論行政機關裁決民事糾紛的性質

1、論行政機關裁決民事糾紛的性質【摘要】依據(jù)傳統(tǒng)的行政法學理論，行政裁決權是一 種行政權，對于行政裁決不服應當依照行政訴訟程序對裁決主體提起 行政訴訟。這種認識導致了相關制度的建構越來越偏離現(xiàn)代糾紛解決 機制的正常軌道。 從行政權和司法權的本質來看， 行政裁決權應當屬 于司法權， 行政裁決制度屬于現(xiàn)代委任司法制度的重要組成部分， 只 有以此為基礎， 才能理順行政裁決與司法訴訟之間的關系， 進而建立 符合現(xiàn)代社會需求的多元和規(guī)范的糾紛解決機制?！居⑽恼?In the traditional administrative law ， the power of administrative adju

2、dication belongs to the administrative power， and so the party has the right to take administrative proceedings against the Administrations who make administrative adjudication， if he objects to this adjudication. This theory is not right ， because it deviates from the normal track of the Conflict r

3、esolution mechanisms of modern society. From the nature of administrative power and judicial power ， the administrative adjudication belongs to the judicial power. There is no doubt that we can rationalize the relationship of the administrative adjudication and judicial procedure based on it.【關鍵詞】行政

4、裁決；司法權；替代性糾紛解決機制【英 文關鍵詞】 Administrative adjudication judicial power Alternative Dispute Resolution正文】一、行政裁決理論溯源人們通常認為， “為了政治自由的建立和維護，關鍵是要將政府 劃分為立法、 行政和司法三部門或三部分。 三個部門中的每個部門都 有相應的，可確定的政府職能，即立法、行政和司法的職能。政府的 每個部門都一定要限于行使自己的職能， 不允許侵蝕其他部門的職能。 進而組成這三個政府機構的人員一定要保持分離和不同， 不允許任何 個人同時是一個以上部門的成員。 ”1然 而，在今天看來，這種

5、建立 在“機構分立”、“職能分立”和“人員分立 ”基礎之上的權力分立理論不 過是一種抽象且過于理想化的指南而已， 其不但過于樂觀地假定國家 的統(tǒng)治權是可以按照權力的不同性質進行明確的界分， 而且過于天真 地認為可以將不同的意志活動和執(zhí)行活動分別賦予不同的機關從而 實現(xiàn)他們的彼此制衡。 而如果我們關注一下各國的政治實踐， 那么大 概就會像沃爾特白哲特(Bagehot, Walter) 一樣嘲笑和攻擊這一純 粹學說 ”了， 2因為資產(chǎn)階級革命之后所建立起來的各國分權體制不 但沒有與此理論完全一致,而且由于對于權力自身的理解存在差異, 各國的憲政制度和權力分立體系實際上呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。另外,此一理

6、論中所隱含著的 “可以在政府的各部門之間對政府 職能做獨到的劃分,做到任何部門都不再需要行使其他部門的職能。 從來也沒有實現(xiàn)過,即使可能,事實上也不可欲,因為它將涉及政府 活動的中斷,而這是無法容忍的。 ”3甚 至“人員的分立 ”在議會內閣 制國家(比如英國)也都實現(xiàn)不了。進入現(xiàn)代社會以后,隨著人類社 會關系的復雜化, 政府所要承擔的公共服務職責也越來越龐雜, 與此 相伴而生的是，在傳統(tǒng)權力分類之外出現(xiàn)了越來越多的具有新內容的 國家權力，這使得傳統(tǒng)分權理論難以應對權力的擴張和彼此交織所帶 來的權力屬性識別方面的挑戰(zhàn)。于是，權力分立理論真正可以保留下 來僅僅是 機構的分立”這一較易實現(xiàn)的目標。而

7、當人類邁入現(xiàn)代社會 以后，社會關系的復雜化使得政府所要承擔的公共服務職責也越來越 龐雜，與此相伴而生的是，在傳統(tǒng)權力分類之外出現(xiàn)了越來越多的具 有新內容的國家權力，這使得傳統(tǒng)分權理論難以應對權力的擴張和彼 此交織所帶來的權力屬性識別方面的挑戰(zhàn)。令人難以置信的是，這時一種簡化版的權力分類標準開始出現(xiàn)， 人們開始認為，應當以該權力的行使主體而非該權力自身作為界定某 一權力的屬性的標準。這仿佛是在說，權力自身并非一種客觀存在， 其僅僅依賴于行使該權力的主體來確定自身。 比如，人們通常相信行 政機關行使的法規(guī)制定權屬于行政權， 而之所以做出這樣的判斷，原 因在于該法規(guī)的制定主體是行政機關而非立法機關。

