淺論當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障體系的模式選擇

1、淺論當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障體系的模式選擇一中國(guó)社會(huì)保障體系的模式選擇問(wèn)題已經(jīng)成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革 與發(fā)展的重大問(wèn)題中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和完善，客觀地要求建立一套與之相適應(yīng) 的完善的社會(huì)保障體系，因此,在推進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì) 主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程中，必須要高度重視社會(huì)保障體系的轉(zhuǎn)軌。我在研究國(guó) 有改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等問(wèn)題時(shí)，就開始注意到社會(huì)保障體系問(wèn)題對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革 與發(fā)展的重要影響，如在1994年出版的改革：模式選擇與配套設(shè)計(jì)(中國(guó)經(jīng)濟(jì) 出版社1994年版)中，我對(duì)于國(guó)有的社會(huì)保障職能、新加坡的社會(huì)保障制度等均 進(jìn)行了相應(yīng)的研究。(一) 社會(huì)保障模式選擇的理解從世界范圍內(nèi)看，社

2、會(huì)保障體系的主要模式有兩種：1現(xiàn)收現(xiàn)付模式(Pay-as-you-go system),這種模式以德國(guó)最為典型,故又稱為“德國(guó)模式”。其基本特征是社會(huì)保障成本的代際轉(zhuǎn)移是以收定支 ， 即由在職職工承擔(dān)已退休職工的社會(huì)保障成本 ；支付給退休者的社會(huì)保障資金是 直接來(lái)自該時(shí)點(diǎn)的在職勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障費(fèi)用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結(jié)構(gòu)、較強(qiáng)的國(guó)家實(shí)力、完備的稅收體系等。但是，在這種模式下,社會(huì)保障負(fù)擔(dān)隨著支出的增長(zhǎng)而逐年提高，而且資金完全沒有積累。2個(gè)人帳戶模式。這種模式強(qiáng)調(diào)雇員的個(gè)人繳費(fèi)和個(gè)人帳戶的積累 ， 退休者的社會(huì)保障權(quán)益來(lái)自本人在工作期間的積累，且所積累的資金通過(guò)投資基金

3、進(jìn)行運(yùn)作。這種模式以智利的模式為代表。這種模式的特點(diǎn)是具有累積性和增 長(zhǎng)性,資金供給比較穩(wěn)定，在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中表現(xiàn)出較強(qiáng)的抵抗能力。在現(xiàn)收現(xiàn)付模式中，政府在事實(shí)上承擔(dān)了巨大的社會(huì)保障債務(wù)，盡管 在許多情況下這一債務(wù)是隱性的；這就對(duì)政府的社會(huì)保障支出提出了相當(dāng)高的要 求；隨著社會(huì)保障支出的增長(zhǎng)，政府在各種壓力下被迫提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這必然會(huì)抑 制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，干擾經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的正常的激勵(lì)(incentive)機(jī)制的運(yùn)行。因此，不僅 許多人口壓力較大的發(fā)展中國(guó)家難以承擔(dān)現(xiàn)收現(xiàn)付模式帶來(lái)的債務(wù)壓力，即便是一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、人口壓力小的發(fā)達(dá)國(guó)家也越來(lái)越意識(shí)到現(xiàn)收現(xiàn)付模式的負(fù)面影 響。在一定意義上可以說(shuō)，正是這種現(xiàn)收現(xiàn)

4、付的社會(huì)保障模式、以及由此體系支 持的較高的社會(huì)福利水平，是形成歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“福利病”的重要 原因。因此，越來(lái)越多的國(guó)家開始實(shí)行個(gè)人帳戶模式。(二) 中國(guó)社會(huì)保障模式的演變?cè)?0年代,中國(guó)建立了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,以為單位,基本上采取現(xiàn) 收現(xiàn)付的模式，將社會(huì)保障成本進(jìn)行代際轉(zhuǎn)移。這一模式當(dāng)時(shí)之所以是比較有效 的，是由于當(dāng)時(shí)的人口年齡結(jié)構(gòu)年輕，同時(shí)這一模式得到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的支持。 隨 著中國(guó)開始實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，人口年齡結(jié)構(gòu)也逐步趨于老化，社會(huì)保障問(wèn)題開始引 起關(guān)注。1991年6月，中國(guó)政府頒布了國(guó)務(wù)院關(guān)于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決 定，開始著手改革社會(huì)保障制度；十四屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確提出

