教育懲戒為何要立法

1、教育懲戒為何要立法懲戒古已有之，但隨著現(xiàn)代人權觀念的普及和法治進步，懲戒的必要性、形式和手段在 各國不斷面臨新的審視。我國學界大體認可懲戒為教育之必要手段并應使其受到法治規(guī)范， 但即使如此，在2019年末教育部中小學教師實施教育懲戒規(guī)則（征求意見稿）發(fā)布后，還是形成了熱烈爭論，為何要進行懲戒立法、如何立法成為討論重點。正確理解概念：懲戒不是體罰，不是管教討論懲戒立法，首先要確認何為懲戒。立法對一個概念的使用，要講究科學性，既符合 概念的文義本源，也要尊重社會約定俗成的用法，否則將造成法律解釋和執(zhí)法守法的困難。 從當前的討論不難發(fā)現(xiàn)，我國社會上存在著對懲戒概念的誤讀，典型的是將懲戒與體罰等同，一

2、談懲戒就請出戒尺，一談懲戒立法就認為是要恢復體罰，因而對懲戒立法心存警惕。在教 育學界，也存在對懲戒概念的狹義理解，典型的是將管教與懲戒進行區(qū)分，僅將懲戒限縮于 學校實施的紀律處分，因此反對教師實施懲戒。當前對中小學教師實施教育懲戒規(guī)則（征求意見稿）（以下簡稱規(guī)則）的很多爭論和意見都與以上認識有密切關系。懲戒，辭海解釋為“懲治過錯，警戒將來”。我國教育學界對懲戒概念的主流用法也從此廣義理解，認為“懲戒是通過對不合范行為施與否定性的制裁，從而避免其再次發(fā)生， 以促進合范行為的產生和鞏固”。其中懲為懲罰，是手段；戒為戒除，是目的。這個定義包括 學校和教師對學生采取的各種否定性制裁方式，從批評罰站、

3、扣減積分、課后留置、承擔校 內公共服務，以至各種紀律處分都在其中。在這個定義中，體罰屬于懲戒的一種方式，只是 要不要禁止的問題。嚴格說來，懲戒一詞目前只是社會傳播和學術研究使用的一個日常概念和學術概念，而 非法律概念。我國現(xiàn)有教育法基本未使用懲戒這個概念，例外的是2017年青島市中小學校管理辦法規(guī)定了 “中小學校對影響教育教學秩序的學生，應當進行批評教育或者適當懲戒”。除此外，現(xiàn)有教育法對懲戒的規(guī)定，如禁止體罰和變相體罰、賦予學校處分權等，使用的都 是懲戒一詞的某個具體下位概念，未出現(xiàn)全稱的“懲戒”概念。在這個意義上，此次規(guī)則是國家教育立法中首次使用“懲戒” 一詞、標志著懲戒概念的正式法律化。

4、但也應當認識到，這絕不意味著規(guī)則是我國首次進行懲戒立法，因為僅從全國人大立法來看，早在1986年義務教育法規(guī)定禁止體罰開始，教育中的懲戒立法就已經開始了。因此，當前規(guī)則所 進行的懲戒立法，是我國懲戒立法不斷發(fā)展的產物，是針對當前現(xiàn)實需要對已有懲戒立法中 的模糊和薄弱環(huán)節(jié)進行的持續(xù)立法。懲戒立法具有現(xiàn)實需要：不敢管學生，或者管出格那么，此次規(guī)則制定是針對什么樣的現(xiàn)實需要展開的呢這個問題可以從懲戒的方式、主體和階段三個不同的方面進行說明。從懲戒的概念可見，懲戒所采用的否定性制裁方式， 既包括教師對輕微不合范行為實施的即時批評、制止和糾正，也包括學校對嚴重違規(guī)行為做 成的書面紀律處分。我國現(xiàn)有的教育

5、法已經對后者、也就是學校對學生實施紀律處分的事項 進行了較為詳細的規(guī)定。1995年教育法第29條規(guī)定學校有權“對學生進行學籍管理，實施 獎勵和處分”，而對于處分如何進行，下位的教育法又進行了具體細化。其中在高等教育階段，教育部普通高等學校學生管理規(guī)定第六章專門就是“紀律處分”，統(tǒng)一對高等學校實施紀律處分的法律原則、種類、條件、程序及救濟等進行了全面規(guī)定，特別是經過2005年和2017年兩次修訂，大大提升了高校學生懲戒的法治化水平。在基礎教育階段，除義務教育法中“不得開除”學生的禁止性規(guī)定外，各地或者在中小學學籍管理辦法中對紀律處分的實施進行了 規(guī)定，或者制定了專門的中小學學生獎勵和處分辦法加以

6、規(guī)范。相比于對學校這一主體實施紀律處分規(guī)范的體系性，現(xiàn)有教育立法對前者、也就是教師 實施的較為輕微的事實懲戒措施是缺乏充分規(guī)范的。也就是說，教師在教育教學過程中發(fā)現(xiàn) 學生的輕微不合范行為，在它們達不到要由學校給予紀律處分的程度、但又確需教師通過一 些否定性的制裁手段予以管理、制止和糾正時，教師是否可以懲戒、可以實施什么樣的懲戒 及如何實施懲戒，現(xiàn)有立法并無充分明確的規(guī)定，教師據以指導自身行為的依據和指引相對 不足。傳統(tǒng)上，根據教育法上的代替父母理論，學校和教師處于代替父母的地位，凡是父母可 以施加于孩子的，學校和教師也可以做出相似行為施加于學生，因此教師擁有不必明示的廣 泛的懲戒空間。但現(xiàn)代社

