淺析違法建筑的認(rèn)定與處理

1、淺析建筑的認(rèn)定與處理長期以來,“建筑普遍存在于全國各地,執(zhí)法部門在對(duì)“建筑進(jìn)行處理時(shí),也常常面臨各種疑問,而行政相對(duì)人也容易因“建筑的處理問題提起訴訟.為更好的向執(zhí)法部門或行政相對(duì)人提供法律服務(wù),本人在此就“建筑的認(rèn)定與處理問題進(jìn)行淺要分析,以作引玉之石專.一、什么是“建筑我國現(xiàn)行法律并未明確界定什么是“建筑,我個(gè)人理解,“建筑應(yīng)當(dāng)是指違反?土地治理法?、 ?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?等法律、 法規(guī)的規(guī)定而建造的建筑物和構(gòu)筑物.因此,“建筑可分為兩大類,一是違反?土地治理法?的規(guī)定,未取得建設(shè)用地使用權(quán)的；二是雖取得建設(shè)用地使用權(quán),但未按?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?的規(guī)定取得規(guī)劃許可證或違反規(guī)劃許可證的.二、“建筑的認(rèn)定

2、主體根據(jù)“建筑所律的不同,其認(rèn)定主體也不同.1 1、根據(jù)?土地治理法?第七章以與?土地治理法實(shí)施條例?第七章的相關(guān)規(guī)定可知,對(duì)占地進(jìn)行建設(shè)的,由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門進(jìn)行調(diào)查處理；2 2、根據(jù)?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?第 6464 條、第 6565 條的規(guī)定可知,未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未根據(jù)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的,由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門進(jìn)行調(diào)查處理；在1/11鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未根據(jù)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的,由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行調(diào)查處理.3 3、如建筑修建于?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?實(shí)施以前,屬于城市規(guī)劃區(qū)的,那么根據(jù)?城市規(guī)劃法?第

3、4040 條的規(guī)定,由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門調(diào)查處理； 屬于村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的,根據(jù)?村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)治理?xiàng)l例?第 3737 條的規(guī)定,由縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門進(jìn)行調(diào)查處理.三、“建筑的處分方式與程序一處分方式根據(jù)?土地治理法?、?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?以與?村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)治理?xiàng)l例?等法律法規(guī)的規(guī)定,對(duì)建筑的處理主要有責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、罰款、限期撤除和沒收實(shí)物或收入等五種方式.pptppt 第6 6 頁二處分程序1 1、處分決定程序.根據(jù)?行政處分法?的規(guī)定,對(duì)建筑作出行政處分決定的一般程序是：1 1調(diào)查詢問、現(xiàn)場勘驗(yàn)2 2責(zé)令停止行為3 3行政處分權(quán)力告知述、申辯、聽證等

4、4 4作出行政處分決定告知救濟(jì)途徑.2 2、強(qiáng)制執(zhí)行程序.根據(jù)?行政強(qiáng)制法?第 4444 條規(guī)定：“對(duì)的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制撤除的,應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告,限期當(dāng)事人自行撤除.當(dāng)事人在法定期限不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟,又不撤除的,行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制撤除.2/11在行政處分決定生效后,依法采取強(qiáng)制撤除舉措要進(jìn)行如下程序：1 1、經(jīng)縣級(jí)政府批準(zhǔn),書面催告當(dāng)事人履行義務(wù),當(dāng)事人拒不履行的,作出強(qiáng)制執(zhí)行決定限期撤除并公告;2 2、實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；3 3、由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；出示執(zhí)法件;4 4、通知當(dāng)事人到場；當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制舉措的理由、依據(jù)以與

5、當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；5 5 聽取當(dāng)事人的述和申辯;6 6、作出強(qiáng)制執(zhí)行決定并送達(dá) 7 7、制作現(xiàn)場筆錄；現(xiàn)場筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章,當(dāng)事人拒絕的,在筆錄中予以注明；7 7、當(dāng)事人不到場的,邀請(qǐng)見證人到場,由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章； 8 8、行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行.但是,情況緊急的除外.9 9、行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定.案例一： 2022022 2年4 4月,主營服裝銷售的A A公司以房地產(chǎn)開發(fā)商B B公司名義,向有關(guān)部門申請(qǐng)辦理了 500500 平方米的營業(yè)

