第三方政府績(jī)效評(píng)估主體再認(rèn)識(shí)

1、2015 年 2 月社科縱橫Feb，2015總第 30 卷第 2 期SOCIAL 雜悅隕耘暈悅耘雜 砸耘災(zāi)隕耘宰災(zāi)韻蘊(yùn). 30暈韻. 2第三方政府績(jī)效評(píng)估主體再認(rèn)識(shí)鄧彩霞（中共青海省委黨校 青海 西寧 810001）【內(nèi)容摘要】對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估而言，評(píng)估主體的選擇科學(xué)與否直接關(guān)系到政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果是否客觀、公正和有效。在眾多評(píng) 估主體中，第三方評(píng)估憑借其自身人才、理論和技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，在政府績(jī)效評(píng)估中凸顯了越來(lái)越重要的作用。但現(xiàn)實(shí)中，第三 方政府績(jī)效評(píng)估的推廣具有一定的局限性，除了受制于當(dāng)前政治生態(tài)和行政生態(tài)等外部因素外，第三方主體自身界定合理、科 學(xué)與否起著關(guān)鍵的決定作用。論文在歸納、總結(jié)西

2、方國(guó)家關(guān)于第三方政府績(jī)效評(píng)估主體理論認(rèn)識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及分析當(dāng)前我 國(guó)學(xué)界對(duì)第三方政府績(jī)效評(píng)估主體認(rèn)識(shí)不足的基礎(chǔ)上，對(duì)第三方政府績(jī)效評(píng)估主體提出了一些新認(rèn)識(shí)?！娟P(guān) 鍵 詞】政府績(jī)效評(píng)估 第三方 評(píng)估主體中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-9106（2015）02-0049-04政府績(jī)效評(píng)估主體是指在政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng) 過(guò)程中直接或間接地對(duì)政府績(jī)效評(píng)估對(duì)象的績(jī)效 水平高低、服務(wù)質(zhì)量好壞做出評(píng)估的個(gè)人、團(tuán)體或 組織。評(píng)估主體主要解決的是由誰(shuí)來(lái)評(píng)估政府績(jī) 效的問(wèn)題，既是政府績(jī)效評(píng)估體系框架中的核心 要素，又是推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)估體系運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心。政 府績(jī)效評(píng)估主體設(shè)置科學(xué)與否在很大程度上直

3、接 關(guān)系到績(jī)效評(píng)估的結(jié)果是否客觀、公正和有效。第 三方又稱為非營(yíng)利組織或者第三部門，從范圍上 看是指不屬于第一部門（政府）和第二部門（市場(chǎng)） 的其他所有組織的集合，它以非營(yíng)利為宗旨，因 此，也被稱為非營(yíng)利組織。從理論上講第三方的存 在是為了彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)“雙失靈”的需要，從事 第一部門和第二部門無(wú)法或不愿意作為的社會(huì)公 益事業(yè)，從而服務(wù)社會(huì)公眾。第三方政府績(jī)效評(píng)估 主體則是指為了評(píng)估的公正性、有效性和科學(xué)性 而由政府委托或者被動(dòng)接受第三部門或者民間機(jī) 構(gòu)所組織實(shí)施的評(píng)估政府及其部門的實(shí)踐活動(dòng)。在我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，第三方評(píng)估主 體依靠其自身人才、方法和技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，在政 府績(jī)效評(píng)估中的作

