PPP項(xiàng)目移交階段的風(fēng)險防制初探

1、精品PPP項(xiàng)目移交階段的風(fēng)險防制初探劉芳云南云嶺工程造價咨詢事務(wù)所有限公司副總經(jīng)理高級審計師財政部發(fā)布的政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金2014113號）（簡稱操作指南）將PPP模式的操作程序分為 5個階段：項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交。五個階段按照PPP項(xiàng)目操作邏輯前后連接，形成完整的PPP項(xiàng)目流程，而PPP風(fēng)險管理貫穿于 PPP項(xiàng)目的整個流程中，其中任何一個階段出現(xiàn)問題，都可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗，需要政府以及社會資本高度重視各階段的風(fēng)險管理問題。PPP項(xiàng)目移交階段是整個流程的最后階段，移交風(fēng)險源自項(xiàng)目內(nèi)部風(fēng)險，體現(xiàn) PPP項(xiàng)目 執(zhí)行層面的問題。本文就 PPP

2、項(xiàng)目移交階段的風(fēng)險防范和控制進(jìn)行深入的討論，以期對 PPP項(xiàng)目期滿順利移交提供幫助。一、移交階段風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險分配ppp項(xiàng)目移交是指在項(xiàng)目合作期結(jié)束或項(xiàng)目合同提前終止后，社會資本或項(xiàng)目公司將全部項(xiàng)目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益以合同約定的條件和程序移交給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)。操作指南中明確，ppp項(xiàng)目移交階段主要工作包括移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價，各個工作環(huán)節(jié)都涉及風(fēng)險因素，ppp項(xiàng)目移交階段風(fēng)險防范和控制管理的前提是識別移交階段的風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上開展風(fēng)險評估和風(fēng)險分配。（一）移交階段風(fēng)險識別和分配風(fēng)險識別是ppp項(xiàng)目風(fēng)險管理的關(guān)鍵，也是對 ppp項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險管理的難點(diǎn)所在。每一個

3、 ppp項(xiàng)目的風(fēng)險識別和管理都是獨(dú)特的，需要根據(jù)具體項(xiàng)目進(jìn)行具體分析。一般而言，ppp項(xiàng)目按照移交階段的主要工作，存在如下風(fēng)險：1 .移交準(zhǔn)備階段（1 ）存在風(fēng)險組織和人員風(fēng)險： 沒有及時組建項(xiàng)目移交工作組；移交工作組人員不具代表性，原則上應(yīng)包括財政預(yù)算管理、資產(chǎn)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施單位、審計或監(jiān)督管理部門人員；移交工作組人員不具備移交方面涉及的技術(shù)、財務(wù)、財政、資產(chǎn)管理等知識和技能。方案設(shè)計不具有可操作性和指導(dǎo)性風(fēng)險：沒有根據(jù)ppp合同約定確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案；方案過于粗泛，不具有可操作性和指導(dǎo)性。（2）風(fēng)險承擔(dān)主體：政府或其授權(quán)的移交機(jī)構(gòu)（部門）welcome精

4、品2 .性能測試階段(1)存在風(fēng)險程序不到位風(fēng)險：項(xiàng)目移交工作組沒有嚴(yán)格按照性能測試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試。評估結(jié)果不客觀、不公正風(fēng)險：項(xiàng)目移交工作組委托的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)不具有相關(guān)資質(zhì)；沒有按照項(xiàng)目合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評估，作為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)；評估結(jié)論不客觀、不公正導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失或社會資本利益受損。(2)風(fēng)險的承擔(dān)主體：政府或其授權(quán)的移交機(jī)構(gòu)(部門)、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)。3 .資產(chǎn)交割階段(1 )存在風(fēng)險移交項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)備不完整風(fēng)險：由于PPP合同中對社會資本移交的設(shè)施是否完好，移交設(shè)施應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)沒有進(jìn)行詳細(xì)、準(zhǔn)確的描述，導(dǎo)致社會資本或項(xiàng)目公司沒有將滿足性能

