完善我國農村社會保障制度的路徑選擇

1、完善我國農村社會保障制度的路徑選擇摘要：農村社會保障制度是社會保障制度體系的重要組成部分，它的建立與完善，直接關系到我國經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的大局，對實現(xiàn)我國全面建設小康社會的目標具有重大的現(xiàn)實和歷史意義。本文針對這個現(xiàn)實需要，從我國社會保障制度的歷史和現(xiàn)狀入手，對城鄉(xiāng)二元經濟體制結構和集體保障功能弱化這兩方面進行分析和探討，借鑒國外農村社會保障的發(fā)展歷史和制度設計，對我國農村社會保障制度的路徑選擇作出一些思考和探索，以期對完善和創(chuàng)新農村社會保障制度有一些幫助。關鍵詞：農村社會保障制度;設計;層次化作為現(xiàn)代國家核心制度之一的社會保障制度已經愈來愈被人們所重視，它與一個國家的工業(yè)化、

2、城市化密切相關。這一制度為城鎮(zhèn)勞動者提供各種保障、福利，然而在大多數(shù)國家的農村人口卻很難享有如此待遇。我國是一個農村人口占大多數(shù)的國家，受二元經濟結構體制和社會保障運行機制的限制，農村社會保障發(fā)展緩慢，但是卻擁有深厚的社會保障思想與傳統(tǒng)文化，在社會現(xiàn)代化進程中，我們應該，也能夠創(chuàng)造出新的農村社會保障制度。一、我國農村社會保障制度的現(xiàn)狀及其形成原因分析(一)我國農村社會保障制度現(xiàn)狀及問題改革開放后，我國對如何構建農村社會保障制度的探索和嘗試從未間斷過，但迄今尚未形成較為理想的制度模型，可以說農村社會保障基本上處于一種缺失狀態(tài)。農村社會保障的基本缺失反映了農村社會保障制度的改革嚴重滯后于農村經濟體

3、制改革的步伐。目前我國農村社會保障存在的問題主要表現(xiàn)為：農村社會保障覆蓋范圍窄、層次低、地區(qū)發(fā)展不均衡。我國農民人口有9億，占總人口的70%強，經過改革開放，農民的社會保障水平雖然有所提升，但與城市人口仍存在較大差距。據(jù)2009年4月22日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上做出的2009年中國農村社會保障體系建設情況報告，截止2008年年底，農村參保人口達到4284.3萬，也就是說農村社會保障覆蓋率不足5%。另外可以發(fā)現(xiàn)我國社會保障制度的區(qū)域統(tǒng)籌不足，東部的社會保障水平要高于中西部，且農村社會保障水平明顯落后于城市。社會保障資金來源不盡合理，籌資困難。農村社會保障的一大難題就是社

4、保資金的匱乏，國家雖然已經加大資金注入，但仍不能滿足需求。首先是在資金投入上，城市與農村很不平衡。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險金已經基本實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，建立了國家、企業(yè)、個人共同負擔的基金模式，而在農村仍然以家庭保障為主，除養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險進行了改革試點外，其他保險項目基本上沒有建立起來。其次是社保資金的來源單一，主要堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給與政策扶持”的原則，然而大多數(shù)集體無力或者不愿承擔，國家政策又很難落實到位，單靠農民自己繳納又受到收入水平的限制。第三，農村社會保險籌資機制不健全，籌資成本和組織管理成本較高，影響了農民參保積極性，一定程度上制約了農村社會保障水平的提高。制度建設滯后，法

