立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的區(qū)別

1、    立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的區(qū)別目次導(dǎo)論區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的作用華盛頓特區(qū)巡回法院1993年的意見(jiàn)華盛頓特區(qū)巡回法院1997年的意見(jiàn)解釋性規(guī)則能修正解釋性規(guī)則導(dǎo)論當(dāng)國(guó)會(huì)于1946年頒布行政程序法（APA）時(shí)，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的不同種類規(guī)則作了區(qū)分。最重要的是對(duì)立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的區(qū)分。大多數(shù)情況下，一個(gè)行政機(jī)構(gòu)只有使用了行政程序法第553條規(guī)定的通告評(píng)論程序，才能頒布立法性規(guī)則。相反的，行政機(jī)構(gòu)能在任何時(shí)候頒布解釋性規(guī)則，而不需經(jīng)過(guò)通告評(píng)論程序。五十多年來(lái)，法院和評(píng)論者都在努力確定和適用適宜的區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)。但結(jié)果并不令人愉悅

2、。法院提到兩類規(guī)則的區(qū)別時(shí)，常用“模糊”（fuzzy）1、“空洞”（tenuous）2、“曖昧不明的”（blurred）、“令人困惑的”（baffling）3以及“霧靄環(huán)繞”（enshrouded in considerable smog）4等詞語(yǔ)。最高法官和下級(jí)法院的法官們圍繞適宜的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)以及個(gè)案中的適用，存在持續(xù)的分歧。今天巡回法院在適用多種不一致的考查標(biāo)準(zhǔn)，5在1994年到1995年間兩個(gè)案例中，最高法院對(duì)立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的區(qū)別，都以五比四的票數(shù)各執(zhí)一詞。6本文的目的在于說(shuō)明此領(lǐng)域的判例，是以大量的不必要的混淆和不連貫為表征。更確切的，我相信華盛頓特區(qū)法院1993年出具的一份意見(jiàn)

3、作了出色的工作，界定了區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的所有重要標(biāo)準(zhǔn)。7這樣，法院只需要適用此意見(jiàn)確立的標(biāo)準(zhǔn)就可以了，能夠顯著減少表征此重要法律領(lǐng)域的蔓生的混淆和不連貫。之后的幾年里，看上去華盛頓特區(qū)巡回法院1993年的司法意見(jiàn)似乎帶來(lái)了社會(huì)收益。它為案例書8、入門書9以及論著10所贊頌，為華盛頓特區(qū)巡回法院11以及其他6個(gè)巡回法院12所遵循。但在1997年，華盛頓特區(qū)巡回法院放棄了它1993年適用的標(biāo)準(zhǔn)，而更傾向于與之不一致的新標(biāo)準(zhǔn)。13我認(rèn)為法院只需采納并適用華盛頓特區(qū)巡回法院1993年宣告的標(biāo)準(zhǔn)，放棄1997年意見(jiàn)中采納的標(biāo)準(zhǔn)，就能提高此領(lǐng)域決策的質(zhì)量、透明度和一貫性。在第一部分中，我描述了將

4、一個(gè)規(guī)則界定為立法性的或解釋性的重要作用。第二部分中，我描述了1993年華盛頓特區(qū)巡回法院司法意見(jiàn)中宣告的，用以區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的一系列標(biāo)準(zhǔn)，以及后繼數(shù)個(gè)說(shuō)明這些標(biāo)準(zhǔn)并解釋其適用的司法意見(jiàn)。在第三部分中，我描述了1997年華盛頓特區(qū)巡回法院的司法意見(jiàn)，意見(jiàn)中法院改變了它已于1993年采納的標(biāo)準(zhǔn)。在第四部分中，我對(duì)1997年意見(jiàn)提出了批評(píng)，并支持回歸1993年宣告的標(biāo)準(zhǔn)的論斷。一、區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的作用行政程序法實(shí)際上并沒(méi)有提到什么叫“立法性規(guī)則”（legislative rule）。它提到的是“規(guī)則”14（rules），要求規(guī)則應(yīng)通過(guò)“規(guī)則制定”15（rulemaking）

5、來(lái)頒布，界定了“規(guī)則制定”16的適用程序，并規(guī)定包括“解釋性規(guī)則”17（interpretative rules）在內(nèi)的幾類規(guī)則，可免于規(guī)則制定程序的要求。法院和評(píng)論者常常將那些需遵從規(guī)則制定程序的規(guī)則稱為“立法性規(guī)則”，因?yàn)樗鼈兺贫ǚǎ╯tatutes）有同樣的效果。18立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的重要區(qū)別之一是程序性的。除非再有其他的例外，一個(gè)有效的立法性規(guī)則只有適用行政程序法的規(guī)則制定程序，才能獲得通過(guò)。19如果行政機(jī)構(gòu)嘗試不遵從規(guī)則制定程序來(lái)頒布立法性規(guī)則，此規(guī)則結(jié)果有時(shí)被稱為一個(gè)“虛假規(guī)則”20（spurious rule）。它不能具備任何類型規(guī)則的效力。相反的，行政機(jī)構(gòu)可頒布一個(gè)解釋

6、性規(guī)則，而不需遵從任何程序。行政程序法規(guī)定了分三步的規(guī)則制定程序。21行政機(jī)構(gòu)必須就擬議的規(guī)則制定頒布公告。說(shuō)明擬議頒布規(guī)則的內(nèi)容。然后行政機(jī)構(gòu)必須對(duì)有利害關(guān)系的公眾就擬議規(guī)則的評(píng)論予以關(guān)切、收集并加以考量。最后，最終規(guī)則必須頒布，并附有對(duì)規(guī)則基礎(chǔ)和目的的陳述。行政程序法的規(guī)則制定程序有許多益處。22它使得行政機(jī)構(gòu)能更好的理解擬議規(guī)則在不同情況下的潛在效果，使得行政機(jī)構(gòu)得以考慮更有效實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)或帶來(lái)更少不利效果的替代規(guī)則，從而提高規(guī)則的質(zhì)量。第二，通過(guò)向所有可能受影響的公眾提供機(jī)會(huì)，使得他們有可能參與將支配他們行為或保護(hù)他們利益規(guī)則的形塑過(guò)程，提高了公正度。最后，通過(guò)讓總統(tǒng)和國(guó)會(huì)成員有更好的

7、機(jī)會(huì)影響行政機(jī)構(gòu)頒布的規(guī)則，提高了規(guī)則政治上的可接受性。然而，規(guī)則制定程序的益處，伴著高昂的成本。法院對(duì)規(guī)則制定過(guò)程的要素適用擴(kuò)張解釋，其結(jié)果使得規(guī)則制定漫長(zhǎng)且代價(jià)高昂。23為了將法院因“任意和反復(fù)無(wú)常”（arbitrary and capricious）否決規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，行政機(jī)構(gòu)在對(duì)規(guī)則的基礎(chǔ)和目的的陳述中，對(duì)于為何制定該規(guī)則的原因，為何拒絕吸納來(lái)自各方面的對(duì)規(guī)則的批評(píng)，為何拒絕評(píng)論中提出的替代規(guī)則，都必須給出詳盡的說(shuō)明。24對(duì)于一個(gè)有爭(zhēng)議的規(guī)則而言，其背后是復(fù)雜和不確定的關(guān)系，有爭(zhēng)議的價(jià)值判斷，導(dǎo)致決策程序漫長(zhǎng)艱難。25美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（以下簡(jiǎn)稱EPA）1997年頒布的新的臭氧和微粒標(biāo)