5、測試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目移交工作組，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。注：移交的范圍通常包括項(xiàng)目設(shè)施；項(xiàng)目土地使用權(quán)及項(xiàng)目用地相關(guān)的其他權(quán)利；與項(xiàng)目設(shè)施相關(guān)的設(shè)備、機(jī)器、裝輅、零部件、備品備件以及其他動產(chǎn)；運(yùn)營維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施所要求的技術(shù)和技術(shù)信息；與項(xiàng)目設(shè)施有關(guān)的手冊、圖紙、文件和資料(書面文件和電子文檔)；移交項(xiàng)目所需的其他文件。項(xiàng)目需要繼續(xù)履行合同轉(zhuǎn)讓風(fēng)險：移交時，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營階段簽訂的一系列仍然需要繼續(xù)履行的重要合同，包括項(xiàng)目的工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同、融資租賃合同、保險合同以及租賃合同等，沒有辦理法律過戶

6、和管理權(quán)移交手續(xù)或手續(xù)有瑕疵，存在可能引起后續(xù)爭議的風(fēng)險。移交后項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)備狀況不達(dá)標(biāo)風(fēng)險：性能測試結(jié)果不達(dá)標(biāo)時，移交工作組沒有要求社會資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置；社會資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行的恢復(fù)性修理、更新重置結(jié)果沒有達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，移交工作組沒有采取提取移交維修保函等相應(yīng)措施。注：項(xiàng)目設(shè)施、土地及所涉及的任何資產(chǎn)不存在權(quán)利瑕疵，其未設(shè)置任何擔(dān)保及其他第三人的權(quán)利。但在提前終止導(dǎo)致移交的情形下，如移交時尚有未清償?shù)捻?xiàng)目貸款，就該未清償貸款所設(shè)置的擔(dān)保除外。？技術(shù)方面的移交條件和標(biāo)準(zhǔn):項(xiàng)目設(shè)施應(yīng)符合雙方約定的技術(shù)、安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并處于良好的運(yùn)營狀況。welcome精品移交后技術(shù)轉(zhuǎn)讓

7、存在風(fēng)險： 對于專業(yè)性要求較高的 PPP項(xiàng)目，可能需要使用第三方的技術(shù)（包括通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓或技術(shù)許可的方式從第三方取得的技術(shù)），在此情況下，存在社會資本或項(xiàng)目公司向移交工作組轉(zhuǎn)移項(xiàng)目移交之后因?yàn)槔^續(xù)使用這些技術(shù)而被任何第三方進(jìn)行侵權(quán)索賠的風(fēng)險。注：PPP項(xiàng)目合同中通常會約定，項(xiàng)目公司應(yīng)在移交時將項(xiàng)目運(yùn)營和維護(hù)所需要的所有技術(shù)，全部移交給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，并確保政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)不會因使用這些技術(shù)而遭受任何侵權(quán)索賠。如果有關(guān)技術(shù)為第三方所有，項(xiàng)目公司應(yīng)在與第三方簽署技術(shù)授權(quán)合同時即與第三方明確約定，同意項(xiàng)目公司在項(xiàng)目移交時將技術(shù)授權(quán)合同轉(zhuǎn)讓給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)。此外，PPP項(xiàng)目

8、合同中通常還會約定，如果這些技術(shù)的使用權(quán)在移交日前已期滿，項(xiàng)目公司有義務(wù)協(xié)助政府取得這些技術(shù)的使用權(quán)。風(fēng)險的承擔(dān)主體：社會資本或項(xiàng)目公司。4 .項(xiàng)目績效評價階段（1 ）存在風(fēng)險評價結(jié)果不客觀、不公正風(fēng)險：項(xiàng)目移交完成后，財政部門（PPP中心）組織有關(guān)部門或委托第三方機(jī)構(gòu)開展的績效評價不客觀、不公正，評價結(jié)果不能作為政府開展PPP管理工作決策參考依據(jù)的風(fēng)險。注：項(xiàng)目移交完成后，財政部門（ PPP中心）組織有關(guān)部門對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。至此，一個 PPP項(xiàng)目的生命周期正式結(jié)束。（2）風(fēng)險的承擔(dān)主體：財政部門及組織的相關(guān)部門

