PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題和建議-文檔

1、PPP工程存在的問(wèn)題和建議-文 檔當(dāng)前PPP工程推進(jìn)中面臨的問(wèn)題和建議為了同時(shí)滿足化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和標(biāo)準(zhǔn)政府投資工程融 資機(jī)制的雙重需求,國(guó)務(wù)院于 2022年9月21日公布國(guó)發(fā)43號(hào)文 ?國(guó)務(wù)院關(guān)于增強(qiáng)地方政府性債務(wù)治理的意見(jiàn)?,首次提出推廣使用 政府與社會(huì)資本合作模式PPP,鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方 式,參與城市根底設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng).PPP模式的誕生承載了各方殷切的期望,力求到達(dá)多方合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、 共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利潤(rùn)的一個(gè)共贏局面.但 PPP在我國(guó)的開(kāi)展目前尚 處于探索階段,加上PPP本身環(huán)節(jié)比擬多,涉及專業(yè)領(lǐng)域比擬廣, 在工程推進(jìn)過(guò)程中,有很多問(wèn)題凸顯出來(lái)

2、,亟待破解.一、市場(chǎng)化、標(biāo)準(zhǔn)化相對(duì)缺乏,政企雙方契約精神待增強(qiáng)對(duì)PPP合作雙方來(lái)說(shuō),工程的全過(guò)程都是通過(guò)合約對(duì)工程 進(jìn)行約束,因此PPP工程的順利完成需要在整個(gè)建設(shè)周期注重 契約精神.但目前 PPP工程政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)大、政府方通過(guò)行 政審批權(quán)干預(yù)合同的履行、政府換屆和失信、“朝令夕改頻繁改變工程運(yùn)作的外部環(huán)境時(shí)如批準(zhǔn)存在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的其他工程, 在確定了社會(huì)資本弁簽約后,政府單方對(duì)設(shè)計(jì)方案、建設(shè)方案開(kāi) 職合作模式進(jìn)行反復(fù)調(diào)整,上述亂象均嚴(yán)重影響PPP工程的順利快速推進(jìn),直接損害了社會(huì)資本的合法權(quán)益. 1建議：監(jiān)管發(fā)力時(shí)仍然要注意區(qū)分市場(chǎng)和政府的界限,根據(jù)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化效勞的思路,培養(yǎng)市

3、場(chǎng)的區(qū)分判 斷水平和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí).PPP工程實(shí)施應(yīng)嚴(yán)格遵守契約精神, 政府方和社會(huì)資本方均以民事主體身份參與工程的實(shí)施,嚴(yán)格按照PPP工程合同執(zhí)行.對(duì)于確實(shí)影響公共平安和公眾利益的事宜,政府應(yīng)該果斷補(bǔ)位、精準(zhǔn)發(fā)力.完善政府信用的監(jiān)督體系.建議同時(shí)建立地方政府的信用評(píng) 級(jí)制度、地方政府的履約考核制度, 將政府信用問(wèn)題做為對(duì)政府 官員業(yè)績(jī)考察時(shí)的重要因素, 成為對(duì)其政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、官職升降的重 要依據(jù),弁且切實(shí)加以落實(shí),嚴(yán)格約束政府和企業(yè)尤其是政府方 面不守信行為,保證 PPP工程的穩(wěn)定性和持續(xù)性.二、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不均衡、 工程收益過(guò)低,社會(huì)資本方吸引力下降隨著PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加大,PPP工程風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)越來(lái)越

4、多的 由社會(huì)資本方承當(dāng),包括社會(huì)資本方無(wú)法承當(dāng)?shù)姆勺兏L(fēng)險(xiǎn)、 使用者付費(fèi)獲取風(fēng)險(xiǎn)等本應(yīng)由政府方承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn).但同時(shí)PPP工程對(duì)社會(huì)資本方的資格、報(bào)價(jià)、履約及運(yùn)營(yíng)水平提出較高要求, 而工程收益較低.除非申請(qǐng)到了政策性資金, 否那么市場(chǎng)上綜合融 資本錢在8%以上,而PPP工程普遍回報(bào)率在 9%至10%.PPP 工程周期長(zhǎng),內(nèi)部收益率低,PPP工程中主要利潤(rùn)仍然來(lái)自施工,社會(huì)資本方被動(dòng)放棄合理利潤(rùn),低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng),工程實(shí)施的 質(zhì)量令人堪憂.工程運(yùn)營(yíng)那么面臨運(yùn)營(yíng)本錢上升、需求下降的風(fēng)險(xiǎn).建議：切實(shí)建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最具有控制力的一方承當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn).收益應(yīng)與承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)相匹配,對(duì)于 政府應(yīng)當(dāng)

5、承當(dāng)?shù)恼綉?yīng)當(dāng)敢于擔(dān)當(dāng), 弁通過(guò)政策法規(guī)和合同文 件予以明確.推進(jìn)商業(yè)模式創(chuàng)新.挖掘與 PPP工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng) 相關(guān)的潛在商業(yè)價(jià)值,如公益性工程與土地開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng), 增加PPP 工程的經(jīng)營(yíng)性收入,降低政府支出或使用者付費(fèi). 同時(shí)充分考慮 和支持社會(huì)資本方的合理收益,總體堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)和收益匹配的原 那么.三、規(guī)模限制方面的政策催生“劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象,央企承受壓力過(guò)大近期國(guó)資委嚴(yán)管新政?關(guān)于增強(qiáng)中央企業(yè) PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的 通知?國(guó)資發(fā)財(cái)管2022192號(hào),以下簡(jiǎn)稱“通知發(fā)布,要 求建立中央企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制,實(shí)行“五限制,即控行業(yè)標(biāo) 準(zhǔn)、控財(cái)務(wù)杠桿、控投資規(guī)模、控風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn).限制央企,