8、準(zhǔn)的制定過(guò)程，就是一個(gè)例證。26EPA打算提高1992年已有標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格程度。27EPA解釋說(shuō)，在1992年標(biāo)準(zhǔn)頒布之后，又進(jìn)行了一百多項(xiàng)研究，并都已公布，這些研究顯示，1992年的標(biāo)準(zhǔn)很可能不足以保護(hù)公眾的健康。28許多研究發(fā)現(xiàn)，臭氧和微粒水平達(dá)到或低于已有標(biāo)準(zhǔn)容許的水平，還會(huì)帶來(lái)不利的健康后果，包括死亡。29EPA收到了超過(guò)10萬(wàn)件關(guān)于擬議新標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)論。30許多這些評(píng)論包括對(duì)作為擬議新規(guī)則基礎(chǔ)的研究的詳盡分析和批評(píng)。到EPA頒布最終規(guī)則時(shí)，它在規(guī)則制定過(guò)程中，已用了數(shù)千頁(yè)紙來(lái)說(shuō)明它為什么選擇這一標(biāo)準(zhǔn)，而不是收到評(píng)論中提出的無(wú)數(shù)替代標(biāo)準(zhǔn)。行政程序法的規(guī)則制定程序的完成，常常要花費(fèi)成千上萬(wàn)人許多

9、年的時(shí)間。帶來(lái)的社會(huì)成本以多種形式出現(xiàn)。有時(shí)行政機(jī)構(gòu)感到有制定規(guī)則的必要，卻往往數(shù)年后該規(guī)則還未出臺(tái)；有時(shí)因技術(shù)變遷或因我們對(duì)作為規(guī)則前提的關(guān)系理解的變化，規(guī)則已認(rèn)為過(guò)時(shí)，數(shù)年后卻依然有效，未加修訂。制定法常常要求行政機(jī)構(gòu)頒布大量的規(guī)則，但行政機(jī)構(gòu)常常僅能完成法定授權(quán)要求的一小部分，因?yàn)樗狈Ρ匾馁Y源以完成國(guó)會(huì)所要求的所有的規(guī)則制定。最后，許多情況下，行政機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)規(guī)則制定程序是如此艱難，以至于它們寧愿根本就不去制定規(guī)則，轉(zhuǎn)而試圖僅僅通過(guò)即席（ad hoc）的糾紛裁決來(lái)實(shí)現(xiàn)其法定任務(wù)。了解了規(guī)則制定過(guò)程的高昂成本，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)常通過(guò)頒布解釋性規(guī)則以規(guī)避規(guī)則制定程序，也就不足為奇了。但對(duì)于行政機(jī)

10、構(gòu)依靠解釋性規(guī)則實(shí)現(xiàn)其任務(wù)，有這樣幾個(gè)重要的限制。第一，許多制定法的起草過(guò)程中，都迫使立法性規(guī)則的頒布，成為行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用其他機(jī)制實(shí)施制定法的不可缺少的基礎(chǔ)。例如，清潔空氣法（Clean Air Act）授權(quán)EPA和其他機(jī)構(gòu)采取一系列行動(dòng)以執(zhí)行流通空氣標(biāo)準(zhǔn)（ambient air standards），但清潔空氣法本身沒(méi)有建立任何這樣的標(biāo)準(zhǔn)。31作為結(jié)果，在EPA經(jīng)由規(guī)則制定程序頒布規(guī)定該污染物最高允許濃度的立法性規(guī)則之前，不論是EPA還是其他機(jī)構(gòu)都無(wú)法采取行動(dòng)減少污染物的濃度。如果沒(méi)有這樣一個(gè)立法性規(guī)則，解釋性規(guī)則不能有任何價(jià)值或效果。一個(gè)解釋性規(guī)則必定要解釋什么-或者是制定法或者是立法性規(guī)則

11、。第二，即使是行政機(jī)構(gòu)在制定立法性規(guī)則或解釋性規(guī)則之間選擇，它還是常常選擇制定立法性規(guī)則，因?yàn)榱⒎ㄐ砸?guī)則比解釋性規(guī)則有著強(qiáng)的多的效果。例如，美國(guó)殘疾人法（Americans with Disabilities Act）禁止對(duì)殘疾人歧視，該法沒(méi)有要求行政機(jī)構(gòu)頒布立法性規(guī)則來(lái)對(duì)“歧視”（discrimination）或“殘疾”（disability）加以界定。32行政機(jī)構(gòu)可以選擇立法性規(guī)則或解釋性規(guī)則來(lái)對(duì)“歧視”和“殘疾”這樣的法定術(shù)語(yǔ)作詳細(xì)說(shuō)明。然而這兩類規(guī)則有著不同的效果。如最高法院至少?gòu)?920年以來(lái)一直認(rèn)定的那樣，立法性規(guī)則“如不與制定法的明文規(guī)定相沖突，就具有法律的效力和效果”。33立法

12、性規(guī)則以與制定法難以分別的方式，拘束著公眾和法院。相反的，解釋性規(guī)則僅僅是行政機(jī)構(gòu)對(duì)制定法當(dāng)前解釋的一個(gè)陳述。在著名的Skidmore訴Swift&Co.案中，最高法院清晰的表明解釋性規(guī)則沒(méi)有“控制的力量”（power to control）。34法院可能認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)的判斷有說(shuō)服力，也可能認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)的判斷沒(méi)有說(shuō)服力，取決于“考量的全面性，推理的有效性，與此前和此后判斷的一貫性，所有這些因素的具備，使得行政機(jī)構(gòu)的判斷雖無(wú)控制的力量，也有說(shuō)服力?！?5如法院已認(rèn)識(shí)的，解釋性規(guī)則的主要價(jià)值在于，它是溝通行政機(jī)構(gòu)雇員和被影響公眾的一種方式，它將當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)對(duì)制定法和立法性規(guī)則的適宜解釋所持見(jiàn)

13、解告訴公眾。然而近年來(lái)，在某些巡回法院，立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的效果的傳統(tǒng)區(qū)分已經(jīng)變小了。1984年，最高法院在謝弗林訴自然資源保護(hù)委員會(huì)案36中作出了里程碑式的判決。最高法院認(rèn)為，任何行政機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施的曖昧不清的制定法規(guī)定的合理解釋，都必須得到審查法院的尊重。37很清楚的，行政機(jī)構(gòu)在立法性規(guī)則和裁決中對(duì)制定法的解釋，應(yīng)適用謝弗林案的規(guī)定得到強(qiáng)有力的尊重。羅伯特。安東尼（Robert Anthony）教授給出了有說(shuō)服力的論斷，認(rèn)為法院不應(yīng)對(duì)解釋性規(guī)則中的行政機(jī)構(gòu)解釋給予謝弗林尊重，38也有幾個(gè)巡回法院是這么判的。39然而包括華盛頓特區(qū)巡回法院在內(nèi)的一些巡回法院，對(duì)解釋性規(guī)則，也與立法性規(guī)則一樣

14、適用了謝弗林尊重。40相對(duì)于立法性規(guī)則中的解釋而言，這些法院甚至可能就解釋性規(guī)則中解釋的“合理性”（reasonableness）對(duì)行政機(jī)構(gòu)提出更多要求，但法院似乎給予解釋性規(guī)則和立法性規(guī)則同樣的效力。41大多數(shù)行政機(jī)構(gòu)選擇將立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則結(jié)合起來(lái)運(yùn)作。例如健康和人類服務(wù)部（HHS）頒布了640頁(yè)的立法性規(guī)則，規(guī)定了美國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度下，對(duì)醫(yī)療服務(wù)提供者給予補(bǔ)貼這一復(fù)雜方案的基本特征。42但沒(méi)有哪個(gè)機(jī)構(gòu)能完全依賴立法性規(guī)則，來(lái)解決未來(lái)可能出現(xiàn)的所有潛在爭(zhēng)議。任何立法性規(guī)則都將帶有行政機(jī)構(gòu)頒布時(shí)無(wú)法預(yù)期和判定的曖昧不明與內(nèi)部沖突。健康和人類服務(wù)部又頒布了數(shù)千頁(yè)的解釋性規(guī)則，對(duì)立法性規(guī)則中的

