關(guān)于農(nóng)地征收與耕地保護(hù)研究

1、關(guān)于農(nóng)地征收與耕地保護(hù)研究論文關(guān)鍵詞：耕地減少 違法法律制度 保護(hù)論文摘要：農(nóng)地征收直接造成農(nóng)村耕地減少，損害農(nóng)民利益，危及 整個(gè)經(jīng)濟(jì)的全面健康發(fā)展：究其原因有執(zhí)法者政治思想素質(zhì)與業(yè)務(wù)能 力低下，法律制度不健全，嚴(yán)格的法律責(zé)任追究制度的弱化等闡述了 農(nóng)地征收的現(xiàn)狀及危害，分析了過量征收的原因，并提出了耕地保護(hù) 的對(duì)策。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，客觀上 造成了對(duì)土地的巨大需求，對(duì)農(nóng)村土地征收已不可避免。但是，作為 絕大多數(shù)農(nóng)民的生命地的耕地，如何有效保護(hù)既是直接保護(hù)農(nóng)民土地 權(quán)益的需要，也是間接保護(hù)國(guó)家糧食安全的需要。近年來，一些地方 政府部門因思想認(rèn)識(shí)不正確，加上法律

2、制度不健全，嚴(yán)格法律責(zé)任追 究制度的弱化等，以種種理由和借口違法征收耕地， 犧牲農(nóng)民利益來 換取城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展，不僅損害農(nóng)民利益，還嚴(yán)重危及到了我國(guó) 的糧食安全和經(jīng)濟(jì)的全面健康發(fā)展因此，國(guó)家必須采取強(qiáng)有力的法律 保護(hù)措施， 嚴(yán)格規(guī)范合法征地行為， 嚴(yán)厲制止和打擊一切違法征地行 為，達(dá)到既能保證經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化對(duì)土地的合理需求，又能切實(shí)保護(hù)好每寸耕地，從根本上維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。因而，研究探 討農(nóng)村土地征收中耕地的法律保護(hù)， 具有重要的指導(dǎo)意義：農(nóng)村土地 征收已成為近些年學(xué)術(shù)界極其關(guān)注的熱點(diǎn)問題多數(shù)學(xué)者大都將土地 征收與被征地農(nóng)民利益保護(hù)結(jié)合起來研究，但卻未關(guān)注耕地的保護(hù)；或者研究土地

3、征收導(dǎo)致耕地大量減少， 危害糧食安全， 卻未關(guān)注農(nóng)民 土地權(quán)益的保護(hù)。 為此，筆者探討在土地征收中如何有效保護(hù)農(nóng)村耕 地，從而從根本上保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。1農(nóng)地征收現(xiàn)狀及危害2農(nóng)地征收過量的原因2.1錯(cuò)誤思想指導(dǎo)22法律制度不健全221“公共利益”的法律界定存在困難。應(yīng)當(dāng)指出，公共利益是 一個(gè)“不確定的概念”， 其本身的確切范圍含糊不清， 并因各個(gè)時(shí)期 各個(gè)法律領(lǐng)域而有所差異， 這是我國(guó)憲法規(guī)定公益要件而現(xiàn)實(shí)中不能 貫徹公益原則的重要原因。 一般而言， 公共利益是指一定范圍內(nèi)的不 特定多數(shù)人的共同利益。 公共利益的最大特征在于其概念內(nèi)容的不確 定性，這種不確定性表現(xiàn)在其受益對(duì)象的不確定性和利益