9、或委托的第三方機(jī)構(gòu)。（二）移交階段風(fēng)險評估對于PPP項(xiàng)目移交風(fēng)險的評估主要有兩種路徑：一種是基于具有豐富工程建設(shè)、資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的專家的直覺判斷，對可能發(fā)生移交風(fēng)險的預(yù)估。另一種是對數(shù)據(jù)進(jìn)行足夠的積累和分析。在國內(nèi)大范圍推開PPP模式的情況下，需要政府相關(guān)部門或咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)的積累，然后再通過科學(xué)合理的分析方法來對項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險量化分析。具體評估量化工作需要結(jié)合具體的PPP項(xiàng)目開展。二、移交階段的風(fēng)險防范和控制（一）移交階段的風(fēng)險防范移交階段的風(fēng)險防范是對該階段潛在的損失進(jìn)行識別、評估，并根據(jù)具體情況采取相應(yīng)的措施進(jìn)行處理，即在主觀上盡可能預(yù)見和防范或在無法避免時能夠?qū)で罂尚械难a(bǔ)償措施，從而減少

10、潛在損失或使風(fēng)險可轉(zhuǎn)化狀態(tài)。通常包括以下幾種風(fēng)險防范辦法：welcome精品1 .風(fēng)險規(guī)避。風(fēng)險規(guī)避主要是中斷移交階段部分風(fēng)險源，使其不致發(fā)生或遏制其繼續(xù)發(fā)展。如在移交階段提交移交方案，明確移交程序、范圍、時間、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，避免應(yīng)組織、人員、程序等方面的原因?qū)е乱平还ぷ鞑坏轿?、不合理，損害各方權(quán)益。2 .風(fēng)險分離。風(fēng)險分離是指將各種風(fēng)險進(jìn)行分離，避免發(fā)生連鎖反應(yīng)或互相牽連。這種處理可以將風(fēng)險局限在一定的范圍內(nèi)，從而達(dá)到減少損失的目的。如在移交時明確，項(xiàng)目公司應(yīng)將所有承包商和投標(biāo)人提供的尚未期滿的擔(dān)保及保證無償轉(zhuǎn)讓給政府指定的接收人， 并且將所有保險單、暫保單和保險單批單轉(zhuǎn)讓給接收人。接收人應(yīng)支

11、付或退還上述移交之后保險期間的保險費(fèi)。這樣，減少因移交帶來 的移交人、接收人風(fēng)險責(zé)任不清，接收人忽視后續(xù)保險責(zé)任的風(fēng)險。3 .風(fēng)險轉(zhuǎn)移。將項(xiàng)目移交風(fēng)險有意識地轉(zhuǎn)給與其有相互經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系方承擔(dān)的風(fēng)險處置方式，如移交階段要求項(xiàng)目公司于合作期限屆滿日規(guī)定時間之前，向政府方提供符合要求的移交維修保函，作為其履行在本協(xié)議下移交期間的修復(fù)義務(wù)和其他違約賠償義務(wù)的擔(dān)保。4 .風(fēng)險自留。將風(fēng)險留給自己承擔(dān)，不予轉(zhuǎn)移。如對于不可抗力或達(dá)到約定條款提前終止合同，PPP項(xiàng)目各方在移交階段約定各自應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任。5 .風(fēng)險處置。風(fēng)險處置是在風(fēng)險發(fā)生后采取的措施，盡可能大的消除風(fēng)險帶來的影響或盡可能多的挽回?fù)p失，是一

12、種風(fēng)險發(fā)生后的補(bǔ)救措施。如合同中明確提出移交階段恢復(fù)性大修條款，如果項(xiàng)目公司為符合協(xié)議規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)所需進(jìn)行的，對本項(xiàng)目設(shè)施缺陷或損害及 環(huán)境污染責(zé)任的修復(fù)無法實(shí)施或不合理地增加負(fù)擔(dān)或成本過于昂貴，則政府方有權(quán)因本項(xiàng)目的性能指標(biāo)降低而獲得賠償，有權(quán)提取移交 維修保函獲得賠償。（二）移交階段的風(fēng)險控制1.完善PPP項(xiàng)目合同相關(guān)移交條款，建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目移交階段風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制主要是通過項(xiàng)目公司和政府之間的PPP項(xiàng)目合同達(dá)成，目標(biāo)是將移交風(fēng)險和對應(yīng)的回報進(jìn)行匹配。建立起合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，可以使得PPP項(xiàng)目移交流程更加規(guī)范，并符合雙方的利益。從理論上講，劃分政府和社會資本各自所承擔(dān)的移交

