堅持藥品集中招標(biāo)采購的方向不能動搖——本刊記者專訪藥品招標(biāo)采購第一人中國人民大學(xué)醫(yī)藥物流研究

1、堅持藥品集中招標(biāo)采購的方向不能動搖 本刊記者專訪藥品招標(biāo)采購第一人、 中 國人民大學(xué)醫(yī)藥物流研究中心副主任李憲法鼴絢伺quanweifanqwen 堅持藥品集中招標(biāo)采購的 方向不能動搖 本刊記者專訪藥品招標(biāo)采購第一人 ,中國人民大學(xué)醫(yī)藥物流 研究中心副主任李憲法一本刊記者李玉衡 藥品集中招標(biāo)采購制度自 2oo1 年在 國內(nèi)實施以來 ,一直伴有爭議 ,不斷有人 呼吁停止藥品集中招標(biāo)采購 .今年在 ”中 國藥品流通改革與發(fā)展高層論壇 ”上,衛(wèi) 生部規(guī)劃財務(wù)司副司長王玉洵有關(guān) ”衛(wèi)生 部打算加快推進(jìn)以政府為主導(dǎo) ,以省為單 位的網(wǎng)上藥品集中招標(biāo)采購 ”的發(fā)言 ,被 不少業(yè)內(nèi)人士解讀為 :以往的 ”藥

2、品集中招標(biāo)采購 ”行將終結(jié) ,新的 ”網(wǎng)上集中采 購”模式將正式推行 .以往的 ”藥品集中招標(biāo)采購 ”制度是如 何產(chǎn)生的 ?在實行的過程中究競出現(xiàn)了哪些 問題 ?人們爭議的焦點何在 ?”網(wǎng)上集中采 購”是否預(yù)示著未來的改革方向 ?近日 ,本 刊記者就此采訪了被稱為 ”藥品招標(biāo)采購第人”的中國人民大學(xué)醫(yī)藥物流研究中心副 主任李憲法教授 .記者:自藥品集中招標(biāo)采購制度在國內(nèi) 實施以來 ,就一直存有爭議 ,請問這項制度 是怎么產(chǎn)生的 ?您又是如何看待這些爭議 的?李憲法 :我國公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)對藥品集中 采購的探索始于 1993 年,當(dāng)時藥品流通秩 序十分混亂 ,為降低醫(yī)院采購成本 ,杜絕假 劣藥品進(jìn)入

3、醫(yī)院 ,糾正藥品購銷環(huán)節(jié)中出 現(xiàn)的”吃回扣 ”等不正之風(fēng) ,河南省衛(wèi)生廳 率先開始實行了醫(yī)院藥品集中采購 .我當(dāng) 時供職于河南省衛(wèi)生廳 ,分管藥品和醫(yī)療 器械采購管理工作 .由于當(dāng)時沒有招標(biāo)投 標(biāo)法 ,我們采用了公開遴選的辦法 ,把河 南省內(nèi) 7 家規(guī)模較大的藥品批發(fā)企業(yè)確定 32I2007,12I 首都醫(yī)藥 CAPITALMEDtCINE 為定點企業(yè) ,規(guī)定省直屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)只能在 定點企業(yè)采購藥品 ,這樣就可以把定點企 業(yè)的采購批量做大 . 而定點企業(yè)則承諾按薄利多銷的原則 , 加大對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的折扣讓利 .因為零售價格 不變,醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以從中獲得比以前更多的 利益 .藥品集中定點采購試行的前兩

4、年 ,收 效非常顯著 ,給醫(yī)院帶來了相當(dāng)可觀的收 益,隨后 ,河南省開始大力推行藥品集中采 購.2001年,衛(wèi)生部開 始會同有關(guān)部門在全國 范圍內(nèi)推行藥品集中招 標(biāo)采購制度 . 然而,就在衛(wèi)生部 推行藥品集中招標(biāo)采購 制度的同時 ,原國家計 委 （現(xiàn)已被撤消 ,其職責(zé) 并入國家發(fā)改委 ）也推 行了一項降低藥品定價件下,醫(yī)療機(jī)構(gòu)對藥品的招標(biāo)采購應(yīng)有自 主權(quán) ,而不應(yīng)該受到政府的限制 ,對此您怎 么看?李憲法 :我不同意這個觀點 .在市場經(jīng) 濟(jì)條件下 ,在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立藥品集中采 購是非常必要的 .早在 2001 年,原衛(wèi)生部王 隴德副部長在全國推行藥品集中招標(biāo)采購會 議上已經(jīng)做了非常明確的說明