5、，要建立一個(gè) 職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的制度，其基本思路，是逐步建立職工 的個(gè)人帳戶，將與個(gè)人繳費(fèi)的大部分積累于個(gè)人帳戶，以試圖緩解現(xiàn)收現(xiàn)付制度 與人口老齡化的矛盾；與此同時(shí),促使職工承擔(dān)一定的社會(huì)保障成本，以減輕的負(fù) 擔(dān)。在這一模式框架下，中國(guó)的社會(huì)保障部門正逐步著手?jǐn)U大這一社會(huì)保障體系 的覆蓋范圍，如逐步將私營(yíng)、部分地區(qū)的農(nóng)民等納入這一框架。不過(guò),中國(guó)目前的社會(huì)保障模式盡管從名義上是個(gè)人帳戶制度 ，但是 其實(shí)質(zhì)依然是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，因?yàn)楝F(xiàn)收的記入個(gè)人帳戶的資金同時(shí)就用作社會(huì)保 障的支出了，個(gè)人帳戶中的資金只是帳面上的；與原來(lái)的現(xiàn)收現(xiàn)付模式相比，其差 異就是將風(fēng)險(xiǎn)分散單位由轉(zhuǎn)變?yōu)榈?/p>

6、方政府，同時(shí)中國(guó)當(dāng)前實(shí)行的新制度不僅要負(fù) 擔(dān)上一代人的保障成本，還要為在職一代積累社會(huì)保障資金。因此,中國(guó)當(dāng)前實(shí)行 的這一模式是一個(gè)名義上、帳面上的個(gè)人帳戶制 ，在實(shí)質(zhì)上是一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)、高負(fù) 擔(dān)的Pay-a s-you-go 模式。(三) 當(dāng)前中國(guó)實(shí)施的社會(huì)保障模式不能適應(yīng)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā) 展的需要因此，盡管我國(guó)的社會(huì)保障部門為推行新的社會(huì)保障體系作了大量 工作，但是，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障模式及其運(yùn)行狀況還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā) 展的需要。我們認(rèn)為，高效率的社會(huì)保障模式，應(yīng)該達(dá)到以下幾個(gè)方面的目標(biāo)：(1) 社會(huì)安全的建立；(2)社會(huì)進(jìn)行儲(chǔ)蓄與積累的重要手段;(3)維持對(duì)工作的積極的 激勵(lì)機(jī)制;

7、(4)對(duì)所有權(quán)結(jié)構(gòu)形成積極的影響；(5)建立一個(gè)低成本、高效率的管理 體制；(6)確定適宜的收入分配目標(biāo)；(7)解決失業(yè)救濟(jì)及勞動(dòng)力流動(dòng)問(wèn)題，等等。 從這幾個(gè)角度出發(fā)，在一定意義上可以說(shuō)，當(dāng)前的社會(huì)保障體系問(wèn)題已經(jīng)成為制 約中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的重大問(wèn)題。首先,當(dāng)前以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會(huì)保障體系將不能適應(yīng)中國(guó)正在 進(jìn)行的顯著的人口年齡結(jié)構(gòu)變遷，不能保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。中國(guó)當(dāng)前的人口結(jié)構(gòu)和獨(dú)生子女政策，使得中國(guó)的人口結(jié)構(gòu)將在不長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)進(jìn)入老齡化社會(huì)。 如果不在當(dāng)前年輕人口較多的階段及時(shí)建立以個(gè)人帳戶為基礎(chǔ)的社會(huì)保障體系，中國(guó)政府必然會(huì)難以承擔(dān)越來(lái)越龐大的社會(huì)保障成本，并且會(huì)被迫在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程 度