15、未盡事宜作了詳細(xì)說(shuō)明，用以作為對(duì)立法性規(guī)則的補(bǔ)充。行政機(jī)構(gòu)在立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則之間的選擇，在實(shí)踐中具有不同尋常的意義。當(dāng)處理一個(gè)核心問(wèn)題時(shí)，行政機(jī)構(gòu)適用程序上更正式卻漫長(zhǎng)高昂的規(guī)則制定過(guò)程，結(jié)果就是制定具有更強(qiáng)效力的立法性規(guī)則。當(dāng)涉及法律實(shí)施細(xì)節(jié)時(shí)，行政機(jī)構(gòu)選擇更快速更靈活的方式，制定解釋性規(guī)則。行政機(jī)構(gòu)知道和立法性規(guī)則相比，解釋性規(guī)則在訴訟中更容易被法院拒絕，而且它沒(méi)經(jīng)過(guò)通告評(píng)論程序，更容易出差錯(cuò)。但行政機(jī)構(gòu)還知道，如果實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)解釋性規(guī)則出了錯(cuò)誤，它能迅速的糾正自己的差錯(cuò)。二、華盛頓特區(qū)巡回法院1993年的意見(jiàn)在數(shù)十年間，法院對(duì)區(qū)別立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則作了并不成功的努力，直到1993

16、年華盛頓特區(qū)巡回法院在美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)訴礦業(yè)安全和健康管理局案43中，對(duì)此問(wèn)題采取了新的進(jìn)路。礦業(yè)安全和健康法（Mine Safety and Health Act）要求每個(gè)礦產(chǎn)主“應(yīng)勞工部部長(zhǎng)可能的合理要求作這樣的報(bào)告?！?4礦產(chǎn)安全和健康管理局頒布立法性規(guī)則要求礦產(chǎn)主就礦山出現(xiàn)的“每一職業(yè)病”45進(jìn)行報(bào)告。這些規(guī)則要求每一肺塵病（pneumoconiosis）病例一經(jīng)“確診”，46礦主就要立刻報(bào)告給礦產(chǎn)安全和健康管理局。幾年后，礦產(chǎn)安全和健康管理局發(fā)現(xiàn)，在決定何時(shí)報(bào)告“確診”為肺塵病的肺病病例的問(wèn)題上，礦主們?cè)谶m用著相差很大的多種標(biāo)準(zhǔn)。為了解決這個(gè)問(wèn)題，礦產(chǎn)安全和健康管理局頒布了解釋性規(guī)則，

17、將確診肺塵病的標(biāo)準(zhǔn)具體化，這個(gè)解釋性規(guī)則將肺塵病的“確診”與國(guó)際通行的胸部X射線透視的十二等級(jí)分類相關(guān)聯(lián)。X射線透視分級(jí)在1/0或更高水平的，將被確診為肺塵病。47美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)（American Mining Congress）認(rèn)為此X射線診斷規(guī)則其實(shí)是程序上無(wú)效的立法性規(guī)則，因?yàn)榈V產(chǎn)安全和健康管理局并未經(jīng)通告評(píng)論程序制定該規(guī)則。在由一位杰出行政法學(xué)者48作出的細(xì)致推理的司法意見(jiàn)中，華盛頓巡回法院駁回了美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)的請(qǐng)求，認(rèn)為該規(guī)則是一個(gè)有效的解釋性規(guī)則。49法院首先說(shuō)明的是在區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則間存在的極度混亂。50為了說(shuō)明此混亂情況，法院決定從第一等原則開始說(shuō)起。它援引了1947

18、年司法部的行政程序法指南中對(duì)立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的界定。51在許多案例中最高法院都有賴于司法部指南中的界定。52這本指南將立法性或?qū)嶓w性（substantive）的規(guī)則界定為“那些有法律效力和效果的規(guī)則?！?3將解釋性規(guī)則界定為“頒布的規(guī)則來(lái)告訴公眾行政機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施的制定法和規(guī)則的理解?！比缓蠓ㄔ阂运痉ú恐改现械慕缍ǎ约坝靡哉f(shuō)明該指南中界定的司法判決為基礎(chǔ)，進(jìn)行了復(fù)合推理。54既然規(guī)則只有在具備“法律效力”時(shí)，才是立法性的，那么只有國(guó)會(huì)給予行政機(jī)構(gòu)制定“有法律效力”規(guī)則權(quán)力，行政機(jī)構(gòu)打算行使此權(quán)力時(shí)，規(guī)則才是立法性的。55那么對(duì)于法院而言，一個(gè)重要問(wèn)題就是行政機(jī)構(gòu)是否打算頒布“有法律效力”

19、的規(guī)則。如果行政機(jī)構(gòu)說(shuō)它是在頒布一個(gè)有法律效力的規(guī)則，法院只能相信行政機(jī)構(gòu)的話。56在此情況下，行政機(jī)構(gòu)不存在就其意圖說(shuō)假話的激勵(lì)。那么如果議會(huì)授予行政機(jī)構(gòu)頒布這樣規(guī)則的權(quán)力，機(jī)構(gòu)也運(yùn)用了通告評(píng)論程序來(lái)制定規(guī)則，那么制定的規(guī)則就是有效的。然而，當(dāng)行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)而說(shuō)它僅僅是在制定一個(gè)解釋性規(guī)則，如果法院再簡(jiǎn)單的認(rèn)同行政機(jī)構(gòu)的界定，就不那么合適。57在這種情況下，行政機(jī)構(gòu)存在將立法性規(guī)則貼上解釋性規(guī)則的標(biāo)簽，以規(guī)避行政程序法中規(guī)則制定程序的可能。這樣法院必須試圖通過(guò)確定如果一個(gè)推定的解釋性規(guī)則生效，是否實(shí)際上會(huì)“有法律效力”，來(lái)判斷它是否實(shí)際上是一個(gè)程序上無(wú)效的立法性規(guī)則。這樣，法院就開始探究在怎樣的

20、情況下，規(guī)則一旦生效，就一定“有法律效力”首先，法院得出結(jié)論，本質(zhì)上足以作為執(zhí)法行為（enforcement action）支持的規(guī)則，“有法律效力”。58例如，礦產(chǎn)安全和健康管理局的規(guī)則要求礦產(chǎn)主就包括肺塵病在內(nèi)的職業(yè)病，一經(jīng)確診，就即刻報(bào)告，這定然是立法性規(guī)則。59如果沒(méi)有這些規(guī)則，礦產(chǎn)主就沒(méi)有報(bào)告職業(yè)病的任何義務(wù)，礦產(chǎn)安全和健康管理局也就沒(méi)有了對(duì)不報(bào)告肺塵病病例的礦產(chǎn)主進(jìn)行執(zhí)法行動(dòng)的基礎(chǔ)。顯然這些規(guī)則“有法律效力”。然而法院的結(jié)論是X-射線診斷規(guī)則不具備法律的效力。60因?yàn)榧词箾](méi)有這個(gè)規(guī)則，對(duì)于當(dāng)依據(jù)國(guó)際通行胸部X-射線投射標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行肺塵病診斷時(shí)，診斷結(jié)果在1/0或更高水平，礦產(chǎn)安全和健康

21、管理局依然有采取進(jìn)一步執(zhí)法行動(dòng)的基礎(chǔ)。已有的立法性規(guī)則已經(jīng)規(guī)定礦山主對(duì)任何確診的肺塵病病例進(jìn)行報(bào)告，這足以作為進(jìn)一步執(zhí)法行動(dòng)的支持，這個(gè)規(guī)則確立了對(duì)確診的肺塵病病例予以報(bào)告的義務(wù)，胸部X射線透視規(guī)則僅僅是闡明哪些情況下會(huì)引發(fā)報(bào)告病例的義務(wù)。第二，法院認(rèn)為，當(dāng)行政機(jī)構(gòu)將規(guī)則公布在聯(lián)邦法規(guī)匯編（Code of Federal Regulations，簡(jiǎn)稱CFR），表明行政機(jī)構(gòu)打算制定具有法律效力的規(guī)則。61法院得出這一結(jié)論的基礎(chǔ)在于，制定法上規(guī)定，只有當(dāng)規(guī)則“有普遍的適用性和法律效力”62時(shí)，才在聯(lián)邦法規(guī)匯編上公布。第三，如果行政機(jī)構(gòu)明確說(shuō)明它在行使自己的立法性職權(quán)時(shí)，其規(guī)則是立法性規(guī)則。63如果