6、用房擴(kuò)建許可手續(xù).同年 6 6 月,在 A A公司建房過程中,有關(guān)部門依據(jù)舉報(bào)線索查實(shí)了 A A 公司騙取建設(shè)許可的情況,隨即撤銷了頒發(fā)給 B B 公司的建房許可并通知 A A 公司、 B B 公司停止建設(shè).但 A A 公司并未停工,同年 8 8 月建成了擴(kuò)建的營業(yè)用房.同年 1010 月,有關(guān)部門對(duì) A A 公司的 500500 平方米擴(kuò)建營業(yè)用房實(shí)施了強(qiáng)制撤除.A A 公司向法院起訴,請(qǐng)求判決有關(guān)部門強(qiáng)拆行為并恢復(fù)原狀.這是一起典型的程序案件.以?行政處分法?為視角,該案中有3/11關(guān)部門在實(shí)施強(qiáng)制拆違前至少缺失五個(gè)重要程序：未履行權(quán)利告知包括聽證權(quán)的告知、未履行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定

7、程序、未送達(dá)責(zé)令停止建設(shè)行政處分決定書、 在當(dāng)事人不停止施工時(shí)未依法采取查封施工現(xiàn)場等舉措、實(shí)施強(qiáng)拆前未送達(dá)限期撤除決定書.以?行政強(qiáng)制法?為視角,那么更有很多程序需要完善：一是完善處分程序.在行政處分決定都沒有作出的情形下,即使有關(guān)部門作出強(qiáng)制拆違的決定并進(jìn)行催告、公告后,也不能實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行.所以,有關(guān)部門在準(zhǔn)備強(qiáng)制拆違前,務(wù)必先對(duì)建筑的行政處分程序進(jìn)行梳理審查,對(duì)其中的瑕疵與時(shí)予以完善.二是催告和公告.根據(jù)?行政強(qiáng)制法?第 3535 條、第 4444 條的規(guī)定,在作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定前,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須事先催告當(dāng)事人履行義務(wù),向當(dāng)事人送達(dá)催告書,催告書載明當(dāng)事人自行撤除的合理期限以與享

8、有的程序權(quán)利.在催告的同時(shí),行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還必須依法予以公告,限期當(dāng)事人自行撤除.四是充分聽取意見.根據(jù)?行政強(qiáng)制法?第 8 8 條、第 3636 條的規(guī)定,當(dāng)事人收到催告書后享有述申辯的權(quán)利,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須履行聽取意見的義務(wù).對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)與理由、證據(jù),行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄和復(fù)核.五是開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估.在建筑物的強(qiáng)制撤除中,行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行必要的評(píng)估,?行政強(qiáng)制法?對(duì)此未作規(guī)定.在實(shí)踐中,這是一個(gè)十分重要的問題.一旦走到強(qiáng)制執(zhí)行階段,當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)之間往往已處于一種對(duì)立的狀態(tài),矛盾很容易激化.對(duì)于4/11撤除成片的建筑或者有其他嚴(yán)重的情形,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)

9、估,做好應(yīng)急預(yù)案.通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與早發(fā)現(xiàn)行政強(qiáng)制執(zhí)行中存在影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患,并采取有效舉措把隱患化解在萌芽狀態(tài).案例二： 20222022 年 9 9 月,某區(qū)政府執(zhí)法部門以甲養(yǎng)殖場擅自搭建的房屋屬建筑為由,向甲養(yǎng)殖場送達(dá)責(zé)令限期撤除建筑通知,如逾期不拆,屆時(shí)由政府相關(guān)部門組織聯(lián)合整治,一切后果由甲養(yǎng)殖場自行負(fù)責(zé).甲養(yǎng)殖場未在規(guī)定的期限撤除房屋.同年 1010 月,區(qū)政府執(zhí)法部門組織人員強(qiáng)制撤除了養(yǎng)殖場的房屋,房屋的生產(chǎn)設(shè)施等被損毀.同年 1212 月,甲養(yǎng)殖場向法院提起訴訟,請(qǐng)求判決確認(rèn)被告強(qiáng)拆行為,并判令其賠償原告所有財(cái)產(chǎn)損失.與案例一類似,該案存在的行政執(zhí)法程序問題也是十清楚顯的.作出強(qiáng)