8、較低的條件下進(jìn)入老齡化社會(huì)，并被迫投入更大的成本來(lái)解決這一問(wèn)題。根據(jù) 粗略的估算,中國(guó)社會(huì)的老齡化推進(jìn)很快，20XX年左右將進(jìn)入老年型國(guó)家（即65 歲以上的老年人口將占總?cè)丝诘?7%）,20XX年我國(guó)老年人口將達(dá)到9000萬(wàn)，相當(dāng) 于目前歐洲老年人口之和。據(jù)勞動(dòng)部門測(cè)算，基于當(dāng)前的社會(huì)保障制度，加上物價(jià) 上漲等因素，從2025年起，中國(guó)政府將每年需要拿出5000億一一14000億元用于 維持城市退休職工的基本養(yǎng)老保障。顯然,如果中國(guó)繼續(xù)沿用當(dāng)前這種以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的社會(huì)保障模式，到下個(gè)世紀(jì)上半葉，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性將 受到威脅。其次,當(dāng)前以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會(huì)保障模式在老齡化社會(huì)到來(lái)后

9、，會(huì)扭曲經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的積極的激勵(lì)機(jī)制。在退休職工占人口較大比重時(shí)實(shí)施當(dāng)前的 現(xiàn)收現(xiàn)付模式，就會(huì)使在職職工的個(gè)人所得在納稅后，一方面要負(fù)擔(dān)相當(dāng)比例的 退休職工，另一方面還需要承擔(dān)自身的社會(huì)保障成本，最后所剩余的個(gè)人可支配 收入的比重實(shí)現(xiàn)有限。我國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)在進(jìn)入老齡化社會(huì)以后，在職職工在社會(huì)保障方面的成本會(huì)相當(dāng)高。如果按照目前的城市職工社會(huì)保險(xiǎn)水平和標(biāo)準(zhǔn) 并采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式,到2020年,工資的提取率將達(dá)到到2040年將達(dá)到%即便是在經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的德國(guó)，目前也遇到了社會(huì)保障負(fù)擔(dān)過(guò)大、從 而扭曲正常的激勵(lì)機(jī)制的問(wèn)題。1997年德國(guó)的失業(yè)人口達(dá)到4萬(wàn),失業(yè)率也相應(yīng) 達(dá)到，其中一個(gè)重要的原因，就是

10、高社會(huì)保障降低了公眾的工作積極性。根據(jù)德 國(guó)聯(lián)邦銀行1996年公布的資料，如果將德國(guó)餐飲業(yè)就業(yè)者每個(gè)月的最低純收入 與社會(huì)救濟(jì)對(duì)象的收入狀況進(jìn)行對(duì)比，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果沒有子女，前者比后者多收 入276馬克;如果有一個(gè)子女,前者比后者少收入41馬克;如果有兩個(gè)子女,前者 比后者少收入573馬克。高社會(huì)保障水平甚至造成了社會(huì)救濟(jì)收入大于勞動(dòng)收入的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致了社會(huì)激勵(lì)機(jī)制的紊亂。與德國(guó)、荷蘭等國(guó)的社會(huì)保障制度扭曲積極的激勵(lì)機(jī)制相比，新加坡 的做法更值得借鑒，新加坡公積金中的自存自用、一份耕耘、一份收獲、只有努 力工作才能不斷充實(shí)個(gè)人帳戶的制度設(shè)計(jì)，就有效地實(shí)現(xiàn)了積極的激勵(lì)機(jī)制與社 會(huì)保障功能的兼容