7、會以來，人權保護觀念勃興，兒童權利受到重視，不僅代替父母理 論逐漸式微，就連父母自身的行為也開始受到法律約束。因此，通過立法保護學生權利，規(guī) 范學校和教師的管理行為成為世界潮流。早在1952年，我國教育部就發(fā)布了名為 關于廢止對學生體罰的指示，指出“體罰和變相體罰，是封建主義、帝國主義、法西斯主義奴化兒童 的野蠻、殘酷方法之一。在新民主主義的新中國，決不容許其繼續(xù)存在"。1986年我國制定義務教育法時，正式將“禁止體罰學生”寫入法律，此后又增加了對變相體罰或者其他侮辱 人格尊嚴行為的禁止。1993年教師法頒布時，這些禁止性規(guī)定再次被規(guī)定為教師的法律義務。 至此，教師實施懲戒的禁止性規(guī)

8、范逐步完善，并成為目前教師實施懲戒立法規(guī)范的主體內容。那么，這是否意味著教師不能實施懲戒了呢答案卻也并非如此。因為從歷史的發(fā)展來看，教師實施懲戒、也就是在教育教學過程中對學生的不當行為給予否定性制裁自古即有，現(xiàn)代 立法只是根據兒童權利保護的需要將其中那些有違學生人格尊嚴和身體健康的部分予以禁止 而已，但并未限制其他適當的方式和途徑，教師在禁止之外的懲戒空間依然存在。然而現(xiàn)代 法治社會中，教師、特別是公立學校的教師，其教育教學行為不是一種私人行為，不能遵循“法不禁止則自由”的私人自治原則，作為代表學校實施公務的人員，教師實施懲戒是一種 職務行為，并且因為會對學生權益產生影響，有相應法律授權或確認

9、顯然更為妥當，也更加 符合法治原則。而在此方面，我國教師法第七條在規(guī)定教師權利時，僅在第一項規(guī)定了 “進 行教育教學活動”，在第三項規(guī)定“指導學生學習和發(fā)展”，沒有正面明示懲戒權。對此，學者們有不同的解讀。有人認為，這意味著現(xiàn)有教育法缺乏對教師懲戒權的明確授權，阻礙了 教師實施懲戒，應當修改。也有人認為，這意味著教育法沒有賦予教師懲戒權，因此教師無 權實施懲戒。這兩種觀點都有失偏頗。事實上，教師有權對學生實施懲戒，但懲戒并不構成一項獨立 的權利。教師之所以能對學生實施懲戒，完全是因其進行教育教學和學生指導的需要，也就 是教師法所稱之教師作為專業(yè)人員履行教育教學職責的內在需要。易言之，教師實施懲

10、戒是 其教育教學權的內在組成部分或者自然延伸，教師作為專業(yè)人員，擁有教育教學權和對學生 的指導評價權等專業(yè)自主權，其中自然包含了相應的懲戒內容，但懲戒并不能脫離教師的這 些專業(yè)自主權而獨立存在。因此，現(xiàn)有教師法第七條的賦權已經存在，剩下的只是如何解釋 并將其適用于具體的教育教學和學生管理的情境中去的問題。如果法律解釋工作及時到位， 并有豐富的類型化案例積累，教師實施懲戒的范圍和邊界將逐步清晰，也可能無須再專門進行立法。但遺憾的是，現(xiàn)實中我國一直沒有對教育法中教育教學權、體罰和變相體罰等概念 做出權威解釋，更遑論類型化的案例支撐，因而難以對教師實施懲戒形成有效的指引，加之 部分父母維權過度，一些

11、家校矛盾歸責不當，導致出現(xiàn)中小學教師不敢管學生或者管出格等 亂象突出，成為困擾基礎教育的一大難題。因此，當前出臺規(guī)則對中小學教師實施懲戒 進行立法，正是對這一現(xiàn)實需求的針對性回應。懲戒立法指向雙重目的：一方面要保護，一方面要規(guī)范然而，恰恰在教師實施懲戒這個問題上，教育立法面臨著巨大挑戰(zhàn)和困難。教育法學理 論區(qū)分教育內部事項與外部事項。教育的內部事項則是指為達成教育目的，由教師所直接采 取的學科教學或發(fā)生教育效果之生活教養(yǎng)活動的“教育功能事務”，應使其保持高度自由。教育的外部事項為有關“教育行政管理事務”的法律關系，包括學校與學生間及教育行政機關 與學校及其成員間的事務，是教育立法的主要規(guī)范對象。教師根據教學情境和學生實際而實 施事實懲戒，恰屬于教育的內部事項， 具有復雜的情境性和藝術性，有賴于教師的專業(yè)判斷，一般應保持高度自由而不適于通過統(tǒng)一的強制性立法予以規(guī)范。因此，由于現(xiàn)實需要而不得 不涉足這一微妙復雜領域進行懲戒立法時，必須堅持保護和規(guī)范的雙重立法目的。一方面要 保護，一方面要規(guī)范。保護既是對學生