22、行政機(jī)構(gòu)打算使其規(guī)則具有法律效力，就必須適用專門的規(guī)則制定和頒布程序。法院指出在后繼訴訟中，法院對(duì)行政機(jī)構(gòu)適用立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的嘗試，其反應(yīng)是不同的。64法院必須給予立法性規(guī)則以法律效力，除非它和制定法不一致。給予立法性規(guī)則以法律效力是適宜的，因?yàn)樗呀?jīng)經(jīng)過(guò)了通告評(píng)論程序。因此反對(duì)該規(guī)則的人，已有充分的機(jī)會(huì)來(lái)對(duì)該規(guī)則的基礎(chǔ)進(jìn)行挑戰(zhàn)，審查法院已要求行政機(jī)構(gòu)就規(guī)則的基礎(chǔ)作出辯護(hù)。相反的，如果在后繼訴訟中，行政機(jī)構(gòu)試圖依靠解釋性規(guī)則，法院將考慮該規(guī)則是否合理、明智，在執(zhí)法過(guò)程中適用是否具有正當(dāng)性。因而，一個(gè)規(guī)則無(wú)法逃脫司法審查的濾過(guò)，要審查行政機(jī)構(gòu)是否有充分的支持該規(guī)則的理由。對(duì)立法性規(guī)則而言

23、，在對(duì)規(guī)則審查的訴訟中，行政機(jī)構(gòu)必須要準(zhǔn)備好為其推理過(guò)程的充分性進(jìn)行聲辨。65對(duì)解釋性規(guī)則而言，行政機(jī)構(gòu)必須要準(zhǔn)備好為推理過(guò)程的充分性進(jìn)行聲辨，指出其足以支持規(guī)則在個(gè)案中的適用。66第四，一個(gè)規(guī)則如果與此前的立法性規(guī)則不一致，則一定具有法律效力。67由于此前的立法性規(guī)則具有法律效力，它只能通過(guò)另一個(gè)有法律效力的規(guī)則來(lái)修正。因此任何修正立法性規(guī)則的規(guī)則一定是立法性規(guī)則。為了說(shuō)明此重要標(biāo)準(zhǔn)，法院做出了兩個(gè)重要的區(qū)別。第一，僅僅是對(duì)此前立法性規(guī)則的闡明或作詳細(xì)說(shuō)明的規(guī)則，不必要是立法性規(guī)則。68當(dāng)行政機(jī)構(gòu)試圖分辨規(guī)則中曖昧不清之處，對(duì)立法性規(guī)則進(jìn)行解釋時(shí)，不需要行使其立法性職權(quán)。第二，與此前解釋性規(guī)

24、則不一致的，不必要是立法性規(guī)則。法院從兩個(gè)方面對(duì)這個(gè)重要的原則加以解釋。運(yùn)用形式化的法律推理，法院指出解釋性規(guī)則沒(méi)有法律效力。69從邏輯上看，行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有必要制定有法律效力的規(guī)則來(lái)修正或廢止解釋性規(guī)則。運(yùn)用基于政策的推理（policy-based reasoning），法院指出要求行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用通告評(píng)論的規(guī)則制定程序來(lái)修正解釋性規(guī)則，將挫傷行政機(jī)構(gòu)制定解釋性規(guī)則的動(dòng)力。70行政機(jī)構(gòu)會(huì)害怕如果出現(xiàn)了對(duì)規(guī)則或制定法錯(cuò)誤的解釋，將不得不承擔(dān)其后果，還得用通告評(píng)論程序來(lái)糾正他們的錯(cuò)誤。行政機(jī)構(gòu)將不愿頒布解釋性規(guī)則，而這將給受制定法和規(guī)則影響的公眾帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。如果沒(méi)有了解釋性規(guī)則，公眾成員只得去猜

25、測(cè)行政機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施的制定法和立法性規(guī)則中眾多曖昧不清規(guī)定的解釋。法院的結(jié)論是，任何主張限制行政機(jī)構(gòu)頒布解釋性規(guī)則的法律學(xué)說(shuō)，都會(huì)嚴(yán)重削減公眾了解行政機(jī)構(gòu)對(duì)制定法和立法性規(guī)則解釋的能力，將給公眾帶來(lái)不利的影響。71然后法院在單獨(dú)一段話中，歸納了它區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：因此，在我們目前調(diào)處的案件范圍內(nèi)，我們認(rèn)為決斷的幾乎唯一基礎(chǔ)是，要考察所聲稱的解釋性規(guī)則是否有“法律效力”，這轉(zhuǎn)而可通過(guò)探究以下問(wèn)題達(dá)致：（1）是否離開了此規(guī)則，就失去了執(zhí)法行為或其他授益行為及履行義務(wù)行為的行政機(jī)構(gòu)活動(dòng)的充分立法性基礎(chǔ)；（2）行政機(jī)構(gòu)是否在聯(lián)邦法規(guī)匯編中公布該規(guī)則；（3）行政機(jī)構(gòu)是否清楚的援引了其一

26、般的立法性職權(quán)；（4）規(guī)則是否有效的修正了此前的立法性規(guī)則。如果這幾個(gè)問(wèn)題的任何一個(gè)是肯定性答案，我們就說(shuō)這是一個(gè)立法性規(guī)則，而不是一個(gè)解釋性規(guī)則。72由于X射線診斷規(guī)則不符合以上立法性規(guī)則的任何一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，因此法院判決它是一個(gè)有效的解釋性規(guī)則。73在判決的另一部分，法院提到了本案未涉及的另一重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。74有時(shí)行政機(jī)構(gòu)頒布的立法性規(guī)則意義也是極度模糊不確定的。立法性規(guī)則如果解決了某些問(wèn)題，也僅僅是少數(shù)主要的問(wèn)題。行政機(jī)構(gòu)然后運(yùn)用解釋性規(guī)則作出所用重要的決定，并賦予那些難以名狀的立法性規(guī)則以實(shí)際的意義。對(duì)此法院是不允許的。對(duì)此，法院援引了華盛頓特區(qū)巡回法院此前在美國(guó)訴匹考特案75中的意見(jiàn)。76

27、在匹考特案中，停車服務(wù)機(jī)構(gòu)（Park Service）頒布了一個(gè)立法性規(guī)則，規(guī)定了其頒發(fā)的一類許可證所需的特定條件。該規(guī)則中還規(guī)定許可證可以“包含其他合理?xiàng)l件”。77行政機(jī)構(gòu)然后又頒布了一個(gè)解釋性規(guī)則，意在對(duì)立法性規(guī)則中規(guī)定的特定條件基礎(chǔ)上，再增加一個(gè)強(qiáng)制性的特定“合理?xiàng)l件”。78法院判決行政機(jī)構(gòu)不能對(duì)立法性規(guī)則中的不確定詞語(yǔ)“其他合理?xiàng)l件”進(jìn)行“解釋”，來(lái)規(guī)定一個(gè)強(qiáng)制性的特定條件。79許多法院的判決都判定行政機(jī)構(gòu)不能運(yùn)用匹考特案中停車服務(wù)機(jī)構(gòu)試圖運(yùn)用的策略。80第十巡回法院已拒絕了此運(yùn)用解釋性規(guī)則的嘗試，并作了很好的說(shuō)明。行政程序法中的規(guī)則制定過(guò)程，旨在保證行政機(jī)構(gòu)通過(guò)一個(gè)細(xì)致勾劃的程序，將

28、制定法中模糊的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為理性清晰的一系列規(guī)則。如果法院賦予行政機(jī)構(gòu)對(duì)難以名狀或不確定立法性規(guī)則的解釋以效力，就意味著允許行政機(jī)構(gòu)用曖昧的規(guī)制（regulation）來(lái)替代曖昧的制定法，因此導(dǎo)致“對(duì)行政程序法的嘲諷（mockery）”。81這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)很難適用。它的適用要求法院來(lái)辨別模糊的程度。在立法性規(guī)則起草中，不可能排除所有可能的模糊曖昧和內(nèi)部不融貫。但也不應(yīng)允許行政機(jī)構(gòu)在起草立法性規(guī)則時(shí)，是如此的寬泛以至于留下太過(guò)廣袤的解釋空間。1994年和1995年最高法院作出的兩個(gè)判決，就說(shuō)明了這一司法界定（line-drawing）過(guò)程的困難。82在兩個(gè)判決中，都是五名大法官對(duì)解釋性規(guī)則表示支持，認(rèn)