5、制化水平不高。受經濟社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結構、制度建設起步較晚等因素制約，許多關于農村社會保障的實施辦法都是通過行政性文件發(fā)布，缺乏法律強制力，資金難以得到有力保證，部分地區(qū)還存在政策落實不到位等問題。(二)我國社會保障制度問題成因分析首先，二元經濟結構是二元社會保障制度形成和得以維系的深層次原因。我國長期實行二元經濟發(fā)展模式，在城鄉(xiāng)實行完全不同的兩種社會保障制度。建國初期，國家優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，在高度集中的計劃經濟體制下，政府用行政干預手段將城鄉(xiāng)分開，以犧牲農民利益為代價實現(xiàn)國家的工業(yè)化。雖然改革開放后，政府對這一非均衡發(fā)展模式進行了一些調整，但沒有從根本上改變二元經濟的性質，未能很好的做到“

6、以工業(yè)反哺農業(yè)”，造成了“以農業(yè)和農村的落后換取工業(yè)和城市的發(fā)展”這一局面。長期以來我國社會保障體系并存著兩個相互獨立又相互聯(lián)系的層次，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位中的就業(yè)人員享受著相對較為完善、水平較高的社會保障服務，而農村廣大居民在這方面的情形恰好相反，主要依靠家庭保障而缺乏社會保障，這種城鄉(xiāng)分割的二元社會保障實際上是以犧牲農民的利益為代價的。其次，傳統(tǒng)的集體保障功能削弱也是一個重要原因。建國后，經過歷時三年的國民經濟恢復時期，集體保障逐漸代替家庭保障走上舞臺。在計劃經濟體制下，農村主要以集體經濟為主社會保障轉變?yōu)橹饕揽克诩w的集體保障。這種保障是國家政策調控下的產物，經濟基礎在于農業(yè)生產資料公有制

7、度，政治基礎在于人民公社的政社合一及其管理體制，思想基礎在于“人民公社是通向共產主義橋梁”的理念，社會基礎在于相對平等的社會身份和比較平均的分配辦法。在當時的情況下，這種保障方式很好的彌補了社會保障的缺失，但是改革開放之后，市場經濟取代了計劃經濟，家庭聯(lián)產承包責任制的實施導致集體保障所賴以存在的基礎些條件發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的集體保障功能被極度削弱。雖然農村家庭聯(lián)產承包責任制的實行，極大地調動了農民的生產積極性，促進了農村經濟的發(fā)展，但與之相適應的分配方式的變革，使集體的內部積累機制受到嚴重削弱，導致我國現(xiàn)行的社保資金來源之一的集體資金就難以籌集，加上農民收入不足以支付保險費、國家資金投入不足，農

8、村社會保障制度的建立和完善就無從談起。二、構建我國農村社會保障制度基本思路(一)制度設計理念尋求我國社會保障制度改革路徑，不僅要立足自己國情，還要研究和分析國外社會保障制度的改革和發(fā)展，從中悟出一些新思路和新辦法。鑒于我國目前國情，我們所提出的構建我國新型農村社會保障制度的指導思想是：建立和健全農村社會保障，要立足于我國的社會主義本質要求、國家綜合國力和農村的經濟發(fā)展狀況，從實際出發(fā)，因地制宜，逐步完善，從社區(qū)型逐步向全國一體化目標發(fā)展，在強調政府社會保障責任的同時，較多的體現(xiàn)出農民自我保障，循序漸進地建立著眼于保障農民的基本生活、有利于保護和發(fā)展農村生產力的新型農村社會保障制度。這樣的農村社

9、會保障，一方面，在一定程度上減輕了國家對農村社會保障的投入，為國民經濟擴大再生產的順利進行提供了一定的保障，有利于國家綜合國力的增強和個人收入的增加，進而進一步減輕了社會保障的壓力，形成社會保障與經濟發(fā)展之間的良性循環(huán);另一方面，作為提供社會保障責任主體的農民聯(lián)合互助的合作經濟組織，具有與農民的保障力度和農民自身生產、經營活動密切相關的特性，從而使合作經濟組織對農民提供的保障更為有效，同時避免了由社會保障所導致的經濟低效率問題的出現(xiàn)，緩解了社會保障與市場效率之間的沖突。(二)建立農村社會保障制度的目標中國農村社會保障體系應和我國的社會保障體系目標相一致。從近期來看，農村社會保障要擴大對農村居民

