多種途徑履行住房保障責任，通過提供適當?shù)闹С謥砑钍袌鎏峁┍Ｕ闲宰》?，可以將相應的融資責任轉(zhuǎn)移給企業(yè)。相對于政府部門，企業(yè)可選擇的融資方式和融資渠道更加靈活。nn如果由市場或企業(yè)提供保障性住房，政府根據(jù)自己承擔的保障責任向市場提供支持，則政府所掌握的同等數(shù)量資金可以為更多的保障房提供支持，這既是服務提供方式的改革，也是融資的創(chuàng)新。三三、改革與完善保障性住房提供、改革與完善保障性住房提供與運營機制與運營機制n（一）政府直接提供并運營的保障房應實行管辦分離（一）政府直接提供并運營的保障房應實行管辦分離nn政府提供的來源包括政府自建和政府采購兩種，這里的政府采購指政府采購

15、房屋產(chǎn)權或使用權（即向市場租賃房屋）用于保障房。nn政府直接提供并運營保障性住房最大的弊病在于巨大的尋租空間和低效率，但在近期住房租賃市場發(fā)育不健全的情形下，政府直接提供仍然是必要的。n實行“管辦分離”后，企業(yè)要按市場規(guī)則運營，提供住房保障所產(chǎn)生的虧損應當由政府予以補貼，一是可以明晰各方責任，政府為保障房提供支持并負責保障房的監(jiān)管，企業(yè)負責保障房的提供和運營；二是可以準確地體現(xiàn)保障房的真實成本；三是在市場提供保障房的情形下，政府可以提供一視同仁的支持和實施同等的監(jiān)管；四是政府如果需要在適當時機退出，通過出讓股權就可以方便地完成退出。n（二）培育健康穩(wěn)定的租賃住房市場（二）培育健康穩(wěn)定的租賃住房

16、市場n比較健全的房屋租賃市場，政府在操作保障性住房時就有了更多的選擇，可以根據(jù)需求的變動，隨時從市場租賃房屋滿足保障房的需求，也可以向保障對象提供補貼由保障對象自行在市場租房，還可以將政府掌握的多余保障房釋放到房屋租賃市場。五、階段性安排與長效機制建議五、階段性安排與長效機制建議n現(xiàn)有的住房保障體系是一個獨立于房地產(chǎn)市場并封閉運行的體系，通過逐步改革，將經(jīng)歷一個相對封閉但可與房地產(chǎn)市場有條件聯(lián)通的保障體系的過渡階段，最終發(fā)展為一個統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場，住房保障以貨幣補貼為主，通過市場來實現(xiàn)。相應地，住房保障的具體形式也將從目前以“產(chǎn)權性質(zhì)保障+實物保障”為主，經(jīng)過一個“使用權性質(zhì)保障+實物保障”為

17、主的過渡階段，最終發(fā)展成為以“使用權性質(zhì)保障+貨幣保障”為主的形式。n（一）近期（一）近期nn近期的主要任務之一是彌補住房保障欠帳，在短期內(nèi)迅速增加保障性住房的供應；同時，也要開始向“與房地產(chǎn)市場有條件聯(lián)通的保障房體系”和“使用權性質(zhì)保障+實物保障”為主的保障形式過渡創(chuàng)造條件。n摸清保障規(guī)模，制定保障規(guī)劃。摸清保障規(guī)模，制定保障規(guī)劃。常州和成都被認為是國內(nèi)探索住房保障比較領先的地方，進行大規(guī)模排查摸底，弄清保障對象，確定保障需求，制定保障規(guī)劃是兩市共同的經(jīng)驗。在制定保障規(guī)劃的基礎上，成都還開發(fā)了保障房管理軟件，實現(xiàn)了動態(tài)管理，為今后的工作打下了良好的基礎。n政府增加投入。政府增加投入。如前分析

18、，由于住房保障欠帳太多，地方財政缺少足夠的財力，以及住房租賃市場發(fā)育不完善等原因，在近期，增加保障房的提供還要以政府增加投入為主，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，還要依賴中央和省財政的轉(zhuǎn)移支付為主。n增加土地供應。增加土地供應。同樣由于土地管理制度的不完善，地方政府如果將有限的土地指標投入保障性住房，就是減少商品房的供應，除了造成商品房價格上漲，還將減少地方財政收入，從而影響到保障性住房的建設資金來源。所以，政府需要針對保障性住房建設需求，增加專門的土地供應指標。nn增加使用權性質(zhì)保障房，減少產(chǎn)權性質(zhì)保障房增加使用權性質(zhì)保障房，減少產(chǎn)權性質(zhì)保障房的供應，堵塞非正常的供地渠道。的供應，堵塞非正常的供地渠道。n積極探索保障性住房的市場提供機制。積極探索保障性住房的市場提供機制。地方政府應積極轉(zhuǎn)變思路，改變有限的財政資金的運用方式，通過提供適當?shù)闹С?，積極鼓勵市場以各種不同模式提供保障性住房。同時，積極探索一系列的機制加強保障性住房體系與房地產(chǎn)市場的雙向聯(lián)通，包括：制定政策鼓勵現(xiàn)有住房進入租賃市場；通過向市場購買和租賃住房用于保障房；向保障對象提供貨幣補貼；住房券制度等。n（二）中遠期（二）中遠期nn中遠期的住房保障任務是解決城市化進程中的增量需求，同時，應完成向“與房地產(chǎn)市場有條件聯(lián)通的保障房體系”和“使用權性質(zhì)保障+實物保障”為主的保障形式的過