5、 .藥品集中招 標(biāo)采購不是招 ”價格”也,不是招 ”品種”, 現(xiàn)在如果不加區(qū)別地停止 執(zhí)行藥品集中采購政策 ,讓醫(yī) 療機(jī)構(gòu)恢復(fù)分散采購制度 ,重 新去獨占藥品的采購權(quán) ,那將 是中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的嚴(yán) 重倒退.的新措施 ”順加作價 ”,順”加作價 ”要求藥 品低進(jìn)低出 ,高進(jìn)高出 ,因為醫(yī)院的差價率 是固定的 ,其差價利潤收入隨中標(biāo)價的提 高而提高 ,這在客觀效果上造成了醫(yī)院不 得不靠提高藥品采購價格或者使用高價藥 來獲利 ,這與當(dāng)初藥品集中采購降低藥品 采購價的初衷水火不容 .兩項政策同步實 施, ”順加作價 ”政策的推行導(dǎo)致了藥品集 中招標(biāo)采購走向 ”異化 ”成,為由地方政府 主導(dǎo)的二次

6、限價 ,于是越來越多的人開始 反對集中招標(biāo)采購 . 記者:現(xiàn)在一些觀點認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)條 而是對公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)采 購制度和采購方式的改 革,我國公立醫(yī)院的采 購制度在計劃經(jīng)濟(jì)體制 條件下形成 ,與市場經(jīng) 濟(jì)體制嚴(yán)重不相適應(yīng) ,不 能形成有效的分工制衡 機(jī)制去維護(hù)醫(yī)院利益 , 限制個人權(quán)利 ,避免不 正當(dāng)交易 ,規(guī)范藥品采 購行為 ,就必須通過招標(biāo)采購 ,改變公立醫(yī) 院的采購模式 ,在公立醫(yī)院建立與社會主義 市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng) ,與國際慣例接軌的采 購制度.些人認(rèn)為采購藥品是醫(yī)院的權(quán)力 ,這種觀點混淆了公共采購和商業(yè)采購的界 限 .在市場經(jīng)濟(jì)條件下 ,采購方獨占公立醫(yī) 療機(jī)構(gòu)采購決策權(quán) ,等于把公共

7、采購權(quán)利私 有化.公立醫(yī)院采購藥品應(yīng)該接受政府的監(jiān) 管,這是由公立醫(yī)院的性質(zhì)所決定的 .藥品 的采購活動專業(yè)化程度高 ,過程也比較復(fù) 雜 ,只有在集中采購的條件下 ,政府才能夠尉稍匍quanweifanqwen 對其實現(xiàn)高效能低成本的監(jiān)管 .在中國的公 立醫(yī)療機(jī)構(gòu)全面推行集中采購 ,建立藥品集 中采購制度 ,這是國家在市場經(jīng)濟(jì)條件下對 公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須實行的管制行為 .現(xiàn)在如 果不加區(qū)別地停止執(zhí)行藥品集中采購政策 讓醫(yī)療機(jī)構(gòu)恢復(fù)分散采購制度 ,重新去獨占 藥品的采購權(quán) ,那將是中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改 革的嚴(yán)重倒退 .公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品采購是 公共采購的重要組成部分 .在供求關(guān)系失 衡 ,流通秩序混

8、亂的市場環(huán)境中 ,無論存在 多少困難和阻力 ,政府都不能放棄在公立醫(yī) 院建立集中采購制度的努力 ,不能因為藥品 集中采購過程中存在一些問題 ,就全盤否認(rèn) 這項政策 .記者:人們現(xiàn)在經(jīng)常會把藥品集中招標(biāo) 采購和醫(yī)療體制的改革掛鉤 ,請問這兩者之 間是一個什么樣的關(guān)系 ?李憲法 :藥品集中招標(biāo)采購是醫(yī)療體制 改革的重要組成部分 .我國公立醫(yī)院藥品購 銷中長期存在商業(yè)賄賂屢禁不止的現(xiàn)象 ,在 很大程度上與我國對公立醫(yī)院采購制度改革 重視不夠 ,藥品集中招標(biāo)采購起步太晚 ,且 在執(zhí)行過程中不規(guī)范 ,不徹底有很大關(guān)系 . 當(dāng)前的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是進(jìn)行政策調(diào)整和完 善,解決藥品集中招標(biāo)采購在過去幾年中暴 露出