4、用愈發(fā)凸顯。然而，第三方評(píng)估 主體的可持續(xù)發(fā)展由于受到一些因素限制，而出 現(xiàn)“體制依賴”、發(fā)育不良、能力不足等“志愿失靈” 現(xiàn)象。因此，本文認(rèn)為，當(dāng)前我們需要重新梳理第 三方主體的本質(zhì)內(nèi)涵及主體特性應(yīng)該是什么，只有對(duì)其認(rèn)識(shí)從“實(shí)然”轉(zhuǎn)換到“應(yīng)然”層面。如此才 能化解第三方主體的存在困境，最終利于第三方 政府績(jī)效評(píng)估的可持續(xù)發(fā)展。一、國(guó)外第三方政府績(jī)效評(píng)估主體的界定在國(guó)外，“第三方”概念最早是由美國(guó)學(xué)者萊 維特提出，他認(rèn)為以往將社會(huì)組織分為公共組織和 私人組織的分類過(guò)于簡(jiǎn)單，在這二者間有大量的組 織存在，這些組織就是第三部門也叫第三方。1根 據(jù)聯(lián)合國(guó)制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類體系 （簡(jiǎn)稱 ISIC）

5、，它包括教育、醫(yī)療和社會(huì)保障、其他地區(qū)社 會(huì)和個(gè)人服務(wù)等 3 類 15 項(xiàng)；根據(jù)歐共體經(jīng)濟(jì)活動(dòng) 產(chǎn)業(yè)分類體系（NACE）的分類，它包括教育、研究 與開(kāi)發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、其他公共服務(wù)、休閑與文化等 5類 18 項(xiàng)。2約翰霍普金斯大學(xué)第三部門比較研究 中心認(rèn)為凡符合組織性、民間性、非贏利性、自治 性和志愿性等五個(gè)特性的組織都可視為第三部 門。可見(jiàn)，從概念界定和范圍看，在西方國(guó)家，“第 三方”的外延相當(dāng)寬泛。第三方評(píng)估是西方政府績(jī)效評(píng)估的重要形 式，是對(duì)政府內(nèi)部評(píng)估的有益補(bǔ)充，且第三方評(píng)估 主體形式多樣，有專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)亦有民間組織。 專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)是一種獨(dú)立于政府的第三方評(píng)估組 織，對(duì)政府的各部門績(jī)效進(jìn)

6、行評(píng)估，各國(guó)由于體制 不同、政治環(huán)境不同其審計(jì)模式各異。如美國(guó)國(guó)家 審計(jì)署隸屬于立法部門，完全獨(dú)立于政府，對(duì)議會(huì)* 作者簡(jiǎn)介：鄧彩霞（1982），女，中共青海省委黨校講師，蘭州大學(xué)管理學(xué)院博士在讀，研究方向?yàn)檎?jī)效管理、公共危機(jī)管理。負(fù)責(zé)，是典型的立法審計(jì)模式；法國(guó)最高國(guó)家審計(jì) 機(jī)關(guān)審計(jì)法院，雖然不隸屬于司法部門，但獨(dú)立于 行政與立法部門，具有司法判決權(quán)，是一種典型的 司法審計(jì)模式；日本最高的同時(shí)也是唯一的政府 專門審計(jì)機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)檢查院，是一種獨(dú)立于立法、司 法、行政的獨(dú)立審計(jì)模式。另外，在國(guó)外還有由民 間自發(fā)形成的評(píng)估主體，更多的是在一些大的基 金會(huì)資助下，由一些大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)或媒體來(lái)組織

7、對(duì)政府提供經(jīng)費(fèi)支持的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，如著 名的美國(guó)坎貝爾研究所等。國(guó)外第三方政府績(jī)效評(píng)估主體以下幾方面特 點(diǎn)比較明顯：第一，非政府性。即第三方政府績(jī)效 評(píng)估主體是社會(huì)組織的有機(jī)組成部分，政府人員 一般不介入組織內(nèi)部活動(dòng)，其評(píng)估行為有很強(qiáng)的 自主性。第二，有很強(qiáng)的獨(dú)立性。表現(xiàn)在組織獨(dú)立、 人員獨(dú)立以及經(jīng)濟(jì)獨(dú)立三方面。在國(guó)外，第三方政 府績(jī)效評(píng)估組織均與政府無(wú)直接隸屬關(guān)系，從事 評(píng)估工作的人員，不在政府部門任職，第三方機(jī)構(gòu) 不與被評(píng)估政府機(jī)構(gòu)存在財(cái)務(wù)利益關(guān)系，組織運(yùn) 轉(zhuǎn)資金以及主體活動(dòng)資金大多來(lái)源于成熟的公民 社會(huì)捐助以及個(gè)人資助。如美國(guó)著名的“坎貝爾研 究所”，從 1996 年起得到皮歐慈善信