29、為行政機(jī)構(gòu)已具相當(dāng)程度的理性，辨別出立法性規(guī)則制定過(guò)程中的主要問(wèn)題，即使立法性規(guī)則有相當(dāng)?shù)臅崦敛幻鳎姓C(jī)構(gòu)也通過(guò)制定解釋性規(guī)則來(lái)加以克服。83四名持不同意見(jiàn)的大法官表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)，行政機(jī)構(gòu)意圖解釋的立法性規(guī)則太過(guò)空洞，不足以作為對(duì)詳盡的多的解釋性規(guī)則的支持。然而，這一標(biāo)準(zhǔn)適用的困難，并不構(gòu)成放棄適用此標(biāo)準(zhǔn)的理由。如美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案中指出的那樣，對(duì)行政機(jī)構(gòu)試圖將模糊不確定的立法性規(guī)則與詳盡的解釋性規(guī)則合并適用以規(guī)避行政程序法規(guī)則制定程序的嘗試，法院應(yīng)繼續(xù)予以駁回。在1994年的司法意見(jiàn)中，法院刪除了原來(lái)四個(gè)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)中的一個(gè)。在美國(guó)健康保險(xiǎn)協(xié)會(huì)訴沙拉拉案84中，美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案意見(jiàn)的作者，認(rèn)為

30、他曾經(jīng)指出的規(guī)則在聯(lián)邦法規(guī)匯編上刊登，僅僅是“作為行政機(jī)構(gòu)意圖的片斷（snippet）”罷了。85法院有兩個(gè)很好的理由來(lái)廢棄此標(biāo)準(zhǔn)。86首先，盡管解釋性規(guī)則沒(méi)有“法律效力”（the force of law），還是可能因有“法律效果”（legal effect）而被刊載。一個(gè)規(guī)則會(huì)有多種“法律效果”，所有的解釋性規(guī)則至少會(huì)有一個(gè)重要的“法律效果”，通過(guò)它們能夠?qū)⑿姓C(jī)構(gòu)對(duì)制定法或立法性規(guī)則的解釋告知可能受影響的公眾。這樣，解釋性規(guī)則就符合在聯(lián)邦法規(guī)匯編上刊載的條件。第二，實(shí)踐中許多行政機(jī)構(gòu)將它們最重要的解釋性規(guī)則刊登在聯(lián)邦法規(guī)匯編上，這樣的實(shí)踐做法對(duì)社會(huì)是有益的，因?yàn)樗沟檬苡绊懙墓姵蓡T能夠

31、預(yù)先看到行政機(jī)構(gòu)最重要的規(guī)則，無(wú)論它是立法性的還是解釋性的。法院認(rèn)為他們此前持有的將規(guī)則刊登在聯(lián)邦法規(guī)匯編上，就足以認(rèn)定其是立法性規(guī)則的觀點(diǎn)，會(huì)挫傷行政機(jī)構(gòu)繼續(xù)將特別重要的解釋性規(guī)則刊載于聯(lián)邦法規(guī)匯編的熱情。為了反映后來(lái)經(jīng)權(quán)威認(rèn)可的第五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并將聯(lián)邦法規(guī)匯編公布標(biāo)準(zhǔn)去除，美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案確立的區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)解讀如下：（1）是否離開了此規(guī)則，就失去了執(zhí)法行為或其他授益行為及履行義務(wù)行為的行政機(jī)構(gòu)活動(dòng)的充分立法性基礎(chǔ)；（2）行政機(jī)構(gòu)所要解釋的立法性規(guī)則是否太模糊或太不確定，以至于不足以支持解釋性規(guī)則；（3）行政機(jī)構(gòu)是否清楚的援引了其一般的立法性職權(quán)；（4）規(guī)則是否有效的修正了

32、此前的立法性規(guī)則。如果這幾個(gè)問(wèn)題的任何一個(gè)是肯定性答案，我們就說(shuō)這是一個(gè)立法性規(guī)則，而不是一個(gè)解釋性規(guī)則。87美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案中宣稱的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)法院此前區(qū)分立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的混淆和不連貫的標(biāo)準(zhǔn)而言，是一個(gè)顯著的改進(jìn)。而且，法院對(duì)美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案中宣稱的每項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，都給出了極好的推理過(guò)程。絲毫不奇怪的，美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案的司法意見(jiàn)得到了案例書、入門書以及論著的廣泛稱頌，也為華盛頓特區(qū)巡回法院和其他巡回法院所遵循?？瓷先ミm用于區(qū)別立法性和解釋性規(guī)則的法律制度，正在經(jīng)歷著重要的有益于社會(huì)的轉(zhuǎn)型-直到1997年華盛頓特區(qū)巡回法院放棄美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案的標(biāo)準(zhǔn)為止。三、華盛頓特區(qū)巡回法院1997年的意

33、見(jiàn)在1997年美國(guó)癱瘓老兵訴華盛頓特區(qū)競(jìng)技場(chǎng)88案中，華盛頓特區(qū)巡回法院改變了其在美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案中確立的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案中法院判稱一個(gè)規(guī)則如果“有效的對(duì)此前的立法性規(guī)則作了修正”，那么它就是立法性規(guī)則。89癱瘓老兵案中，法院認(rèn)為如果一個(gè)規(guī)則對(duì)此前的行政機(jī)構(gòu)對(duì)立法性規(guī)則的解釋，也就是解釋性規(guī)則作了修正，那么該規(guī)則是立法性規(guī)則。90法院駁回了在美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案中的主張。91這導(dǎo)致了學(xué)說(shuō)的變化，給實(shí)踐帶來(lái)了巨大影響。在癱瘓老兵案之前，行政機(jī)構(gòu)經(jīng)常通過(guò)頒布解釋性規(guī)則，來(lái)改變其對(duì)立法性規(guī)則的解釋；在癱瘓老兵案之后，行政機(jī)構(gòu)再想對(duì)這樣的解釋加以改變，就只有經(jīng)由制定立法性規(guī)則的通告評(píng)論程序了。為

34、了實(shí)施美國(guó)殘疾人法（簡(jiǎn)稱ADA）第3條92，最初由建筑和運(yùn)輸阻障遵從委員會(huì)（Architectural and Transportation Barriers Compliance Board，以下簡(jiǎn)稱委員會(huì)）頒布了一個(gè)立法性規(guī)則，司法部（DOJ）已將其適用為自己的立法性規(guī)則。這個(gè)規(guī)則規(guī)定運(yùn)動(dòng)競(jìng)技場(chǎng)主應(yīng)給予坐輪椅的殘疾人選擇“相對(duì)于一般公眾適宜的價(jià)格與視線（lines of sight）”。93數(shù)年之后，司法部頒布了一個(gè)解釋性規(guī)則，其中對(duì)“相適宜的視線”的解釋包括在觀眾席上為其提供一個(gè)可清楚觀看的座位。94新建的華盛頓特區(qū)競(jìng)技場(chǎng)的場(chǎng)主從幾個(gè)方面聲辨這個(gè)解釋性規(guī)則無(wú)效。法院首先判稱“相適宜的視線

35、”可很容易的理解為觀眾席上可清楚觀看的座位。95然后提到了華盛頓特區(qū)競(jìng)技場(chǎng)“最有力的論點(diǎn)”，就是它辨稱司法部已改變了其對(duì)立法性規(guī)則的解釋。96法院駁回了司法部認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)可通過(guò)頒布解釋性規(guī)則來(lái)自由改變對(duì)立法性規(guī)則的解釋的說(shuō)法。97但法院接下來(lái)又指出司法部此前并未對(duì)該立法性規(guī)則作過(guò)不一致的解釋，從而對(duì)此解釋性規(guī)則給予了支持。98癱瘓老兵案宣示了學(xué)說(shuō)的重要變化。從另外一個(gè)原因看，以癱瘓老兵案來(lái)宣示學(xué)說(shuō)的變化，也是十分奇怪的。法院可以遵從美國(guó)礦產(chǎn)聯(lián)合會(huì)案中宣示的兩條標(biāo)準(zhǔn)中的任何一條，來(lái)輕松的駁回此解釋性規(guī)則。當(dāng)委員會(huì)頒布司法部所適用的規(guī)則時(shí)，委員會(huì)清楚的表明該規(guī)則根本就未涉及觀眾視線的問(wèn)題。99委員