9、的問題 ,恢復(fù)藥品集中采購的本來面 目,實現(xiàn)藥品采購全過程的信息公開 ,降低 藥品交易成本 .從醫(yī)療體制改革的角度看 , 藥品集中招標(biāo)采購是一個技術(shù)問題 ,看起來 很好解決 ,做起來卻很復(fù)雜 .因為改革醫(yī)院 的采購制度牽扯復(fù)雜的利益關(guān)系 ,不僅僅會 影響醫(yī)療機(jī)構(gòu)的既得利益 ,還會對醫(yī)藥行業(yè) 造成全局性重大影響 .目前我國的藥品市場 是一個強(qiáng)勢的買方市場 .買方的采購行為可以決定性地影響藥品流通方式 .公立醫(yī)院的藥品采購一旦集中起來 ,就具有市場支配地 位,能夠在很大程度上決定醫(yī)藥企業(yè)的命 運,尤其是處方藥生產(chǎn)企業(yè)和藥品批發(fā)企 業(yè).改革公立醫(yī)院采購制度 ,重新分配藥品 流通市場主體的權(quán)利和利益

10、,是一件很艱難 的事情.記者:您剛才提到了現(xiàn)在的主要任務(wù) 應(yīng)該是集中精力解決藥品集中招標(biāo)采購在 過去幾年中暴露出的問題 ,您能具體談?wù)?藥品集中招標(biāo)采購在過去幾年究竟出現(xiàn)了 哪些問題 ?李憲法 :藥品集中 招標(biāo)采購的方向選對 了,但是路走錯了 .我 認(rèn)為前幾年的藥品集 中招標(biāo)采購主要存在 三個問題. 首先,藥品集中 招標(biāo)采購必須合理設(shè) 置標(biāo)底 ,2001年制定 的藥品集中招標(biāo)采購由出資方直接對中標(biāo)企業(yè)支付結(jié)算的軍隊 , 國有企業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu) , 應(yīng)采用固定采購數(shù)量方式 ;不能建立 ”供 實”制度,由醫(yī)療機(jī)構(gòu)分別對中標(biāo)企業(yè)支付 我國公立醫(yī)院藥品購銷中長期 存在商業(yè)賄賂屢禁不止的現(xiàn)象

11、 ,在 很大程度上與我國對公立醫(yī)院采購 制度改革重視不夠 ,藥品集中招標(biāo) 采購起步太晚 ,且在執(zhí)行過程中不 規(guī)范 ,不徹底有很大關(guān)系 . 政策沒有提出標(biāo)底設(shè)置方面的要求 ,使招標(biāo) 采購在很大程度上喪失了價格控制作用 .主 要原因是當(dāng)時醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息化程度較低 ,無 法知曉每家醫(yī)院購買藥品的真實價格和采購 數(shù)量 .于是就做了變通 ,不要求設(shè)置標(biāo)底價 格,而是通過品牌淘汰給企業(yè)施加壓力 ,促 使企業(yè)降價 .這種方法開始在剛實行的時候 效果很好 ,但很快企業(yè)都明白了 ,專家在比 較藥品價格時 ,并不知道醫(yī)院的真實購入價 格 ,只要企業(yè)的報價相對偏低 ,即使比過去 的真實購進(jìn)價格還高也可能中標(biāo) .因此

12、,不 少地區(qū)的中標(biāo)價高于醫(yī)院的歷史購進(jìn)價 ,主 要是沒有合理進(jìn)行標(biāo)底設(shè)置造成的 . 其次是未能解決合同中的采購數(shù)量問 題.眾所周知 ,招標(biāo)采購是一種合同訂立方 式,主要目的是達(dá)成買賣合同 .簽訂買賣合 同必須明確采購數(shù)量 .按照國際通行的做 法,醫(yī)療機(jī)構(gòu)一般應(yīng)采用固定采購數(shù)量方 式或者單一貨源承諾方式進(jìn)行合同訂立 . 所謂固定采購數(shù)量就是一次性確定對中標(biāo) 企業(yè)的采購數(shù)量 ,在合同有效期終止時按 照合同約定的數(shù)量完成采購和結(jié)算 ;所謂 單一貨源承諾就是醫(yī)療機(jī)構(gòu)向中標(biāo)企業(yè)承 諾在合同有效期之內(nèi)只采購中標(biāo)藥品 ,臨 床使用多少就向中標(biāo)企業(yè)采購多少 .集中 招標(biāo)采購應(yīng)當(dāng)選擇什么方式進(jìn)行合同訂立 是由醫(yī)