8、托基金贊助， 致力于政府績(jī)效項(xiàng)目，開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模的政府績(jī) 效評(píng)估活動(dòng)。第三，權(quán)威性。在發(fā)達(dá)國(guó)家，“第三方” 一般是由專業(yè)評(píng)估公司或非政府組織 （NGO）擔(dān) 任，3具有很強(qiáng)的專業(yè)性，評(píng)估結(jié)果具有較強(qiáng)的科 學(xué)性和公信力，也正因?yàn)榇耍u(píng)估主體具有一定的 權(quán)威性。第四，可持續(xù)性。由于第三方的評(píng)估活動(dòng)， 有嚴(yán)格的法律依據(jù)和制度規(guī)范，故第三方評(píng)估行 為具有可持續(xù)性。如坎貝爾研究所于 1999 年 2 月發(fā)布政府績(jī)效項(xiàng)目的第一份全美 50 個(gè)州的評(píng)估 報(bào)告，引起了很大的社會(huì)反響；2000 年發(fā)布了項(xiàng)目 的第一份城市評(píng)估報(bào)告，包含了全美 35 個(gè)財(cái)政收 入最好城市；2001 年發(fā)布了第二份 50 個(gè)州的評(píng)估

9、報(bào)告；2002 年發(fā)布項(xiàng)目的第一份縣政府的評(píng)估報(bào) 告，包括了美國(guó) 40 個(gè)最大縣，這也是政府績(jī)效項(xiàng) 目的最后一份報(bào)告。4在國(guó)外，尤其是在美英這些國(guó)家，第三方政府 績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐之所以較為普遍化和常態(tài)化，且 有著以上鮮明的特征，不僅是由第三方政府績(jī)效 評(píng)估主體范圍和內(nèi)涵的明確界定所決定，而且與 第三方組織和政府部門，亦即政府與社會(huì)二者間 關(guān)系的明確界定有很大的關(guān)聯(lián)。二、第三方政府績(jī)效評(píng)估主體的國(guó)內(nèi)認(rèn)識(shí)1.關(guān)于第三方政府績(jī)效評(píng)估主體的范圍的認(rèn)識(shí)在公共政策評(píng)估領(lǐng)域，第三方評(píng)估“是指由政 策制定者與執(zhí)行者以外的人員進(jìn)行的正式評(píng)估， 包括受行政機(jī)構(gòu)委托的研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評(píng)估組織（包括大專院校和研究機(jī)構(gòu)）、

10、中介組織、輿論界、 社會(huì)組織和公眾，特別是利益相關(guān)者等多種評(píng)估 主體?！辈⑶艺J(rèn)為隨著人們對(duì)第三方認(rèn)識(shí)的加深， 也有人將輿論界、一般社會(huì)組織和公眾都涵蓋在 內(nèi)，在更廣泛的意義上拓展了第三方。5在政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域，理論界主要是根據(jù)評(píng) 估主體的不同而界定第三方的。認(rèn)為要認(rèn)識(shí)“第三 方”的主體范圍，則必須先明確“第一方”、“第二 方”的主體范圍，如有些學(xué)者認(rèn)為所謂“第三方”是 指處于“第一方”被評(píng)對(duì)象“第二方”服務(wù)對(duì)象之外 的一方，它與“第一方” 或“第二方”之間不存在 任何利益關(guān)系，故也稱之為“獨(dú)立第三方”。6這種 觀點(diǎn)中所謂“第一方”是指政府組織及其部門，“第 二方”指服務(wù)對(duì)象，如社會(huì)大眾、企業(yè)組