11、。第三，當(dāng)前的社會(huì)保障模式不符合現(xiàn)代科技發(fā)展的新趨勢(shì)。 為了控制 社會(huì)保障的成本，當(dāng)前我國(guó)對(duì)于退休職工的消費(fèi)、醫(yī)療等實(shí)施不同范圍的控制，如限制特定的新藥品的報(bào)銷等。但是，當(dāng)代科技進(jìn)步主要體現(xiàn)在生物化工、醫(yī)療器械、信息技術(shù)等方面，這些領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步在很大程度上為退休職工擴(kuò)大消費(fèi)、 改善醫(yī)療等創(chuàng)造了更好的條件；即便政府限制退休職工,這就進(jìn)一步擴(kuò)大了對(duì)這些新技術(shù)的應(yīng)用，在社會(huì)觀念、家庭觀念的影響下，退休職工所在的家庭、也 可能會(huì)積極為退休職工創(chuàng)造條件運(yùn)用這些成本較高的新技術(shù) 事實(shí)上用于社會(huì)保障的成本。,所承擔(dān)的巨大的社:模式選擇與配套設(shè)第四，繼續(xù)運(yùn)用現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會(huì)保障體系 會(huì)保障職能必然會(huì)成為

12、改革的重要障礙。正如我們?cè)诟母镉?jì)一書中指出的，運(yùn)算社會(huì)保障體系方面的沉重負(fù)擔(dān)，“本源的錯(cuò)誤應(yīng)該歸結(jié)于 退休金的現(xiàn)收現(xiàn)付制度”?，F(xiàn)實(shí)地看，巨大的社會(huì)保障成本已經(jīng)成為不少國(guó)有的 經(jīng)營(yíng)陷入困境的重要原因。我們?cè)诟母锏膶?shí)際操作中也遇到不少類似的問(wèn)題，在比較不同模式的基礎(chǔ)上，我們開始嘗試在一些打算上市的中劃出一部分國(guó)有資產(chǎn) 為職工建立個(gè)人帳戶，從而設(shè)法解決社會(huì)保障成本對(duì)于改革的制約。這一做法體 現(xiàn)了我們對(duì)當(dāng)前建立社會(huì)保障體系的一些設(shè)想和設(shè)計(jì)，我們?cè)诤竺孢€將繼續(xù)討論。第五，繼續(xù)運(yùn)用現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會(huì)保障體系，就會(huì)增大居民對(duì)于 未來(lái)支出的不確定性預(yù)期，增大其儲(chǔ)蓄傾向，這對(duì)于當(dāng)前擴(kuò)大消費(fèi)、刺激內(nèi)需的宏 觀政

13、策形成了一個(gè)強(qiáng)烈的制約。第六,現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會(huì)保障體系不利于全社會(huì)進(jìn)行儲(chǔ)蓄和積累。二 當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障模式的選擇與方案設(shè)計(jì)(一) 建立以個(gè)人帳戶為主導(dǎo)的分層次社會(huì)保障模式1我們所設(shè)計(jì)的社會(huì)保障模式的不同層次我們可以看出，當(dāng)前實(shí)施的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的社會(huì)保障模式，可以說(shuō)是一種令各個(gè)階層、各個(gè)方面都不滿意的模式：政府承擔(dān)了過(guò)大的社會(huì)保障成本；的負(fù)擔(dān)過(guò)大,不利于改革的深入;退休職工的社會(huì)保障權(quán)益得不到保障； 在職職工需要承擔(dān)過(guò)大的社會(huì)保障成本。因此，這一社會(huì)保障模式必須進(jìn)行改革 和完善。綜合考慮中國(guó)的人口壓力和財(cái)政的承擔(dān)能力，以及中國(guó)國(guó)情的復(fù)雜性，我們認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)該建立以個(gè)人帳戶模式為主導(dǎo)的

14、分層次的社會(huì)保障模式，即大幅度地建立強(qiáng)制型個(gè)人帳戶,繼續(xù)保留現(xiàn)收現(xiàn)付模式(Pay-as-you-go)以滿足社 會(huì)的基本需求，對(duì)于少數(shù)高收入階層可以通過(guò)購(gòu)買額外的商業(yè)保險(xiǎn)來(lái)進(jìn)一步提高 自身的社會(huì)保障水平。首先,在在職職工中大幅度、大范圍實(shí)施個(gè)人帳戶模式，并將其作為 整個(gè)社會(huì)保障體系中的主導(dǎo)性模式。這一模式的基本特點(diǎn)是強(qiáng)制繳款、政府免稅、 確定嚴(yán)格的比例要求、建立嚴(yán)格的資金管理程序和制度。其次,保留現(xiàn)收現(xiàn)付模式以滿足社會(huì)的基本需求。這一方面可以保證 低收入階層的基本生活要求，同時(shí),由于這一階層的人口規(guī)模有限，政府用于這一 階層社會(huì)保障的財(cái)政負(fù)擔(dān)也是有限的。第三，對(duì)于一些高收入階層，可以鼓勵(lì)其購(gòu)買