10、制拆違決定后,具體實(shí)施強(qiáng)制撤除時(shí)應(yīng)當(dāng)注意把握好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是強(qiáng)拆決定要合法.與行政處分決定類似,法律對(duì)行政強(qiáng)制決定的要求也是非常嚴(yán)格的,包括何時(shí)作出決定、決定的容和形式、如何送達(dá)等都有具體規(guī)定.根據(jù)?行政強(qiáng)制法?第 3737 條、第 4444 條和?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?第 6868 條的規(guī)定,經(jīng)催告和公告,當(dāng)事人在法定期限沒有申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟、且無正當(dāng)理仍不履行自行撤除的行政決定,建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上人民政府可以責(zé)令有關(guān)執(zhí)法部門作出強(qiáng)制執(zhí)行決定,容包括強(qiáng)制執(zhí)行的理由和依據(jù)、方式、時(shí)間和救濟(jì)途徑等.行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人,當(dāng)事人拒絕接收或者無法直接送達(dá)當(dāng)事人的,應(yīng)當(dāng)依照?

11、民事訴訟法?的有關(guān)規(guī)5/11定送達(dá).實(shí)踐中,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律文書容和送達(dá)方式很容易出現(xiàn)瑕疵甚至,引發(fā)后續(xù)行政復(fù)議和行政訴訟的被動(dòng),這是需要我們倍加注意的.比方：強(qiáng)拆決定一定要依法告知當(dāng)事人復(fù)議和訴訟權(quán)利,否那么,依照最高人民法院?關(guān)于執(zhí)行假設(shè)干問題的解釋?第 4141 條規(guī)定,當(dāng)事人的起訴期限將長達(dá) 2 2 年.二是強(qiáng)拆決定應(yīng)公告.由于限期撤除并非行政強(qiáng)制執(zhí)行決定的容,所以?行政強(qiáng)制法?第 4444 條中的公告不是指對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行決定進(jìn)行公告.但從?行政強(qiáng)制法?第 1 1 條立法目的看,該法是“為了規(guī)行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施,故其監(jiān)督與規(guī)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是行政強(qiáng)制執(zhí)行行為.從這一角度講,?行政強(qiáng)制法?

12、第 4444 條所設(shè)定的公告程序是有缺陷的.為彌補(bǔ)這一缺陷,宜采取兩次公告的方式,即：對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行決定也進(jìn)行公告.三是屋財(cái)產(chǎn)要全登記.強(qiáng)制拆違時(shí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須注意對(duì)屋所有財(cái)物與時(shí)登記造冊,如實(shí)填寫?行政強(qiáng)制撤除建筑室物品清單?,并對(duì)相關(guān)財(cái)物妥善保存,必要時(shí)還需請(qǐng)公證機(jī)構(gòu)依法對(duì)有關(guān)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公證,以免日后在行政復(fù)議、行政訴訟中造成被動(dòng).四、建筑的處分時(shí)效?行政處分法?第二十九條規(guī)定：“行為在二年未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處分,法律另有規(guī)定的除外.前款規(guī)定的期限,從行為發(fā)生之日起計(jì)算彳亍為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,從行為終了之日起計(jì)算.所謂行為之連續(xù),是指在一定的較短時(shí)間,連續(xù)屢次實(shí)施了種類、6/11性質(zhì)