11、織等與政 府具有直接或潛在利益關(guān)聯(lián)的組織與個(gè)體等，將 “第三方”范圍界定為政府之外的與政府無(wú)直接和 潛在利益關(guān)系的社會(huì)大眾或者組織。蘭州大學(xué)包 國(guó)憲教授則基于整體政府績(jī)效評(píng)估模式的視角， 認(rèn)為第一方評(píng)估是指政府部門組織的自我評(píng)估； 第二方評(píng)估是指政府系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)組織對(duì)下級(jí)的評(píng) 估，在實(shí)際中常常由代表上級(jí)的考核辦或評(píng)估辦 組織實(shí)施。外部評(píng)估也稱為第三方評(píng)估，是指由獨(dú) 立于政府及其部門之外的機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的評(píng)估。 并且進(jìn)一步說(shuō)明，一些獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)、高校的研 究機(jī)構(gòu)、公共性的社會(huì)評(píng)估中介組織等都屬于這 類評(píng)估主體。2.關(guān)于第三方評(píng)估主體的內(nèi)涵的認(rèn)識(shí) 關(guān)于第三方評(píng)估內(nèi)涵的界定，目前學(xué)界較為典型的觀點(diǎn)有：

12、彭國(guó)甫教授認(rèn)為第三方評(píng)估又稱 社會(huì)評(píng)估，主要包括公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)輿 論機(jī)構(gòu)、中介評(píng)估機(jī)構(gòu)等通過(guò)一定程序和途徑，采 取各種方式，直接或間接，正式或非正式地評(píng)估政 府績(jī)效。7包國(guó)憲教授認(rèn)為：“所謂第三方評(píng)價(jià)是指 由與政府無(wú)隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三部門和民 間機(jī)構(gòu)所組織實(shí)施的評(píng)價(jià)政府及其部門績(jī)效的活 動(dòng)。”8 鄭方輝教授在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確認(rèn)為： “體制外評(píng)價(jià)組織模式又可以稱為第三方評(píng)價(jià)，按 其在評(píng)價(jià)活動(dòng)中與政府的關(guān)系的獨(dú)立性可以分為 委托第三方評(píng)價(jià)和獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)。委托第三方 評(píng)價(jià)是指政府委托或邀請(qǐng)第三方組織開(kāi)展政府績(jī) 效的評(píng)價(jià)活動(dòng)。獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)是指第三方組織 自發(fā)自主開(kāi)展的對(duì)地方政府績(jī)

13、效的評(píng)價(jià)活動(dòng)，從評(píng)價(jià)活動(dòng)的發(fā)起到指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)再到活動(dòng)的實(shí) 施，整個(gè)過(guò)程都是由第三方組織自主實(shí)施的，與政 府之間不存在委托、隸屬或利益關(guān)系?！?目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府績(jī)效評(píng)估主體資格的研 究還處于探索階段。有的學(xué)者在前人的基礎(chǔ)上初 步探索了第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)和“最佳評(píng)估主體” 之間的關(guān)系，學(xué)者們一般認(rèn)為第三方評(píng)估主體具 備其他評(píng)估主體所未有的特性，如相對(duì)獨(dú)立性、專 業(yè)性、權(quán)威性以及較強(qiáng)的政治理性等。提出第三方 獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)該是政府績(jī)效評(píng)估的“最佳評(píng)估 主體”。同時(shí)，從理念看，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為評(píng)估 主體，體現(xiàn)了政府從“行政為本”到“服務(wù)為本”的 觀念轉(zhuǎn)變，形成了政府與社會(huì)的溝通機(jī)制、社會(huì)對(duì) 政府