4、內(nèi)容的不確 定性兩個(gè)方面。 所謂“受益對(duì)象的不確定性”， 是指界定公共利益的 “公共性”不明確， 即公共利益既然是由人們的私益構(gòu)成的， 那么存 在需要多少私益組成公共利益這個(gè)問題界定“公共性”的標(biāo)準(zhǔn)， 一種 是地域標(biāo)準(zhǔn)，即地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人共同利益，就足以構(gòu)成公益?！耙?定范圍內(nèi)”是指不同級(jí)別的政府所管轄的地域范圍， 同時(shí)也看到公共 利益分成了國(guó)家利益和地方利益。 另一種是利益標(biāo)準(zhǔn)， 即公共利益的 受益人具有“開放性”并因而人數(shù)不確定，公共利益是一個(gè)不確定多 數(shù)人的利益，“公共性”即體現(xiàn)在有不確定的社會(huì)上多數(shù)人收益， 將 “不確定多數(shù)人”的利益界定為公共利益， 已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)。 所 謂“利益

5、內(nèi)容的不確定性”， 是指利益與價(jià)值判斷緊密關(guān)聯(lián)， 因?yàn)閮r(jià) 值判斷具有主觀性， 導(dǎo)致了利益的內(nèi)容含有不確定性， 即利益不限于 物質(zhì)上利益，也包含文化、風(fēng)俗、政治等利益。利益以及價(jià)值是無法 在實(shí)際中以恒定標(biāo)準(zhǔn)加以測(cè)定的， 是由“彈性的、 浮動(dòng)的、受到一些 判斷公共利益的要素所決定”。因而，所謂“利益”，既包括事實(shí)上已經(jīng)取得的各種正當(dāng)利益， 如財(cái)產(chǎn)， 也包括可能獲得的或者丟失的各 種正當(dāng)利益，如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的良性發(fā)展，社會(huì)秩序的安定等。因此，現(xiàn) 實(shí)中許多征地行為正是打著“公共利益”之名行商業(yè)行為之實(shí)導(dǎo)致 “征非所用”現(xiàn)象普遍存在。222現(xiàn)行征地程序存在不足之處。從征地的審批、執(zhí)行、監(jiān)督 的過程分析，我國(guó)

6、現(xiàn)行征地程序存在的主要問題是征地缺乏民主參與 和監(jiān)督制約機(jī)制不完善等。 首先，征地缺乏民主參與。土地管理法 第48條和土地管理法實(shí)施條例第25條規(guī)定，征地補(bǔ)償方案確定 后，相關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告， 并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 和農(nóng)民的意見。征用土地公告辦法第9條規(guī)定：被征地農(nóng)村集體 經(jīng)濟(jì)組織、 農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、 安置方案有不同意 見的或者要求舉行聽證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、 縣人民政府土地行政主管部門提出。 由此可見， 在土地審批之前， 政府并沒有將征地信息告知被征地人的義務(wù)， 被征 地人對(duì)征地沒有發(fā)言權(quán)， 也無法提出異議； 只有在審

7、批通過后的征地 過程中，其才有對(duì)補(bǔ)償、安置方案提出意見和要求舉行聽證會(huì)的權(quán)利。 尤其是對(duì)事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益和國(guó)家糧食安全的大量耕地的征收，沒有經(jīng)過科學(xué)民主的決策程序和推行重大決策專家咨詢、民主評(píng)議和 聽證程序，其科學(xué)與否，可行與否，值得懷疑。缺乏廣泛有效的民主 參與，使得政府的征地行為缺乏最有力的監(jiān)督一一來自廣大人民群眾 的監(jiān)督。其次，監(jiān)督制約機(jī)制不完善。一方面，國(guó)土資源管理部門及其工作 人員在執(zhí)行國(guó)家土地管理的法律法規(guī)和方針政策時(shí)， 往往出現(xiàn)不依法 行政，對(duì)土地利用情況的真實(shí)性和合法性不負(fù)責(zé)任，玩忽職守，濫用 職權(quán)，徇私舞弊，不執(zhí)行和不遵守土地管理法律規(guī)定，使有關(guān)土地征 收方面的法律得不到