13、相同的違反行政治理的行為,是實(shí)質(zhì)的數(shù)個(gè)行為,處斷的一個(gè)行為.20222022 年 1010 月 2626 日,國務(wù)院法制辦公室作出了國法函20222022442442 號(hào)?對(duì)省人民政府法制辦公室 關(guān)于如何確認(rèn)行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的請(qǐng)示 的復(fù)函?,函復(fù)容：“?行政處分法?第二十九條中規(guī)定的行為的連續(xù)狀態(tài),是指當(dāng)事人基于同一個(gè)成心,連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的行政行為,并觸犯同一個(gè)行政處分規(guī)定的情形.所謂行為之繼續(xù),是指違反行政治理行為開始實(shí)施后,在一定時(shí)間,該行為一直繼續(xù),并未停止或者中斷.該繼續(xù)狀態(tài)不僅是違反行政治理行為的持續(xù),而且行為所造成的不法狀態(tài)也處于持續(xù)之中.最高人民法院行政審判庭作出 19971

14、997 法行字第 2626 號(hào)?關(guān)于如何計(jì)算土地行為追訴時(shí)效的答復(fù)?中明確：“對(duì)非法占用土地的行為,在未恢復(fù)原狀之前,應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài),其行政處分的追訴時(shí)效,應(yīng)根據(jù)行政處分法第二十九條第二款的規(guī)定,從行為終了之日起計(jì)算；破壞耕地的行為是否具有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài),應(yīng)根據(jù)案件的具體情況區(qū)別對(duì)待.根據(jù)全國人大常委會(huì)法工委辦公室?對(duì)關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計(jì)行為追訴時(shí)效有關(guān)問題的意見?；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)?關(guān)于規(guī)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處分裁量權(quán)的指導(dǎo)意見?的通知等文件的規(guī)定,“對(duì)建設(shè)行為進(jìn)行行政處分,應(yīng)當(dāng)在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實(shí)存續(xù)期間和行為得到糾正之日起兩年實(shí)施根據(jù)以上分析可知,非法用地上的

15、建筑物因用地沒有合法來源,其地上建筑物當(dāng)然為建筑,對(duì)此處分的追訴時(shí)效從土地恢復(fù)原狀之日7/11起計(jì)算；合法用地上的建筑因其狀態(tài)持續(xù),對(duì)其處分的追訴時(shí)效應(yīng)從行為終了之日起計(jì)算 2 2 年.五、建筑的其他問題1 1、建筑與地役權(quán)的設(shè)立?物權(quán)法?第 158158 條規(guī)定,地役權(quán)的設(shè)立采取登記對(duì)抗主義.因此,建筑的建造人雖然不可以辦理登記,但是,可以與他人訂立書面合同,從而設(shè)立不可對(duì)抗善意第三人的地役權(quán).2 2、侵害建筑的損害賠償建筑遭受他人的不法侵害后,建造人有權(quán)請(qǐng)求損害賠償.而損害賠償?shù)姆椒ㄓ卸?金錢賠償和恢復(fù)原狀.而建筑的恢復(fù)原狀屬于法律上的不可能,所以,應(yīng)當(dāng)采用金錢賠償?shù)姆椒?而金錢賠償?shù)臄?shù)額

16、如何確定？應(yīng)當(dāng)根據(jù)一般的侵害所有權(quán)來賠償,即賠償建筑物的所受損害和所失利益,但如建筑已被認(rèn)定且被要求限期撤除,那么賠償金額需考慮該情況.3 3、建筑的抵押?物權(quán)法?第 184184 條第 4 4 項(xiàng)規(guī)定：“所有權(quán)、使用權(quán)不明或者有爭議的財(cái)產(chǎn)不得設(shè)定抵押.因此,對(duì)于建筑的設(shè)定抵押來說,不能取得登記從而不能產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的效力自然并無異議.但抵押合同是否有效？最高人民法院?關(guān)于適用中華人民國擔(dān)保法假設(shè)干問題的解釋?第 4848 條規(guī)定：以法定程序確認(rèn)為、違章的建筑物抵押的,抵押無效.個(gè)人理解,該司法解釋所稱“抵押無效,應(yīng)是指抵押合同無效.8/11如果抵押合同當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院確認(rèn)抵押合同效力的,并且