14、工作的促進(jìn)機(jī)制以及政府戰(zhàn)略方針政策落實(shí) 的推動(dòng)機(jī)制，是現(xiàn)代公共治理的一種有效形式。三、對(duì)第三方政府績(jī)效評(píng)估主體的再認(rèn)識(shí)從以上學(xué)者們關(guān)于第三方主體范圍和內(nèi)涵的 分析看，筆者認(rèn)為第三方評(píng)估主體應(yīng)該有廣義和 狹義之分。從廣義上看，第三方主體不一定直接參 與測(cè)評(píng)評(píng)估對(duì)象或部分參與測(cè)評(píng)，但具有評(píng)估活 動(dòng)的組織權(quán)和具體評(píng)估權(quán)。這個(gè)意義上的評(píng)估主 體可以是評(píng)估活動(dòng)的組織者和設(shè)計(jì)者，也可以是 評(píng)估行為的直接參與者。而狹義的第三方評(píng)估主 體概念就是直接對(duì)評(píng)估對(duì)象作出評(píng)估行為的自然 人或組織。如在“甘肅模式”中對(duì)政府行為作出直 接評(píng)估的非公有制企業(yè)就是狹義上的第三方評(píng)估 主體，而具有評(píng)估組織權(quán)的蘭州大學(xué)的中國(guó)地方

15、 政府績(jī)效評(píng)估中心，則是廣義概念上的第三方評(píng) 估主體。目前學(xué)術(shù)界對(duì)此并未進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，筆 者之所以對(duì)此進(jìn)行廣義和狹義的剝離，其目的在 于更深入的認(rèn)識(shí)和分析第三方評(píng)估主體。借鑒國(guó)外第三方評(píng)估行為的理論與實(shí)踐以及 我國(guó)學(xué)者關(guān)于第三方評(píng)估主體的界定，本文認(rèn)為 第三方評(píng)估主體應(yīng)該至少具備以下特點(diǎn)：第一，從第三方評(píng)估主體的設(shè)置看，第三方評(píng) 估一主體一般可以有兩種設(shè)置形式：一是具有法 人資格的機(jī)構(gòu)。如經(jīng)由民政部門登記注冊(cè)的研究 中心或研究所等，屬于民間組織機(jī)構(gòu)。二是無(wú)法人 資格的機(jī)構(gòu)。如高等院校、研究院所下設(shè)的研究中 心、研究所、研究基地等分支機(jī)構(gòu)。如同 Thomas Wolf 所認(rèn)為的第三方評(píng)估主體“

16、必須是正式合法 的組織”、“具有公益使命”、“有法律上的特殊地 位”，10無(wú)論第三方組織是否具備法人資格，作為以 政府績(jī)效評(píng)估為使命的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，其組織設(shè) 置形式?jīng)Q定活動(dòng)具有一定程度的獨(dú)立性。第二，從第三方與政府間關(guān)系看，首先，第三 方主體應(yīng)分為體制內(nèi)主體和體制外主體。體制內(nèi) 主體可分為政府委托或邀請(qǐng)第三方來(lái)進(jìn)行委托評(píng) 估，其中委托第三方的設(shè)立可以是自發(fā)的，也可以 是依法設(shè)立或是受政府委托設(shè)立。體制外主體是 獨(dú)立第三方，獨(dú)立第三方可以是組織依法設(shè)立，也 可以是自發(fā)設(shè)立，此處的組織是指非政府組織，如 中介機(jī)構(gòu)、高校設(shè)立的研究機(jī)構(gòu)等，體制外主體的 獨(dú)立性通常要高于體制內(nèi)主體。其次，無(wú)論是體制 外