36、會(huì)聲稱它打算在未來(lái)通過(guò)規(guī)則制定程序來(lái)解決此問(wèn)題。100那么法院就可認(rèn)為該解釋性規(guī)則打算不經(jīng)過(guò)規(guī)則制定程序就修正立法性規(guī)則，因而判決該解釋性規(guī)則無(wú)效。第三巡回法院就運(yùn)用此推理來(lái)宣告規(guī)則無(wú)效。101法院還可判決該解釋性規(guī)則是對(duì)立法性規(guī)則的“不合理”解釋，因此無(wú)效。特別是可能受影響的公眾有良好理由信賴委員會(huì)的表態(tài)，即未來(lái)將通過(guò)規(guī)則制定來(lái)解決觀眾問(wèn)題時(shí)，司法部再來(lái)適用一個(gè)與委員會(huì)頒布規(guī)則時(shí)定位不一致的對(duì)該規(guī)則的解釋，是不合理的。癱瘓老兵案引起的學(xué)說(shuō)主要變化體現(xiàn)在司法意見(jiàn)中，這份意見(jiàn)支持了一個(gè)根據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)宣告無(wú)效的解釋性規(guī)則。不管本案有著怎樣的獨(dú)特緣起，癱瘓老兵案中的學(xué)說(shuō)變化已經(jīng)為后繼的華盛頓特區(qū)巡回

37、法院的三份司法意見(jiàn)102以及第三巡回法院的一份司法意見(jiàn)103所吸納適用。作為結(jié)果，我們又回到了美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案之前的“模糊”、“空洞”和“令人困惑”的法律環(huán)境中。在美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案中的標(biāo)準(zhǔn)與癱瘓老兵案中宣告的戲劇性的不同標(biāo)準(zhǔn)之間，每個(gè)法院都必須作出選擇。1999年，華盛頓特區(qū)巡回法院在阿拉斯加職業(yè)獵手協(xié)會(huì)訴聯(lián)邦航空局案104的司法意見(jiàn)中，表明了癱瘓老兵案帶來(lái)的影響。長(zhǎng)期以來(lái)，聯(lián)邦航空局（Federal Aviation Administration，簡(jiǎn)稱FAA）有一個(gè)立法性規(guī)則，將任何“為了酬金或租金”以航空器運(yùn)載個(gè)人或財(cái)物的人界定為“商業(yè)經(jīng)營(yíng)者”（commercial operator）。1

38、05在1963年聯(lián)邦航空局對(duì)該規(guī)則作了解釋，將阿拉斯加那些用飛機(jī)導(dǎo)引運(yùn)送主顧去狩獵或釣魚的人排除在規(guī)則適用之外。106聯(lián)邦航空局推論飛行員這樣的導(dǎo)航業(yè)務(wù)“僅僅是偶然的”。作為此規(guī)則解釋的結(jié)果，阿拉斯加這些將乘客送到狩獵或釣魚目的地的飛行人員，就免除了獲得商業(yè)飛行執(zhí)照的要求，也免除了遵從適用于商業(yè)飛行員規(guī)則的義務(wù)，哪怕他們清晰無(wú)誤的是在“為了酬金或租金”而載人。直到1990年，聯(lián)邦航空局駐阿拉斯加的人員一直在以1963年的解釋作為他們提供指導(dǎo)性建議的基礎(chǔ)。1071990年聯(lián)邦航空局的副主任法律顧問(wèn)給阿拉斯加地區(qū)辦公室寫了一封信，就1963年規(guī)則解釋中免除對(duì)阿拉斯加導(dǎo)引飛行員（guide-pilo

39、ts）的規(guī)則適用的持續(xù)效力提出質(zhì)疑。108大約同時(shí)，聯(lián)邦航空局還對(duì)不遵守商業(yè)飛行員規(guī)則的導(dǎo)引飛行員提出了執(zhí)行請(qǐng)求。聯(lián)邦航空局的行政法官（Administrative Law Judge）拒絕對(duì)導(dǎo)引飛行員科以處罰。109行政法官的決定很容易被理解。法院一貫認(rèn)為當(dāng)沒(méi)能告知被管制者其行為違反規(guī)則時(shí)，行政機(jī)構(gòu)不能因被管制者未遵守行政機(jī)構(gòu)的規(guī)則而對(duì)他進(jìn)行處罰。110當(dāng)聯(lián)邦航空局試圖要處罰導(dǎo)引飛行員時(shí)，它并沒(méi)有宣布對(duì)規(guī)則的1963年解釋有了什么變化，它在阿拉斯加的雇員們，還在持續(xù)運(yùn)用該解釋，作為向這些免于商業(yè)飛行員規(guī)則的導(dǎo)引飛行員提供建議的基礎(chǔ)。111因此，對(duì)規(guī)則的1963年解釋和聯(lián)邦航空局雇員提供的建議

40、，都肯定性的誤導(dǎo)了導(dǎo)引飛行員，使得他們確信自己不是商業(yè)飛行員。在此情況下，適用一個(gè)不同的解釋規(guī)則來(lái)對(duì)導(dǎo)引飛行員進(jìn)行處罰，將是根本上不公平的，它將違反正當(dāng)程序。1121998年聯(lián)邦航空局在聯(lián)邦公報(bào)上公布了“對(duì)管理者的通知”（Notice to Operators）。113聯(lián)邦航空局承認(rèn)了對(duì)規(guī)則的1963年解釋的存在，并宣稱要廢除該解釋。該通知作出了新的解釋，指出任何以飛機(jī)運(yùn)載乘客并收費(fèi)的，無(wú)論是從事導(dǎo)引服務(wù)還是空運(yùn)業(yè)務(wù)的人，都是“商業(yè)經(jīng)營(yíng)者”，因?yàn)樗麄兌荚凇盀榱顺杲鸹蜃饨稹倍蔑w行器載人。114聯(lián)邦航空局聲稱這一新解釋的基礎(chǔ)在于，導(dǎo)引飛行員實(shí)際上在為了租金載人，同時(shí)將對(duì)商業(yè)飛行員的許可要求和規(guī)制

41、，也適用于導(dǎo)引飛行員，這將提高飛行安全。115阿拉斯加職業(yè)獵手協(xié)會(huì)認(rèn)為該“通知”實(shí)際上是頒布立法性規(guī)則的一個(gè)嘗試。這樣，它在程序上是無(wú)效的，因?yàn)槁?lián)邦航空局沒(méi)有適用通告評(píng)論程序。聯(lián)邦航空局試圖聲辨該通知是一個(gè)有效的解釋性規(guī)則。法院只是援引癱瘓老兵案，指出該通知是一個(gè)程序上無(wú)效的立法性規(guī)則，因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)不能通過(guò)頒布解釋性規(guī)則來(lái)改變此前對(duì)立法性規(guī)則的解釋。116相反的，如果法院適用美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案確立的四項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)認(rèn)為聯(lián)邦航空局界定“商業(yè)經(jīng)營(yíng)者”的對(duì)立法性規(guī)則的新解釋，是有效的解釋性規(guī)則。首先，即使沒(méi)有對(duì)立法性規(guī)則的新的解釋，聯(lián)邦航空局仍有足夠的基礎(chǔ)對(duì)導(dǎo)引飛行員提出執(zhí)行請(qǐng)求。立法性規(guī)則中將“為