17、在一審法院辯論終結(jié)前建筑補(bǔ)正為合法建筑的,那么認(rèn)定抵押合同有效.但是,在此情形下,抵押權(quán)由于未登記,因此并未發(fā)生物權(quán)效力,該抵押物只能作為抵押人的普通財(cái)產(chǎn)來承擔(dān)普通債務(wù)的清償責(zé)任.4 4、建筑的出租最高人民法院?關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律假設(shè)干問題的解釋?第二條規(guī)定：“出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未根據(jù)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋,與承租人訂立的租賃合同無效.但在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的,人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效.第三條規(guī)定：出租人就未經(jīng)批準(zhǔn)或者未根據(jù)批準(zhǔn)容建設(shè)的臨時(shí)建筑,與承租人訂立的租賃合同無效.但在一審法庭辯論終結(jié)前經(jīng)主

18、管部門批準(zhǔn)建設(shè)的,人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效.租賃期限超過臨時(shí)建筑的使用期限,超過局部無效.但在一審法庭辯論終結(jié)前經(jīng)主管部門批準(zhǔn)延長使用期限的,人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定延長使用期限的租賃期間有效.第五條規(guī)定：“房屋租賃合同無效,當(dāng)事人請(qǐng)求參照合同約定的租金標(biāo)準(zhǔn)支付房屋占有使用費(fèi)的,人民法院一般應(yīng)予支持.5 5、建筑的買賣合同容損害社會(huì)公共利益,按合同法第五十二第一款第四項(xiàng),應(yīng)屬于無效,但轉(zhuǎn)讓建筑是否屬于損害社會(huì)公共利益？對(duì)此項(xiàng)問題的判斷,之所以在實(shí)務(wù)上出現(xiàn)爭議,主要源于“社會(huì)公共利益的概念9/11不確定.社會(huì)公共利益屬于變化性概念,能與時(shí)俱進(jìn),法律未作明確限定,實(shí)為授權(quán)司法根據(jù)個(gè)案作進(jìn)行價(jià)值判斷.個(gè)人認(rèn)為,

19、對(duì)合同損害社會(huì)公共利益的把握至少應(yīng)從兩個(gè)方面：一是,該項(xiàng)交易損害多數(shù)人利益,這種利益應(yīng)包括為了共同生活而必須遵守的秩序等；二是,損害不僅限于直接損害工也包括間接損害.規(guī)劃是否涉與公共利益,?中華人民國城鄉(xiāng)規(guī)劃法?第一條規(guī)定得很明確,即為了增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃治理,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局,改善人居環(huán)境,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)開展,制定本法.轉(zhuǎn)讓建筑的合同,實(shí)際上間接損害城鄉(xiāng)有序開展,在合同容的評(píng)價(jià)上應(yīng)是損害社會(huì)公共利益而無效.從最高法的?關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛的案件具體應(yīng)用法律假設(shè)干問題的解釋?第二條規(guī)定來看,最高法對(duì)上述觀點(diǎn)是認(rèn)可的.出租建筑的合同尚且無效,采當(dāng)然解釋方法,以買賣等形式轉(zhuǎn)讓建筑的合同更應(yīng)無效.而且該解釋從出臺(tái)時(shí)間來看,系在物權(quán)法之后,在理解上更具有借鑒或指導(dǎo)意義.六、討論：建筑的合法化住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部?關(guān)于規(guī)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處分裁量權(quán)的指導(dǎo)意見,未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未根據(jù)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定的建筑,第三條對(duì)建設(shè)行為實(shí)施行政處分時(shí),應(yīng)當(dāng)區(qū)分尚可采取改正舉措消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形和無法采取改正舉措消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形.第四條建設(shè)行為有以下情形之一的,屬于尚可采取改正舉措消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形：一取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證,但未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)