15、額外的商業(yè)保險(xiǎn)。但是,在這個(gè)分層次的體系中，個(gè)人帳戶模式應(yīng)該是占據(jù)主導(dǎo)地位的， 商業(yè)保險(xiǎn)和現(xiàn)收現(xiàn)付都只能發(fā)揮輔助性的職能。關(guān)于現(xiàn)收現(xiàn)付與個(gè)人帳戶的利弊 比較,學(xué)術(shù)界已經(jīng)有了廣泛的研究并已經(jīng)有了共識(shí)，但是,在當(dāng)前的社會(huì)保障體系 設(shè)計(jì)中,還存在不少關(guān)于社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)、 商業(yè)保險(xiǎn)等關(guān)系的誤解，我們有必 要作進(jìn)一步的探討。2要恰當(dāng)處理社會(huì)保險(xiǎn)在社會(huì)保障中的地位和作用我們之所以強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)在整個(gè)社會(huì)保障體系中只能占據(jù)輔助性的地位,是由于社會(huì)保險(xiǎn)與個(gè)人帳戶模式相比存在許多內(nèi)在的缺陷和弊端：首先，社會(huì)保險(xiǎn)在資金運(yùn)用方面，實(shí)質(zhì)上是運(yùn)用大多數(shù)投保人員的 資金來(lái)支持少部分需要支持的投保人員，具有顯著的平均主義

16、和社會(huì)再分配的特 點(diǎn),只要支出需要符合相關(guān)的條例就可以使用，沒有明確、穩(wěn)定、積極的激勵(lì)(incentive)機(jī)制,過(guò)分強(qiáng)調(diào)安全感必然會(huì)相應(yīng)減少努力工作賺錢的動(dòng)力,從而不利于形成對(duì)個(gè)人進(jìn)行社會(huì)保障積累的激勵(lì)。其次,商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于職工沒有強(qiáng)制性的約束，而是居民的一種自愿性 的金融行為；而以個(gè)人帳戶為基礎(chǔ)的模式則能夠通過(guò)確定強(qiáng)制性的繳款來(lái)保證社 會(huì)保障體系獲得穩(wěn)定的資金供給。第三，為了體現(xiàn)政府對(duì)于社會(huì)保障體系的扶持，政府一般對(duì)納入個(gè)人帳戶中的社會(huì)保障資金免稅。但是，商業(yè)保險(xiǎn)難以享受免稅的優(yōu)惠政策。具體來(lái) 說(shuō),有許多保險(xiǎn)品種的設(shè)計(jì)類似于銀行儲(chǔ)蓄 ，也可以說(shuō)是銀行儲(chǔ)蓄的一種變種產(chǎn) 品;如果對(duì)這些險(xiǎn)種實(shí)行免

17、稅，就必然在商業(yè)銀行儲(chǔ)蓄和商業(yè)保險(xiǎn)之間形成不平 等的競(jìng)爭(zhēng)格局。第四，為了保證穩(wěn)定、充足的社會(huì)保障體系的資金供給，各國(guó)政府一 般對(duì)納入個(gè)人帳戶的社會(huì)保障資金規(guī)定嚴(yán)格的比例要求 ；但是,這一點(diǎn)在商業(yè)保 險(xiǎn)中是難以做到的。第五，商業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種設(shè)計(jì)不能夠充分滿足社會(huì)保障的要求 ，而只能 規(guī)避特定領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。這是由商業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作特點(diǎn)和基本性質(zhì)決定的。第六,在比較成功地實(shí)施的社會(huì)保障體系的國(guó)家中（如新加坡）,其政 府對(duì)于將保險(xiǎn)形式引入社會(huì)保障體系始終持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。例如，直到新加坡逐步由中等收入國(guó)家向發(fā)達(dá)國(guó)家邁進(jìn)之后，新加坡政府才在社會(huì)保障中引入了少 部分的保險(xiǎn)形式，如“健保雙全計(jì)劃”對(duì)特定的大病和大手