17、主體還是體制內(nèi)主體，第三方均應(yīng)該是與政府 無(wú)直接利益關(guān)系的主體。即使是委托第三方，也應(yīng) 該是和政府無(wú)任何經(jīng)濟(jì)上的直接利益關(guān)系，其評(píng) 估行為應(yīng)僅僅是公益性、義務(wù)性的服務(wù)。關(guān)于這一 點(diǎn)，我們可借鑒國(guó)外委托第三方的做法，即由中央 政府或者高層政府來(lái)進(jìn)行委托。因?yàn)樵趪?guó)外，績(jī)效 評(píng)估就是中央政府或者高層政府對(duì)地方政府的一 種考核和監(jiān)督手段，故這種委托應(yīng)該是來(lái)自高層 領(lǐng)導(dǎo)或機(jī)構(gòu)，而非基層機(jī)構(gòu)或地方領(lǐng)導(dǎo)。獨(dú)立第三 方的評(píng)估行為也應(yīng)該是由第三方自主進(jìn)行的，與 政府不存在隸屬關(guān)系和直接利益關(guān)系。第三，從技術(shù)層面來(lái)講，第三方主體無(wú)論從組 織上或人員上都應(yīng)具備專業(yè)性的特點(diǎn)，第三方組 織的理事會(huì)成員應(yīng)由政治素質(zhì)較高、

18、專業(yè)水準(zhǔn)較 強(qiáng)的人員構(gòu)成，如經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué) 等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)研究人員，以及統(tǒng)計(jì)從業(yè)人員 等構(gòu)成。只有具備技術(shù)層面上的權(quán)威性，才有利于 保證評(píng)估結(jié)果具有科學(xué)性。第四，從經(jīng)費(fèi)來(lái)源看，第三方組織通常依靠會(huì) 員繳納的會(huì)費(fèi)、民間捐贈(zèng)或政府財(cái)政撥款 （或資 助）等非營(yíng)利收入，若是委托第三方，則其費(fèi)用應(yīng) 該來(lái)源于高層的專項(xiàng)撥款；若是獨(dú)立第三方，則應(yīng) 該來(lái)源于與政府無(wú)任何直接利益關(guān)系的組織，如 基金會(huì)、營(yíng)利性組織或個(gè)人的捐贈(zèng)，還可來(lái)源于組 織內(nèi)部成員的收費(fèi)等。如此，才能確保第三方的真 正獨(dú)立性。第五，從評(píng)估實(shí)施主體與評(píng)估結(jié)論分析來(lái)看， 實(shí)施評(píng)估的主體應(yīng)該源于民眾評(píng)估，由第三方來(lái) 組織實(shí)施調(diào)查分

19、析、匯總以及向外界公布結(jié)果等， 或者由第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)本組織的成員利用政府信 息進(jìn)行評(píng)估。必須注意的一個(gè)問(wèn)題是，不管是民眾 評(píng)估還是組織成員評(píng)估，其前提需有便捷真實(shí)的 政府信息公開(kāi)機(jī)制，如此，才可確保評(píng)估行為和結(jié) 果的客觀有效。第六，從第三方評(píng)估主體的根本特性看，獨(dú)立 性是第三方評(píng)估主體的生命力所在，因?yàn)楠?dú)立性既可以保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正，又能夠真正滿 足“公民滿意導(dǎo)向”。具體表現(xiàn)在：其一是組織獨(dú) 立，即第三方機(jī)構(gòu)與政府部門間不存在隸屬關(guān)系， 平常沒(méi)有行政事務(wù)等業(yè)務(wù)往來(lái)。不應(yīng)因其是在政 府扶持甚至主導(dǎo)下誕生的，就對(duì)政府存在“體制依 賴”，而成為政府的附屬機(jī)構(gòu)。其二是人員獨(dú)立，即 政府部門的工作人