42、了酬金或租金”以飛行器載人的人界定為“商業(yè)經(jīng)營(yíng)者”，這就足夠了。在這樣的執(zhí)行請(qǐng)求中，解釋性規(guī)則將僅僅扮演重要但有限的角色，解釋性規(guī)則要提供這樣的方式，以滿足被管制者在違反規(guī)則受處罰前，必須以適當(dāng)?shù)姆绞礁嬷湫袨檫`反規(guī)則。這是解釋性規(guī)則的一個(gè)基本目的和社會(huì)收益效果-告知公眾行政機(jī)構(gòu)對(duì)制定法和規(guī)則的解釋。第二，根據(jù)美國(guó)礦產(chǎn)聯(lián)合會(huì)案的標(biāo)準(zhǔn)，法院的結(jié)論將是行政機(jī)構(gòu)解釋的立法性規(guī)則既非太模糊亦非太不確定。規(guī)則中的“商業(yè)經(jīng)營(yíng)者”界定適用于導(dǎo)引飛行員時(shí)，是存在可能的曖昧不清，但該規(guī)則并非如此空泛或不確定使其可以規(guī)避行政程序法的規(guī)則制定過(guò)程。第三，行政機(jī)構(gòu)并未清楚的援引其立法性職權(quán)，行政機(jī)構(gòu)明白無(wú)誤的將該通知

43、界定為對(duì)界定“商業(yè)經(jīng)營(yíng)者”概念的立法性規(guī)則的解釋。第四，也是最重要的，根據(jù)美國(guó)礦產(chǎn)聯(lián)合會(huì)案的標(biāo)準(zhǔn)，法院的結(jié)論將是該通知是一個(gè)有效的解釋性規(guī)則，因?yàn)樗⑽础坝行У男拚饲暗慕忉屝砸?guī)則?！甭?lián)邦航空局對(duì)界定“商業(yè)經(jīng)營(yíng)者”的立法性規(guī)則的新解釋，與立法性規(guī)則中的語(yǔ)言完全一致。根據(jù)美國(guó)礦產(chǎn)聯(lián)合會(huì)案的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于新的解釋性規(guī)則與此前解釋不一致的事實(shí)，法院不應(yīng)賦予其決定性的重要意義。根據(jù)美國(guó)礦產(chǎn)聯(lián)合會(huì)案，法院將駁回解釋性規(guī)則不能修正或廢止此前解釋性規(guī)則的論點(diǎn)。根據(jù)美國(guó)礦產(chǎn)聯(lián)合會(huì)案，法院會(huì)將聯(lián)邦航空局改變其對(duì)立法性規(guī)則的解釋，視為與新解釋合理性相關(guān)的一個(gè)因素，但聯(lián)邦航空局要提出充分的理由以支持其改變此前的解釋，將

44、會(huì)遇到一些困難。阿拉斯加職業(yè)獵手協(xié)會(huì)案中行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作次序，典型的代表了大多數(shù)行政機(jī)構(gòu)慣常的做法。行政機(jī)構(gòu)先是頒布一個(gè)立法性規(guī)則，然后以特定的方式解釋規(guī)則，或以解釋性規(guī)則的方式，或在裁決特定爭(zhēng)議的過(guò)程中加以解釋。數(shù)年或數(shù)十年后，行政機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)原來(lái)對(duì)規(guī)則的解釋有錯(cuò)誤，現(xiàn)在帶來(lái)了問(wèn)題。美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案的意見(jiàn)容許行政機(jī)構(gòu)通過(guò)頒布新的解釋性規(guī)則，來(lái)迅速糾正其錯(cuò)誤。癱瘓老兵案的意見(jiàn)排除了這種選擇的可能，不容許行政機(jī)構(gòu)通過(guò)頒布新的解釋性規(guī)則來(lái)修正或廢止解釋性規(guī)則。四、解釋性規(guī)則能修正解釋性規(guī)則華盛頓特區(qū)巡回法院在癱瘓老兵案中的判決是一個(gè)錯(cuò)誤。華盛頓特區(qū)巡回法院和所有其它的巡回法院都應(yīng)回歸到美國(guó)礦產(chǎn)聯(lián)合會(huì)案的

45、四要素檢驗(yàn)上來(lái)。癱瘓老兵案中，對(duì)于解釋性規(guī)則不能對(duì)此前的解釋性規(guī)則予以修正的結(jié)論，法院未給出任何推理。法院僅僅將其歸因于議會(huì)的法治。法院說(shuō)“議會(huì)已說(shuō)過(guò)行政機(jī)構(gòu)在作出規(guī)制（regulations）時(shí)有義務(wù)進(jìn)行通告和評(píng)論，廢止或修正時(shí)也是如此?！?17法院援引了三個(gè)來(lái)源來(lái)支持其主張：行政程序法第551條第5款，1995年最高法院的一個(gè)意見(jiàn)，1992年華盛頓特區(qū)巡回法院意見(jiàn)中的兩頁(yè)紙。118所有這些都無(wú)法支持癱瘓老兵案中法院歸結(jié)于的國(guó)會(huì)的法治。在對(duì)這三個(gè)來(lái)源進(jìn)行逐一討論之前，需要指出的是法院說(shuō)國(guó)會(huì)在1946年頒布行政程序法時(shí)，就“明確”的認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題。如果這是真的，那么你當(dāng)然期望在1946年至19

46、97年的五十年間，許多學(xué)者、法官和大法官會(huì)洞察并適用此國(guó)會(huì)的決斷。至少令人懷疑的，法院為什么只能找到兩個(gè)認(rèn)識(shí)到此國(guó)會(huì)要求的司法意見(jiàn)來(lái)加以援引。十分奇怪的，為何其他那些博學(xué)的學(xué)者、大法官和法官，包括美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案的審判法官，都沒(méi)能注意到五十年來(lái)國(guó)會(huì)的這一要求。各種跡象表明，學(xué)者、法官和大法官?zèng)]能注意到國(guó)會(huì)的這一要求，很有可能因?yàn)樗緛?lái)就不存在。癱瘓老兵案中，法院對(duì)援引的三個(gè)來(lái)源都有曲解，也未能處理好判決同那些大量與之不一致的先例的關(guān)系。法院開始先引用了行政程序法的術(shù)語(yǔ)，行政程序法第551條第5款將“規(guī)則制定”定義為“機(jī)構(gòu)制定、修正或廢止規(guī)則的過(guò)程”。119法院宣稱當(dāng)行政機(jī)構(gòu)修改或廢止規(guī)則時(shí)，必

47、須要適用與制定規(guī)則時(shí)相同的程序，這當(dāng)然是正確的。最高法院在1983年也是這么判決的。120但第551條第5款根本并未提及行政機(jī)構(gòu)制定規(guī)則所必須適用的程序。這個(gè)問(wèn)題在行政程序法第553條中得到了解決。121第553條規(guī)定了通告評(píng)論的規(guī)則制定程序，然而它還有幾項(xiàng)例外，其中一項(xiàng)例外就是解釋性規(guī)則。122如果把行政程序法第551條第5款與第553條放在一起來(lái)讀，兩條的意思就明白了。當(dāng)行政機(jī)構(gòu)制定、修改或廢止一個(gè)立法性規(guī)則時(shí)，它必須適用通告評(píng)論程序；當(dāng)它制定、修改或廢止一個(gè)解釋性規(guī)則時(shí)，它不需適用通告評(píng)論程序。每個(gè)法院都要面對(duì)這個(gè)問(wèn)題，包括美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案中的法院，法院當(dāng)時(shí)作出了合乎邏輯的判決，直到華盛

48、頓巡回法院在癱瘓老兵案中作出新的判決。123癱瘓老兵案中，法院還引用了一份1995年最高法院的意見(jiàn)，以支持其對(duì)行政程序法的特異解釋。法院特別指出“最高法院的意見(jiàn)中指出，當(dāng)解釋采取了與已有規(guī)制不一致的新姿態(tài)”時(shí)，應(yīng)適用行政程序法的規(guī)則制定程序?！?24癱瘓老兵案中援引的最高法院意見(jiàn)中的論斷，但卻脫離了該論斷所作出的語(yǔ)境，對(duì)此論斷存在誤讀。法院引文中的”規(guī)制“（regulation）一詞，指的是最高法院在其意見(jiàn)第二部分詳細(xì)討論的兩個(gè)規(guī)制。125非常明顯的，這兩個(gè)”規(guī)制“是經(jīng)過(guò)通告評(píng)論程序頒布的立法性規(guī)則。這樣，當(dāng)法院指出行政機(jī)構(gòu)必須使用通告評(píng)論程序修正”規(guī)制“時(shí)，也就是在說(shuō)行政機(jī)構(gòu)對(duì)立法性規(guī)則加以