13、療機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系 ,資金來源所決 定的.一般情況下 ,可以建立 ”供實”制度, 結(jié)算的其他公立醫(yī)療 機(jī)構(gòu)應(yīng)采用單一貨源 承諾方式 .現(xiàn)在各地 的招標(biāo) ,網(wǎng)上競價 ,幾 乎都不能完成醫(yī)療機(jī) 構(gòu)和企業(yè)的合同訂立過程 .所謂的招標(biāo) ,變 成了企業(yè)報價 ,政府 和醫(yī)院把藥掛到網(wǎng)上 砍價,然后由醫(yī)院自 主采購 .企業(yè)不知道醫(yī)院到底用不用或用 多少 ,企業(yè)還必須進(jìn)行第二次銷售 .招標(biāo)采 購變成了招標(biāo)限價 ,變成了地方政府設(shè)置 的一道市場準(zhǔn)入門檻 .2001 年制定藥品的 集中招標(biāo)采購政策曾要求醫(yī)院明確采購數(shù) 量,允許按照一定比例上下浮動 .如果在合 同終止時醫(yī)院還未履行完已簽訂的合同數(shù) 量,下一個采購年度

14、應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行合同履行 . 但由于我國的藥品流通長期被潛規(guī)則主導(dǎo) 醫(yī)院的藥品使用數(shù)量往往被企業(yè)的臨床促 銷方式所決定 ,簡單地在買賣合同中明確 數(shù)量 ,極有可能給醫(yī)院帶來麻煩 .因此這項 政策的執(zhí)行遭遇重重障礙 ,導(dǎo)致招標(biāo)采購 異化為”招標(biāo)限價 ”. 第三,醫(yī)院的回款也是一個很棘手的 問題,2001年的政策存在的一個突出問題就 是沒有對醫(yī)院回款問題提出具有針對性的解 決方案 .國內(nèi)中部地區(qū)某省的招標(biāo)采購主管官員說現(xiàn)在的企業(yè)都在抱怨醫(yī)院的回款太 慢,一些醫(yī)藥企業(yè)因醫(yī)院長期拖欠貨款瀕臨 破產(chǎn).盡管當(dāng)?shù)卣块T三令五申地強(qiáng)調(diào)按 時回款 ,但收效不大 .由于醫(yī)院在購銷環(huán)節(jié) 中處在強(qiáng)勢地位 ,實際操作很難按

15、照合同執(zhí) 行.2004年調(diào)整后的藥品集中招標(biāo)采購政策 規(guī)定的醫(yī)院回款期限是 60 天,但現(xiàn)在全國平 均的回款時間大約是 5 至 6 個月,有的醫(yī)院 貨到后一年都不回款 .如何解決藥品供應(yīng)商 和醫(yī)院之間長期存在的回款 ”生死結(jié) ”是, CAPITALMEDICINE 首都醫(yī)藥 I2007.12I33 勰威昀間 qUanWeifanqWen 藥品集中招標(biāo)采購政策調(diào)整和執(zhí)行時必須回 答的問題.記者 :您說的這些問題的確都很棘手 , 請問在現(xiàn)今條件下 ,我們對此有沒有解決的 辦法?李憲法 :當(dāng)然 有.藥品集中采 購是現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的產(chǎn)物 .沒有成熟的醫(yī)藥 電子商務(wù)技術(shù) , 就不會有規(guī)范的 藥品集中招