18、術(shù)給予保險(xiǎn)，花銷可以超出個(gè)人帳戶中的儲(chǔ)蓄等。但是,從總體上說(shuō)，這些保險(xiǎn)式的社會(huì)保障安排相對(duì) 而言十分有限，項(xiàng)目也很少。因此,社會(huì)保險(xiǎn)只是一種金融產(chǎn)品，社會(huì)保險(xiǎn)中的一些產(chǎn)品可以在規(guī) 避一些特定風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮積極的作用，但是在社會(huì)保障體系中只能發(fā)揮輔助性的 職能。正如我在改革：模式選擇與配套設(shè)計(jì)中所指出的：“象我國(guó)這樣的低收 入國(guó)家不宜于搞過(guò)多的、與經(jīng)濟(jì)實(shí)力不相稱的社會(huì)型保險(xiǎn)，而需要注意保障制度 與維持激勵(lì)及儲(chǔ)蓄之間的關(guān)系”。（二）以集團(tuán)為突破口推進(jìn)個(gè)人帳戶模式1當(dāng)前由政府承擔(dān)由舊體制向新的體制轉(zhuǎn)軌中的成本的難度較大既然我們已經(jīng)明確中國(guó)社會(huì)保障模式應(yīng)該是以個(gè)人帳戶為主導(dǎo)的分 層次的格局，那么，當(dāng)前我

19、們就面臨一個(gè)從當(dāng)前的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會(huì)保障 體制向個(gè)人帳戶制轉(zhuǎn)軌的問(wèn)題。中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障體制的轉(zhuǎn)軌，首先面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是如何 確認(rèn)并補(bǔ)償勞動(dòng)者在原來(lái)體制下對(duì)原有的社會(huì)保障體系繳款并逐步積累形成的 社會(huì)保障權(quán)益,這一權(quán)益事實(shí)上也就是政府對(duì)于勞動(dòng)者的社會(huì)保障債務(wù)，只不過(guò)在原來(lái)的體制下，這些社會(huì)保障債務(wù)是隱性的。因?yàn)橹袊?guó)長(zhǎng)期實(shí)行低工資制度，勞動(dòng)者在獲得工資之前已經(jīng)扣除了社會(huì)保障資金，但是,在原來(lái)現(xiàn)收現(xiàn) 付的體制下，這些社會(huì)保障資金并沒有以基金的形式積累起來(lái)，而是用于進(jìn)一步 的國(guó)有投資，并形成國(guó)有資產(chǎn)。中國(guó)當(dāng)前進(jìn)行的社會(huì)保障體制轉(zhuǎn)軌，必然會(huì)使原來(lái) 政府承擔(dān)的社會(huì)保障隱性債務(wù)顯性化。在這個(gè)轉(zhuǎn)軌

20、的過(guò)程中，最為理想的方式就是由政府承擔(dān)全部的社會(huì) 保障債務(wù),從而為以個(gè)人帳戶制為基礎(chǔ)的社會(huì)保障模式的健康、平穩(wěn)運(yùn)行創(chuàng)造良 好的啟動(dòng)環(huán)境。人們?cè)诳偨Y(jié)智利成功實(shí)現(xiàn)由現(xiàn)收現(xiàn)付模式向個(gè)人帳戶模式轉(zhuǎn)軌的 經(jīng)驗(yàn)時(shí)，由智利政府承擔(dān)全部社會(huì)保障成本、進(jìn)而投入巨額資金支持新的模式的 建立是一個(gè)重要的方面。據(jù)測(cè)算，智利政府承擔(dān)的社會(huì)保障債務(wù)的總規(guī)模約占到 其1981年的GDP勺80%債務(wù)的最高峰值為GDP勺4 - 8%隨后呈現(xiàn)逐年下降的趨 勢(shì),到2025年智利政府將全部清償所有債務(wù)?？紤]到中國(guó)的社會(huì)保障水平較低、 目前的人口年齡結(jié)構(gòu)尚比較年輕等因素，據(jù)世界銀行測(cè)算，中國(guó)政府為了推進(jìn)社 會(huì)保障模式的轉(zhuǎn)軌所需要承擔(dān)的