49、修正時(shí)，必須使用通告評(píng)論程序。最高法院的意見(jiàn)將作為立法性規(guī)則縮略語(yǔ)的”規(guī)制“與”解釋性規(guī)則“相區(qū)別。大量的司法意見(jiàn)，包括華盛頓特區(qū)巡回法院在美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案中的意見(jiàn)以及最高法院的許多意見(jiàn)，都無(wú)可辯駁的支持行政機(jī)構(gòu)只有通過(guò)頒布另一個(gè)立法性規(guī)則才能修正立法性規(guī)則的主張。126無(wú)論是在格恩西案還是其他任何案件的意見(jiàn)中，最高法院都從未說(shuō)過(guò)行政機(jī)構(gòu)不能通過(guò)頒布解釋性規(guī)則來(lái)修正解釋性規(guī)則。最后，在癱瘓老兵案中，法院還加了一個(gè)“另見(jiàn)”（see also）引注127，援引的是華盛頓特區(qū)巡回法院1992年在全國(guó)計(jì)劃生育和生殖健康協(xié)會(huì)訴沙利文案意見(jiàn)中的兩頁(yè)。128法院的引注又一次無(wú)法作為其論斷的支持，癱瘓老兵案中

50、的法院又一次脫離了案例的語(yǔ)境，因而存在誤讀。全國(guó)計(jì)劃生育案所涉及的，是對(duì)人類和健康服務(wù)部試圖頒布一個(gè)明顯與已有立法性規(guī)則不符的解釋性規(guī)則的效力的質(zhì)疑。1291988年的立法性規(guī)則規(guī)定，對(duì)于接受公共健康服務(wù)法第10題（Title X，以下簡(jiǎn)稱第10題）中計(jì)劃生育基金的組織中的任何人，禁止其與他/她的當(dāng)事人討論選擇墮胎與否的問(wèn)題。130最高法院在1991年讓斯特訴沙利文案的判決中，支持了此被稱為“限制言論自由的規(guī)則”（gag rule）的有效性。131在1992年，人類和健康服務(wù)部頒布了一個(gè)解釋性規(guī)則，對(duì)1988年的規(guī)則作了“解釋”，允許為接受第10題計(jì)劃生育基金的組織工作的醫(yī)生，和他們的患者討論

51、墮胎選擇問(wèn)題。132毫不奇怪的，法院判決此解釋性規(guī)則無(wú)效。133該規(guī)則意味著要修改實(shí)際上則是廢止已有的立法性規(guī)則。134根本無(wú)法從全國(guó)計(jì)劃生育案的判決中，得出解釋性規(guī)則不能修正解釋性規(guī)則的這樣似是而非的推論。這樣，三個(gè)引證都不能為癱瘓老兵案中法院的主張?zhí)峁┤魏沃С?。?duì)此并無(wú)先例的癱瘓老兵案，法院可能受到了已有巡回法院判例的影響，要求法院對(duì)于解釋性規(guī)則給予謝弗林尊重。135在癱瘓老兵案中，法院并未依靠謝弗林案的學(xué)說(shuō)來(lái)支持其革命性原則的宣示。但華盛頓特區(qū)巡回法院的其他判決表明，法院為如何遵循巡回法院的先例而感到困擾，即解釋性規(guī)則中的制定法解釋（statutory interpretation），是

52、否應(yīng)得到與立法性規(guī)則中的制定法解釋同等的尊重。136將沒(méi)有程序保障的規(guī)則給予與經(jīng)由通告評(píng)論程序制定的規(guī)則幾乎相同的效力，這多少有些費(fèi)神。但這個(gè)問(wèn)題有個(gè)簡(jiǎn)單的處理方法：華盛頓特區(qū)巡回法院應(yīng)推翻其對(duì)解釋性規(guī)則給予謝弗林尊重的先例，并與其他許多巡回法院一樣，判定只有對(duì)立法性規(guī)則中宣示的制定法解釋，才給予謝弗林尊重。法院也未能解決癱瘓老兵案中的原則與此前許多司法決定相抵觸的問(wèn)題。法院以顯然認(rèn)同的姿態(tài)援引了美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案中的巡回法院意見(jiàn)，并將該案的部分推理過(guò)程引用到癱瘓老兵案中來(lái)。137但法院顯然沒(méi)有認(rèn)識(shí)到，美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案的意見(jiàn)是，行政機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)頒布一個(gè)解釋性規(guī)則來(lái)修正另一個(gè)解釋性規(guī)則。為了對(duì)美國(guó)

53、礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案有更全面的了解，有必要對(duì)該案的事實(shí)進(jìn)行更全面的描述。礦產(chǎn)安全和健康管理局首先頒布了一個(gè)立法性規(guī)則，規(guī)定礦產(chǎn)主要對(duì)每例“確診”的肺塵病例進(jìn)行報(bào)告。138然后礦產(chǎn)安全和健康管理局頒布了三個(gè)解釋性規(guī)則對(duì)其加以解釋。第一個(gè)解釋性規(guī)則將胸透X射線水平在1/0或更高的情況等同于“確診”，以此國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)胸透，來(lái)確定肺塵病的有無(wú)。第二個(gè)解釋性規(guī)則重復(fù)了第一個(gè)解釋性規(guī)則的大部分內(nèi)容，但它增加了一個(gè)告誡，就是并不能將一份肺塵病確診報(bào)告與職業(yè)病報(bào)告義務(wù)劃等號(hào)。第三個(gè)解釋性規(guī)則中，出現(xiàn)了一個(gè)全新的概念-一個(gè)對(duì)X光讀片者的定級(jí)系統(tǒng)。第三個(gè)規(guī)則中，將“確診”解釋為，只有在“B”級(jí)讀片者測(cè)定的X射線水平在1/

54、0或更高的情況，才算“確診”。對(duì)于不是“B”級(jí)讀片者作出的讀片結(jié)果，在收到“B”級(jí)讀片者讀的X射線水平高于1/0結(jié)果之前，礦產(chǎn)主不需為此報(bào)告“確診”的肺塵病例。美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案判決第三個(gè)解釋性規(guī)則是有效的解釋性規(guī)則。139因此，美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案顯然認(rèn)定解釋性規(guī)則能對(duì)已有的解釋性規(guī)則予以修正。這意味著，法院甚至無(wú)權(quán)在癱瘓老兵案中持相反的主張。華盛頓特區(qū)巡回法院的一個(gè)陪審團(tuán)（panel）無(wú)權(quán)推翻一個(gè)此前陪審團(tuán)的決定。美國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)案中行政機(jī)構(gòu)的行為順序，有助于我們理解繼續(xù)允許行政機(jī)構(gòu)適用解釋性規(guī)則來(lái)修正此前解釋性規(guī)則的重要意義。當(dāng)?shù)V產(chǎn)安全和健康管理局頒布第一個(gè)對(duì)“確診”加以解釋的規(guī)則時(shí)，它預(yù)計(jì)礦產(chǎn)主在確定X片結(jié)果是否在1/0或更高的問(wèn)題上，將不會(huì)遇到太大問(wèn)題。但后來(lái)礦產(chǎn)安全和健康管理局發(fā)現(xiàn)，那些缺少足夠技能和/或經(jīng)驗(yàn)的人，讀片子時(shí)候常有一些錯(cuò)誤的分級(jí)。礦產(chǎn)安全和健康管理局對(duì)此問(wèn)題的回應(yīng)是，頒布第三個(gè)解釋性規(guī)則，引入對(duì)讀片者的“B”級(jí)資質(zhì)要求，從而修正了第一個(gè)解釋