16、標(biāo)采 購活動 . 局.廣東省的”掛網(wǎng)限價競價 ”陽光采購從 2006年 10月開始,具體做法與四川相似 ,但 未對仿制藥品制定底價 ,由生產(chǎn)商直接上 網(wǎng)公開競價 ,報價截止時按規(guī)定比例淘汰 只要國家能夠出臺有利于合理均衡 市場主體利益關(guān)系的政策措施 ,為集中 招標(biāo)采購確定了正確的利益導(dǎo)向 ,長期 困擾藥品集中招標(biāo)采購的標(biāo)底設(shè)置 ,合 同訂立 ,貨款結(jié)算這些棘手的技術(shù)性問 題都是可以迅速化解的 . 幾年來的招標(biāo)和網(wǎng)上競價 ,極大地促 進(jìn)了我國醫(yī)藥電子商務(wù)的發(fā)展 .如何設(shè)置標(biāo) 底,明確采購數(shù)量 ,結(jié)算貨款 ,這些 2001 年 解決不了的問題現(xiàn)在都有了非常成熟的 ,符 合市場規(guī)則和國際標(biāo)準(zhǔn)的解決方

17、案 .當(dāng)前的 主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步調(diào)整和完善藥品集中 招標(biāo)采購政策 ,在醫(yī)療體制改革和醫(yī)藥分開 的宏觀政策背景下 ,對公立醫(yī)院的藥品 ,醫(yī) 療器械采購進(jìn)行制度安排 .藥品集中招標(biāo)采 購首先是市場主體之間的利益博弈 .只要國 家能夠出臺有利于合理均衡市場主體利益關(guān) 系的政策措施 ,為集中招標(biāo)采購確定了正確 的利益導(dǎo)向 ,長期困擾藥品集中招標(biāo)采購的 標(biāo)底設(shè)置 ,合同訂立 ,貨款結(jié)算這些棘手的 技術(shù)性問題都是可以迅速化解的 . 記者:近一兩年 ,四川,廣東等省開展 了藥品掛網(wǎng)集中采購模式后 ,引起了廣泛關(guān) 注.今年衛(wèi)生部衛(wèi)生部也在鼓勵各省加快推 進(jìn)以政府為主導(dǎo) ,以省為單位的網(wǎng)上藥品集 中招標(biāo)采購

18、,請問 ”掛網(wǎng)集中采購 ”和以往 政府推行的 ”藥品集中招標(biāo)采購 ”有什么不 同?這種新的模式能否解決以往招標(biāo)采購中 暴露出來的問題 ?李憲法 :2005 年,四川省實施以省為單 位的”掛網(wǎng)限價竟價 ”陽光采購 ,就是政府 把統(tǒng)一采購的藥品信息掛在互聯(lián)網(wǎng)上 ,制定 出采購藥品的最高限價 ,接受這個最高限價 的企業(yè)入圍 ,不接受這個最高限價的企業(yè)出34I2007.12I 首都醫(yī)藥 CAPITALMEDICINE價格偏高的藥品 . 我認(rèn)為四川 , 廣東的探索很有 價值,對于規(guī)范 和完善以市 ,地 為組織單位的集 中招標(biāo)采購提供 了有益的經(jīng)驗 . 但四川 ,廣東的 掛網(wǎng)限價競價采 購也存在一些模式缺

19、陷是改變了集中采購的政策方向 .掛 網(wǎng)限價競價采購是以政府二次限價為基礎(chǔ) 的網(wǎng)上分散采購模式 ,而不是國務(wù)院糾風(fēng) 辦等 6 部門要求推行的網(wǎng)上集中采購 ;二 是價格協(xié)商的主體不明確 .四川 ,廣東掛 網(wǎng)限價競價采購方案描述的限價競價是一 種價格協(xié)商行為 ,市場主體之間的價格協(xié) 商由政府主導(dǎo) ,成為一種強(qiáng)制性的行政行 為,有關(guān)部門需要提供相關(guān)法律依據(jù) .三是競價品種的人圍規(guī)則不合理 .如果價格高低是人圍的惟一標(biāo)準(zhǔn) ,就應(yīng)當(dāng)設(shè)定標(biāo)底 價格 ,讓合格的品種全部人圍 .而且方案 中描述的是一種強(qiáng)制性市場準(zhǔn)人規(guī)則 ,即 通過對最終報價的相對比較 ,按規(guī)定比例 淘汰價格偏高的競價品種 ,這種僅以價格 論成敗的做法對追求優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的企業(yè)確實 談不上公平 . 總之,政府主導(dǎo)的以省為單位的掛網(wǎng) 限價競價采購是一種效率更高 ,效果更好 的價格控制行