10、的覆蓋率，通過多種渠道解決農民群眾生活、醫(yī)療的困難，特別是在當前遭受國際金融危機沖擊、大量農民工返鄉(xiāng)、農村居民收入增長放緩的形勢下，更要做好必要的應對措施;從長遠來看，我國農村社會保障體系建設最終要與城市接軌，形成全國一體化的現(xiàn)代社會保障體系，也就是通過對保障制度的不斷改革，完善各種保障服務的功能，逐步建立起以社會保險為主，社會救濟為輔，以社會福利提供必要的設施和服務，以優(yōu)撫保障對特殊社會群體提供特殊保障，以社會互助作必要補充的保障項目齊全、覆蓋面大、水平較高、法制完備、具有中國特色的現(xiàn)代農村社會保障體系。三、建立健全農村社會保障制度的路徑選擇受國情的制約，我國目前還不宜建立與城市完全接軌的農

11、村社會保障制度，眼下政府還無力對廣大農村人口實行補貼性的社會保障，農村人口收入還很低，沒有能力依靠自己建立社會保障。因此現(xiàn)階段我國社會保障制度的特點應該是“:低水平，廣覆蓋，多層次，分類別，因地制宜”，只有這樣才能在多種條件不足的情況下達到較好的效果。(一)農村社會保障體系的分層次以最低生活保障制度、五保制度等為內容的社會救濟是最低層次的保障，以基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為內容的社會保險是農村社會保障制度的核心，以提高農村人口生活質量為目標的社會福利則是較高層次的社會保障。根據(jù)目前的情況，我國的農村社會保障體系也應當層次化：首先將最低生活保障制度的建設作為工作重點，擴大這一制度的覆蓋面，做到應保盡

12、保;其次，加快推進新型農村合作醫(yī)療，減少“因病致貧”、“因病返貧”的現(xiàn)象，提高農村居民健康水平;第三，各地方因地制宜，積極發(fā)展農村養(yǎng)老保險制度，加強對困難群眾的救助、對五保和特困戶的救助和對災民的救助等制度;最后，在經濟發(fā)展的同時，國家要加大公共投入，為農村人口提供基本的公共服務和設施，尤其是醫(yī)療和教育服務，讓公眾分享發(fā)展成果。(二)社會保障人群的分類別我國的農村人口基本可以分為三大人群：傳統(tǒng)農民、失地農民和農民工。他們都有各自的特點，對社會保障也有著不同的需求，因此針對不同農村群體的特點要有相應的制度設計。傳統(tǒng)意義上的農民，這部分農民占我國農村人口的2/3，他們以自己的土地為生活來源，收入不

13、高但較為穩(wěn)定，且具有老齡化程度高、文化程度低的特點。這是我國農村社會保障工作的重點所在，針對這部分人群的特點，首先要注意強化家庭保障和土地保障的作用，將其與其他社保制度結合，使農民得到較好的自我保障。其次，要做到覆蓋率廣，通過多種保障手段如社會救濟、社會優(yōu)撫等，來維持農民的基本生活，第三，在有條件的地區(qū)適時推廣社會保險，通道多渠道籌集資金，開展較低水平的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險。失地農民是我國農村人口的特殊群體，仍然生活在農村，他們因國家征用而失去了土地，因此既沒有了從事農業(yè)生產的物質基礎，也沒有從事非農業(yè)生產的一技之長。政府雖然支付了一定的土地補償金，但這種一次性補償在一些情況下仍會造成失地農民生活無以為繼。獲得土地補償金后，失地農民有一定的社會保障物質基礎，那么社會保障工作的重點應放在基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障上面，保險費的籌集應由政府、集體、農民三方面共同承擔。農民工是進入城市從事非農業(yè)生產，主要收入來自非農產業(yè)的人