21、社會(huì)保障債務(wù)的規(guī)模會(huì)比智利要小。不過(guò),盡管中國(guó)政府可能承擔(dān)的社會(huì)保障債務(wù)規(guī)模要比智利小 ，但是 考慮到當(dāng)前的財(cái)政收支狀況，由政府承擔(dān)這一規(guī)模依然有相當(dāng)?shù)碾y度。在一定意 義上我們可以說(shuō)，正是由于政府需要承擔(dān)的隱性社會(huì)保障債務(wù)規(guī)模相對(duì)較大，才使得中國(guó)政府選擇了目前這種名義上的個(gè)人帳戶制、實(shí)質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)保障模式。2以集團(tuán)為突破口推進(jìn)以個(gè)人帳戶制為主導(dǎo)的社會(huì)保障模式如前所述,龐大的、需要中國(guó)政府承擔(dān)的社會(huì)保障債務(wù)直接制約了以個(gè)人帳戶制為主導(dǎo)的社會(huì)保障模式的實(shí)施。 那么,是不是我們就無(wú)所作為呢？經(jīng)過(guò) 我們的分析和實(shí)踐探索，我們認(rèn)為,從當(dāng)前一些集團(tuán)著手，我們可以逐步推廣個(gè)人 帳戶制。之所以選擇一

22、些大型的集團(tuán)，是基于以下一些理由：(1) 政府對(duì)于政府機(jī)關(guān)、不同形式的、城市和農(nóng)村等不同單位的職工在社會(huì)保障 方面的承諾本來(lái)就是存在差別的。從政府對(duì)于社會(huì)保障的承諾強(qiáng)度看，可以說(shuō)是從政府機(jī)關(guān)、國(guó)有、集體等依次減弱的。集團(tuán)作為國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)性力量，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮著十分重要的作用，政府對(duì)集團(tuán)的承諾是較強(qiáng)的；從集團(tuán)著手 推進(jìn)個(gè)人帳戶制，能夠獲得各個(gè)方面的認(rèn)同。(2) 政府在國(guó)有改革進(jìn)程中，將“減人增效”作為一個(gè)重要的措施； 在實(shí)施的“減人增效”的改革中，國(guó)有為安置下崗人員已經(jīng)承擔(dān)了不少成本 ，這 些成本中可以說(shuō)主要就是社會(huì)保障成本 ；從出發(fā)建立個(gè)人帳戶制，可以說(shuō)是對(duì)這 些支出的規(guī)范化。(3)

23、目前一些集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)狀況較好，還有相應(yīng)的實(shí)力來(lái)承擔(dān)推進(jìn)社會(huì)保障改革的成本，可以考慮劃出這些集團(tuán)中的國(guó)有資產(chǎn)的5%-10%來(lái)專門建立這些中的職工的社會(huì)保障個(gè)人帳戶。(4) 我們?cè)谝恍┘瘓F(tuán)的公司制改造和上市工作中，已經(jīng)就這一方面的 問(wèn)題進(jìn)行了嘗試。(5) 以集團(tuán)為突破口，比較容易獲得的支持和配合，進(jìn)而在整個(gè)改革 的推進(jìn)中形成一種良好的示范效應(yīng)。而在當(dāng)前正在實(shí)施的所謂“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人 帳戶相結(jié)合”的社會(huì)保障體系中，由于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率上升、負(fù)擔(dān)不合理等，欠交、 少交社會(huì)保障基金的明顯增加；社會(huì)保障負(fù)擔(dān)重的出于甩包袱的傾向，參加所謂 社會(huì)保險(xiǎn)的態(tài)度十分積極，而一些社會(huì)保障負(fù)擔(dān)輕的則設(shè)法逃避責(zé)任。(6) 將再