8、于是，機構的分立成為劃分權力的標準，而真正的標準 機構的分立源自權力屬性 的不同因而有分立的必要和可能 一一卻被人們忘卻。在這一理論指導下，關于行政機關裁決民事糾紛的 行政裁決”行 為學界已經(jīng)基本達成共識。人們通常認為，行政裁決是指行政主體依 據(jù)法律授權，并依照法定的程序，對當事人之間發(fā)生的與行政管理活 動相關但與合同無關的民事糾紛進行裁決的一種行政行為。如果認真推敲，我們就會發(fā)現(xiàn)這一傳統(tǒng)的行政裁決理論實際上包含了三個極為 重要的內容：（一）盡管存在廣義與狹義之分，但行政法上所討論的行政裁決的范圍通常被限定在 “與行政管理有關的民事糾紛 ”領域； （二）行政裁決被看作是一個有法律效力的具體行政

9、行為； （三）如 果對該行為不服，應當依照行政訴訟的程序將裁決機關推上被告席， 藉此來審查此一行政行為的合法性。對于此一傳統(tǒng)的行政裁決理論， 本文所要做的工作并不是簡單地 表示贊同抑或反對。 我們首先關注的是， 作為一種權力而存在的行政 裁決權，應當如何在行政權與司法權之間找到自身準確的定位； 其次， 對于因不服行政裁決行為而提起的訴訟， 相關的訴訟制度應當如何架 構。二、傳統(tǒng)行政裁決理論所存在的問題傳統(tǒng)行政裁決理論認為， 行政裁決權盡管具有司法權的屬性， 但 由于是行政主體在行使該項權力， 因此其在本質上依然是一種行政權， 而經(jīng)過行政裁決的民事糾紛就已經(jīng)包含了民事法律關系和行政法律 關系雙重

10、法律關系， 這時如果對于行政裁決不服的話， 應當依據(jù)行政 訴訟程序對行政主體提起行政訴訟， 而不是就原來的民事糾紛提起民 事訴訟。另外， 由于認為行政裁決權是一種行政權，一些學者甚至由 此得出結論， 認為行政裁決制度的存在破壞了法治原則， 破壞了國家 行政機關和司法機關之間的分工， 影響了公民訴訟權的行使， 進而斷 定該制度存在的憲法根據(jù)不足，甚至存在違憲的可能。 41990 年之后，這些論說不僅逐漸成為學界的共識，而且深刻影 響到國家法律以及相關司法解釋的制定實施， 并給當下中國社會糾紛 的解決帶來了很多的問題：首先，在訴訟領域，依據(jù)此一理論所建立的訴訟制度是，對于因 不服行政裁決而提起的訴

11、訟依照行政訴訟而非民事訴訟程序來進行 審理。 1 特別是在 1991 年 5 月，隨著最高人民法院發(fā)布了關于貫 徹執(zhí)行&It;中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行） （以下簡稱意見），2對于行政裁決不服而提起的訴訟就完全依照 行政訴訟的程序而進行了。到 1993 年，為了解決意見與司法部 發(fā)布的關于適用&It;人民調解委員會組織條例>第9條第2款有 關問題的通知（ 1991年12月 2日）之間的矛盾， 3最高人民法院 又在關于如何處理經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調處的民間糾紛的通知中 設立了另外一項制度， 即對行政調解不服而提起的訴訟， 應當以原糾

12、紛當事人為訴訟兩造而進行民事訴訟。 4這樣訴訟的性質和救濟的渠 道就因為行政機關對于糾紛的處理方式不同而發(fā)生了變化。 雖然 2000 年最高人民法院關于執(zhí)行 中華人民共和國行政訴訟法若干問題 的解釋的出臺使 1991年意見失效，但該解釋第 1 條和第 61條的規(guī)定實際上依然延續(xù) 1991年以來的做法。 而且實踐中對行政 裁決不服依然是提起行政訴訟，而對行政調解不服則提起民事訴訟。 5這樣的制度設計與訴訟原理并不相符， 因為案件的性質應當根據(jù)糾 紛的性質確定，而不能以行政機關對糾紛的不同處理方式來確定。其次，由于對行政裁決不服提起的訴訟是行政訴訟， 這意味著行 政機關每做一次裁決就多了一份被起訴

13、的風險。 這就使得行政機關為 了避免被推上被告席， 一方面對于那些應該進行行政裁決的民事糾紛 往往 “消極怠工 ”久拖不裁，從而造成大量糾紛未能得到及時處理；另 一方面對推脫不掉的糾紛則主要是采用調解手段加以解決， 從而避免 自身承擔責任。于是，行政裁決制度就越來越多地被虛置起來，而大 量本來可以通過行政裁決解決的民事糾紛， 卻一股腦地直接推向了法 院。使得本應作為社會糾紛解決最后一道防線的法院， 卻沖在了糾紛 解決的最前沿。 5第三，基于行政裁決缺乏憲法依據(jù)并侵蝕了法院審判權的觀念， 從 1990 年代后期，在相關法律的制定或修訂中，出現(xiàn)了大量削減行 政裁決的現(xiàn)象。比如 1995 年修訂的食