13、風(fēng)險主要原則包括：（1 ）承擔(dān)移交風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力；（2）承擔(dān)移交風(fēng)險的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險合理轉(zhuǎn)移；（3）承擔(dān)移交風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動機(jī)；（4）由該方承擔(dān)該移交風(fēng)險最有效率；（5）如果移交風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方在具體ppp項(xiàng)目中，若能很好地貫徹這些原則，就能有效解決移交風(fēng)險分擔(dān)的問題。實(shí)踐證明，PPP項(xiàng)目移交風(fēng)險分配工具就是PPP項(xiàng)目合同，如果在項(xiàng)目合同的擬定過程中，能夠通過移交要求、回報機(jī)制、退出機(jī)制等一系列的合同條款去貫徹項(xiàng)目移交風(fēng)險分配的框架，或者說將移交風(fēng)險分配框架轉(zhuǎn)換成適當(dāng)?shù)暮贤谋?，那么PPP項(xiàng)目

14、移交階段的風(fēng)險分配將得到事先預(yù)設(shè)和事后監(jiān)控。welcome精品PPP合同移交條款包括但不限于：(1)政府移交項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施：重點(diǎn)約定政府向社會資本或項(xiàng)目公司移交項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施的準(zhǔn)備工作、移交范圍、履約標(biāo)準(zhǔn)、移交程序及違約責(zé)任等。(2)社會資本移交項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施：重點(diǎn)約定社會資本或項(xiàng)目公司向政府移交項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施的過渡期、移交范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序、質(zhì)量保證及違約責(zé)任等。(3)項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在移交工作中違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任?？梢曈绊懗潭葎澐譃橹卮筮`約行為和一般違約行為，并分別 約定違約責(zé)任。2.編制完整、合理的移交方案，提供PPP項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施移交指導(dǎo)。PPP項(xiàng)目移交方案是指導(dǎo)政

15、府及授權(quán)部門在合作期結(jié)束開展PPP項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施移交工作的主要文件， 一個完整的PPP項(xiàng)目移交方案應(yīng)該包括：(1 )移交工作計劃，包括但不限于：明確在規(guī)定移交日期，項(xiàng)目公司向政府方無償移交項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)備范圍。明確技術(shù)的轉(zhuǎn)讓范圍及要求。明確移交日質(zhì)量要求和質(zhì)量保證期。明確項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)移交日期前項(xiàng)目設(shè)施的全部或部分損失或損壞的風(fēng)險。明確移交費(fèi)用、承擔(dān)方式。保險和承包商保證的轉(zhuǎn)讓規(guī)定。項(xiàng)目公司與第三方簽訂合同期未屆滿的處理。(2)移交驗(yàn)收程序，包括：移交驗(yàn)收。在最后恢復(fù)性大修后并在移交日期之前，政府方應(yīng)在接收人和項(xiàng)目公司代表在場時對本項(xiàng)目進(jìn)行移交驗(yàn)收。移交程序合作期屆滿規(guī)定時間前，政府方或其指

16、定機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司成立移交委員會(或移交工作組)，商定移交的詳盡程序；最后恢復(fù)性 大修及之后的驗(yàn)收；移交的資產(chǎn) /設(shè)施/文件資料/權(quán)利或權(quán)益憑證等的詳細(xì)清單等。最后恢復(fù)性大修welcome精品A.在移交日期之前不早于規(guī)定時間，項(xiàng)目公司應(yīng)對本項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行一次最后恢復(fù)性大修，最后恢復(fù)性大修應(yīng)包括：消除實(shí)際存在的缺陷；檢修、探傷、檢測等；政府方合理要求的其他檢修項(xiàng)目項(xiàng)目公司有義務(wù)將政府方合理提出的檢修項(xiàng)目列入其最后恢復(fù)性大修計劃B.如果項(xiàng)目公司不能根據(jù)恢復(fù)性大修條款進(jìn)行大修的，政府方可以自行或委托第三方進(jìn)行大修，由項(xiàng)目公司承擔(dān)費(fèi)用和風(fēng)險。明確未能修復(fù)缺陷或損害的賠償。明確移交維修保函要求，包括移交維修保函的提供及有效期；恢復(fù)移交維修保函的數(shù)額。（三）選取有經(jīng)驗(yàn)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助完成移交工作。由于移交工作程序復(fù)雜、涉及專業(yè)較多，建議選取有經(jīng)驗(yàn)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助移交小組完成方案編制、資產(chǎn)評估、性能測試等 工作，盡可能對移交階段所涉及各方面工作作出相對完善的咨詢策劃和約定，管理移交風(fēng)險，為項(xiàng)目期滿時的順利移交保駕護(hù)航