6、去杠桿,激活沉淀的民間投資的出發(fā)點(diǎn)固然是好的, 但是有企業(yè)以低 于其他競(jìng)標(biāo)方1/2甚至1/4的價(jià)格中標(biāo).如果工程招標(biāo)方以低本錢 為目的犧牲質(zhì)量,將為后期工程運(yùn)營(yíng)帶來(lái)隱患.建議：為保證公共部門提供公共效勞的水平, 降杠桿的監(jiān)管手段 需要以科學(xué)化和精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定和實(shí)施. 要解決“人民日益增長(zhǎng) 的美好生活需要和不平衡不充分的開(kāi)展之間的矛盾,需要給政府提 供公共產(chǎn)品留出合理的資金運(yùn)作空間.科學(xué)合理的限制宏觀杠桿率, 要求監(jiān)管在有效限制金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下, 適當(dāng)減少實(shí)體領(lǐng)域的行政性 手段,讓市場(chǎng)主體通過(guò)管控各自風(fēng)險(xiǎn)來(lái)決定資本金比例、 資本金減持、 股東借款、名股實(shí)債等資金運(yùn)作模式問(wèn)題.四、政府付費(fèi)納入

7、預(yù)算難落實(shí),政府支出責(zé)任缺乏保證盡管一些工程PPP協(xié)議中約定了政府應(yīng)將合同項(xiàng)下的付款 義務(wù)納入財(cái)政預(yù)算弁由人大出具相關(guān)決議,但有些工程直至工程公司融資完成時(shí),政府方依然未能提供該等文件.因此,由于財(cái) 政預(yù)算保證未能及時(shí)提供,增加了融資過(guò)程中工程公司與融資機(jī) 構(gòu)的溝通本錢.建議：國(guó)家有關(guān)部委應(yīng)通過(guò)立法和政策文件進(jìn)一步強(qiáng)化和明 確財(cái)政預(yù)算保證要求,將該等要求“硬性化,作為 PPP工程 實(shí)施的前提條件.同時(shí),五、資本交易限制較多、PPP退出機(jī)制需要完善,社會(huì)資本缺乏平安感PPP工程運(yùn)營(yíng)期通常10-30年,PPP合同中對(duì)于股權(quán)退出的鎖 定期較為死板,退出困難.在工程運(yùn)營(yíng)期內(nèi)提前退出,也經(jīng)常遇到這 兩個(gè)

8、問(wèn)題：一是退出限制的問(wèn)題.例如“一定期限內(nèi)不得退出、但對(duì)退出的標(biāo)準(zhǔn)卻未作明確；二是退出渠道問(wèn)題.目前,資本市場(chǎng)還 不夠豐富,PPP階段性產(chǎn)品交易的市場(chǎng)還是空白. 這種違背市場(chǎng)規(guī) 那么的要求嚴(yán)重 剝奪了投資人的權(quán)利,也是市場(chǎng)喪失了應(yīng)有的活力.建議：第一,打造區(qū)域性PPP工程產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易中央.該交 易中央旨在為PPP工程參與各方提供融資、交易、確權(quán)、轉(zhuǎn)讓流通 等方案,在解決公共事業(yè)建設(shè)問(wèn)題的同時(shí)為民間資本提供可靠平安的 投資渠道.第二,結(jié)合PPP工程的特征,開(kāi)發(fā)適合PPP工程的金融 產(chǎn)品,加快PPP融資二級(jí)市場(chǎng)的建設(shè),形成PPP的股權(quán)、債權(quán)證券 化,豐富社會(huì)資本的退出的渠道.六、PPP模式的運(yùn)作

9、缺乏國(guó)家法律法規(guī)層面的支持我國(guó)尚未有PPP立法,目前有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制 定,法規(guī)層次較低,法律效力不高,且還存在財(cái)政部和國(guó)家開(kāi)展改革 委兩個(gè)部門版本,未形成完整的法律體系.已經(jīng)簽約的工程也多是處 于建設(shè)階段,所遇到的法律打架或者法律不適用的問(wèn)題還不是很突 出,但隨著PPP工程向縱深開(kāi)展,尤其到了后續(xù)移交或者回購(gòu)階段, 就會(huì)有更多的問(wèn)題凸顯出來(lái).如果現(xiàn)在 PPP立法中沒(méi)有考慮清楚并 對(duì)此作出清楚界定,勢(shì)必會(huì)對(duì)以后糾紛的解決造成困擾.建議：積極推進(jìn)國(guó)家層面的PPP立法.目前已出臺(tái)的PPP操作 指南、指導(dǎo)意見(jiàn)等都應(yīng)屬于立法之前的鋪墊,當(dāng)前,應(yīng)根據(jù)目前緊迫的實(shí)踐需求,著力研究推進(jìn)PPP立法.在PPP立法中,應(yīng)統(tǒng)一 PPP 立法的