24、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障職能繼續(xù)留在 ，必然會(huì)對(duì)的經(jīng) 營(yíng)形成巨大的壓力，通過(guò)劃出一部分國(guó)有資產(chǎn)來(lái)推進(jìn)社會(huì)保障模式的轉(zhuǎn)軌 ，能夠 將職工再就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基金社會(huì)化，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也就社會(huì)化了 ；此時(shí)可以以 利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而可以較少考慮社會(huì)保障職能。當(dāng)然,以集團(tuán)為突破口推進(jìn)個(gè)人帳戶的方案也有一些缺點(diǎn) ，這主要包 括：(1)不同集團(tuán)之間的經(jīng)營(yíng)狀況參差不齊，推進(jìn)的難度不一 ；(2)會(huì)在不同、不同 地區(qū)之間形成不平等格局;(3)集團(tuán)通過(guò)股份化改組明確國(guó)有股權(quán),并從中劃出一 部分國(guó)有股份作為個(gè)人帳戶的社會(huì)保障基金 ，從總體上看，社會(huì)保障的風(fēng)險(xiǎn)并沒 有從分散出去，而是依然留在本中，這些

25、國(guó)有股的售出需要等待適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)時(shí)機(jī)。(三) 建立高效率的、市場(chǎng)化的社會(huì)保障資金的管理和運(yùn)作機(jī)制在初步建立了以個(gè)人帳戶為主導(dǎo)的社會(huì)保障體系后，隨之而來(lái)的一個(gè)重要問(wèn)題是如何建立高效率的、 市場(chǎng)化的社會(huì)保障資金的管理和運(yùn)作機(jī)制。 然，這一機(jī)制的建立，對(duì)于整個(gè)社會(huì)保障體系的順利運(yùn)轉(zhuǎn)具有決定性的作用。在設(shè)計(jì)社會(huì)保障資金的運(yùn)作機(jī)制時(shí)，我們應(yīng)該考慮以下幾個(gè)方面的因素:(1) 在面對(duì)職工辦理社會(huì)保障資金的繳納和支出的環(huán)節(jié) ，應(yīng)該有一個(gè) 準(zhǔn)政府性質(zhì)的社會(huì)保障資金管理機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)保障資金實(shí)施統(tǒng)一的強(qiáng)制性管理 ； 在這個(gè)機(jī)構(gòu)中，要統(tǒng)一管理職工的個(gè)人帳戶的各種信息，如個(gè)人的工作經(jīng)歷、繳納 的社會(huì)保障資金的狀況等，因此可以說(shuō)是一種信息密集型的管理，是數(shù)據(jù)收集、核 查、處理量很大的管理，單獨(dú)依靠準(zhǔn)政府性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)恐難以勝任，所以還需要 委托商業(yè)銀行辦理有關(guān)業(yè)務(wù)。(2) 由于商業(yè)銀行在進(jìn)行帳戶管理、現(xiàn)金存取等方面具有特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)， 因而準(zhǔn)政府性質(zhì)的社會(huì)保障資金管理機(jī)構(gòu)可以將個(gè)人帳戶的具體管理工作委托給商業(yè)銀行辦理，由商業(yè)銀行對(duì)這些資金進(jìn)行代管。(3) 組建多家競(jìng)爭(zhēng)性的基金管理公司,在金融市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障資金的保值增值。這些基金管理公司從商業(yè)銀行獲得公眾的社會(huì)保障資金，而無(wú)需直接向公眾吸收社會(huì)保障資金。因此,我們?cè)O(shè)計(jì)的社會(huì)保障資金管理模式是：建立強(qiáng)制性的準(zhǔn)政府性 質(zhì)的社會(huì)保