14、品衛(wèi)生法將食品衛(wèi)生法 （試行）規(guī)定的 “損害賠償要求，由縣以上衛(wèi)生行政部門處理 ”的規(guī) 定取消，改為由違法行為人 “依法承擔民事賠償責任 ”； 2006 年 3 月 起施行的治安管理處罰法將原來治安管理處罰條例中規(guī)定的 “公安機關對違反治安管理的行為造成的損失或者傷害，可以裁決由 違反治安管理的人賠償損失或者負擔醫(yī)療費用 ”的規(guī)定取消。 1999 年 修訂的海洋環(huán)境保護法 ，2000 年修訂的專利法、大氣污染防 治法、藥品管理法、商標法， 2002年修訂的草原法等也都 分別將行政主體的行政裁決權予以取消。 6三、行政裁決權的重新定位在 1990 年代，人們對于行政機關是否可能會因為擔心當被告而

15、 “消極怠工 ”并不擔心，與之相反，生活在數(shù)千年崇尚儒家中庸文化和 具有厭訴傳統(tǒng)國度中的中國民眾是否會對強有力的行政權提起訴訟 則是那一時期社會關注的焦點。然而，在今天看來，這種擔心實在是 杞人憂天了。而且在中國進入 “訴訟爆炸時代 ”已經(jīng)不是什么新聞的今 天，也不應當再將糾紛解決的重任完全放在法院身上， 而是應當設計 出一套彼此相互獨立、 層次分明且相互配合的糾紛解決機制。 而要建 立這樣一套機制， 亟需重新定位行政裁決權的性質， 并在此基礎上建 立更為規(guī)范和完善的行政裁決與訴訟制度之間的關系。（一）行政裁決權是一種司法權在哲學上， 通常認為， 一個事物的根本性質是由該事物本身固有 的特殊矛

16、盾所決定的， 其是一種必然性和規(guī)律性的反映。 那么司法權 的本質是什么？行政權的本質又是什么？厘清這兩個彼此相關的問 題是我們定位某一權力的權力屬性的前提和基礎。我們認為，盡管對于司法權與行政權的界定， 人們一直爭論不休， 然而如果將司法權的本質定位為一種判斷權， 將行政權的本質定位 為一種管理權則不會產(chǎn)生太大的爭議。那么何謂 “判斷 ”？ 我們認為 判斷即是一種對于事物真 /假、是/非、美/丑、曲 /直等方面的認識。 在法律領域，按照盧曼的社會系統(tǒng)理論，所謂 “判斷 ”即是要依賴于合 法律 / 不合法律的二元代碼對法律問題加以認識。 7這即是說，司法 權就是對法律問題的一種裁判權， 其通常具

17、有三個方面的特征： 一是 對案件進行裁判， “要使法院發(fā)揮作用， 就得有爭訟的案件 ”；二是 “審 理私人案件，不能對全國的一般原則進行宣判 ”；三是只有在請求它 的時候，或用法律的術語來說，只有在它審理案件的時候，它才采取 行動。 6以此觀之， 行政裁決權作為一種具有裁判性、 個別性和被動性的 權力，顯然應當屬于司法權的一種。首先，行政裁決并非行政主體依 據(jù)法律的規(guī)定主動進行的單方的管理活動， 其特殊性在于， 行政主體 是居于獨立且超然的第三方的地位進行合法律 / 不合法律的法律判斷 的，因此其是一種裁判權； 其次，這種判斷并不針對抽象的原則或者 普遍的事務，因此其并非是立法權；再次，行政裁

18、判權的啟動依賴于 民事糾紛當事人的申請， 并不能主動實施， 而且只有在收到申請之后， 行政主體才可以依法做出判斷，這很顯然是司法權的屬性。誠如上文所述，傳統(tǒng)的行政裁決理論之所以把行政裁決作為一種 行政行為來看待，是因為我們長期以來把權力 / 權力行使機關的關系 本末倒置，認為行政裁決是由行政機關行使，因此就是一種行政權。 然而，我們應當看到，無論是行政立法還是行政司法，雖然都是由行 政機關來行使權力， 但并未改變立法權和司法權的性質， 所不同的只 是這些權力在不同的機關轉移而已。其實，立法權、行政權由哪些機 關行使并不重要，重要的是不管哪個機關行使立法權、行政權，都必 須尊重該權力的特性和遵循該權力行使的原則和規(guī)律。行政機關解決糾紛的行為不是行政行為，而是司法行為。 8（二）委任司法的必要性和可能性 很顯然，到今天為止， 認為法院應當將司法權緊緊地握在自己的 手中并去裁決社會的所有糾紛是極為幼稚的。因為對于當事人來說， 司法程序的啟動和進行成本（包括時間、精力、金錢等）極高；而對 于法院來說， 隨著社會分工的細化， 法官們所擁有的知識和能力已經(jīng) 不足以應對高度專業(yè)化的糾紛的裁決； 另外社會糾紛如此之多， 也不 是可以通過增加法院和法官的數(shù)量就可以完全解決的。 此時，行政機 關卻因為其自身的專業(yè)、 高效和成本低廉可以對越來越多的民事糾紛 進行裁決和