20、員不在第三方機(jī)構(gòu)中任職。其 三是經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立，第三方機(jī)構(gòu)與被評(píng)估政府機(jī)構(gòu) 見(jiàn)不存在任何財(cái)務(wù)方面的利益關(guān)系，無(wú)任何經(jīng)濟(jì) 往來(lái)。其四是精神獨(dú)立，從事評(píng)估的工作人員保持 超然的精神狀態(tài)，不帶有任何偏見(jiàn)，這是第三方評(píng) 估的內(nèi)部要求。精神獨(dú)立是實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立，組織和 人員獨(dú)立是形式上的獨(dú)立。其五是結(jié)果獨(dú)立，并對(duì) 評(píng)估結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，不受政府部門和其他組織的 干預(yù)和影響，這也是對(duì)第三方評(píng)估主體獨(dú)立性的 約束。11基于以上對(duì)第三方評(píng)估的特點(diǎn)分析，筆者認(rèn) 為所謂第三方政府評(píng)估是指與政府無(wú)隸屬關(guān)系和 直接利益關(guān)系，專業(yè)上具有權(quán)威性的組織對(duì)政府 績(jī)效所進(jìn)行的評(píng)估行為。這一認(rèn)識(shí)主要包括四個(gè) 方面的基本內(nèi)容：其一，政府有廣

21、義和狹義之分。 廣義是指所有行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)與組織，包括 立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)及其派出機(jī)關(guān)；狹 義則僅指執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)。本界定中的 政府前者應(yīng)為廣義的政府，后者應(yīng)為狹義的政府。 其二，對(duì)于無(wú)“直接利益關(guān)系”的理解。筆者認(rèn)為作 為一個(gè)國(guó)家中的任何組織或個(gè)人均不能說(shuō)與政府 無(wú)利益關(guān)系，他們應(yīng)當(dāng)從政治、經(jīng)濟(jì)各方面或多或 少的與政府存在著利益關(guān)系，只是他們的利益與 政府有多大距離的問(wèn)題。因此，第三方與政府間的 關(guān)系不能表述為無(wú)利益關(guān)系，而應(yīng)是無(wú)直接利益 關(guān)系。其三，對(duì)于該界定中的組織的理解。該界定 中的組織即指無(wú)論是何種表現(xiàn)形式，如學(xué)術(shù)性組 織、研究組織、投資組織、中介組織還是民間

22、社團(tuán)； 也無(wú)論該組織是如何設(shè)立的，屬純自發(fā)設(shè)立、依法 設(shè)立還是政府委托設(shè)立，但只要滿足與政府無(wú)隸 屬關(guān)系、無(wú)直接利益關(guān)系即可。當(dāng)然，從目前各國(guó) 的實(shí)踐來(lái)看，更多的應(yīng)是自發(fā)設(shè)立或以法定程序 設(shè)立，而不應(yīng)是政府委托設(shè)立。其四，第三方主體 所要評(píng)估的是組織績(jī)效，而非個(gè)體績(jī)效。因?yàn)?，?政府管理活動(dòng)主體來(lái)劃分，政府績(jī)效可分為組織 績(jī)效和人員績(jī)效。組織績(jī)效指的是作為政府組織 的整體所表現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效表現(xiàn)和結(jié)果，是組織層 面的，多涉及公眾滿意度、行政效率、行政成本等 宏觀因素；人員績(jī)效是指政府公務(wù)員在行政過(guò)程中表現(xiàn)出的績(jī)效結(jié)果，是個(gè)人層面的，多涉及德、 能、勤、績(jī)、廉等微觀因素。雖然組織績(jī)效與人員績(jī) 效存在著密切的聯(lián)系，但在評(píng)估工作中兩者有不 同的指標(biāo)體系，評(píng)估方式也不盡相同，對(duì)于政府部 門而言，對(duì)人員績(jī)效的評(píng)估一般可通過(guò)內(nèi)部評(píng)估 的方式得到解決，對(duì)組織績(jī)效的評(píng)估以及具體項(xiàng) 目的評(píng)估則均應(yīng)由第三方主體進(jìn)行評(píng)估?？傊谖鞣降谌秸?jī)效評(píng)估的影響下， 以及隨著我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育和公民參與理念的 深入，我國(guó)第三方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐已經(jīng)得到了 很大推廣，然而與西方不同的是，由于我國(guó)獨(dú)有的 政治生態(tài)、行政生態(tài)和社會(huì)生態(tài)決定在我國(guó)推行 純西方的第三方評(píng)估具有一定難度，但我們可以