8、全面貫徹和落實(shí)。主要表現(xiàn)為：土地利用總體規(guī) 劃的整體性、科學(xué)性沒有得到確立；土地利用尤其是征地計(jì)劃隨意突 破；耕地征收上，常常先征后批，甚至“先開發(fā)后審批”或者根本不 辦審批手續(xù)。實(shí)踐中，對(duì)一些嚴(yán)重的違法征地事件，一些地方的國(guó)土 資源局負(fù)責(zé)人仿佛“見怪不怪”。他們解釋說，主要原因是地方政府 沒有嚴(yán)格執(zhí)行用地法規(guī)，普遍采取“先開發(fā)后審批”、“土地跟著項(xiàng) 目走”的“潛規(guī)則”。即在土地出讓前，基本確定了開發(fā)單位，并將 前期本應(yīng)由政府承擔(dān)的征地拆遷費(fèi)用推給開發(fā)單位， 最后在交土地出 讓金時(shí)統(tǒng)一結(jié)算。缺乏制約的權(quán)力， 就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。 政府征地 權(quán)如沒有受到約束， 就會(huì)恣意妄為，嚴(yán)重侵犯被征地農(nóng)民的

9、土地權(quán)益。“先征地，后拍賣”現(xiàn)象是行政權(quán)力濫用的結(jié)果， 也顯示了土地征收 程序中監(jiān)督制約機(jī)制的缺失。另一方面，土地監(jiān)察執(zhí)行不力。土地監(jiān) 察是指土地管理部門按照一定的程序和方式，依法對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、單 位和個(gè)人遵守土地管理法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和對(duì)違法者實(shí)施行政制裁的行政活動(dòng)。它是代表國(guó)家行使土地管理執(zhí)法職能，其本質(zhì)是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用。 現(xiàn)行的土地監(jiān)察體制是以“塊塊”為主， 與上級(jí)土地監(jiān)察部門只是業(yè) 務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系， 土地執(zhí)法隊(duì)伍只能聽命于地方政府， 往往 不務(wù)“監(jiān)察”正業(yè)，淪為政府的工具。事實(shí)證明，目前土地監(jiān)察實(shí)施 “塊塊”管理的傳統(tǒng)模式， 勢(shì)必影響執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法的獨(dú) 立性、公正性

10、， 導(dǎo)致執(zhí)法違法現(xiàn)象屢禁不止。地方政府之所以無視土 地管理法律法規(guī)，其中“塊塊”管理體制就是重要原因之一。因此， 當(dāng)?shù)胤秸畯哪车貐^(qū)甚至某部門利益出發(fā)， 在批地、征地上違反法律 法規(guī)時(shí)，土地管理監(jiān)察部門往往不敢過問，甚至縱容包庇。23不完善的官員考評(píng)和晉升制度 近些年來，某些地方政府行政 長(zhǎng)官受“政績(jī)”及考評(píng)與晉升的驅(qū)動(dòng)，違法大量征收農(nóng)村集體土地， 低價(jià)補(bǔ)償農(nóng)民，高價(jià)出讓給各類開發(fā)商，從中獲取巨額差價(jià)， 作為地 方政府的第二財(cái)政收入。 然后，運(yùn)用征地收入“經(jīng)營(yíng)城市”、“造福 市民”?？梢哉f，征收土地可以快速出政績(jī)，快速出效益，快速致富 已成為政府和社會(huì)的共識(shí)。 立竿見影的“政績(jī)”為某些地方行政

11、長(zhǎng)官 帶來優(yōu)秀的考評(píng)與官位的晉升。24執(zhí)法者業(yè)務(wù)能力與素質(zhì)有待提高 法律、法規(guī)和政策必須依靠 具體的人和組織來執(zhí)行， 執(zhí)法者的素質(zhì)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施有著巨 大的影響。法律規(guī)定，有權(quán)制定并實(shí)施征地的主體是地方政府，對(duì)政 府征地行為合法與否進(jìn)行有效監(jiān)督制約主要也是地方政府及其相關(guān) 部門。作為地方政府及其相關(guān)部門的執(zhí)法者對(duì)涉及農(nóng)村土地征收的法 律法規(guī)和相關(guān)政策理應(yīng)熟悉并掌握， 從而指導(dǎo)征地實(shí)踐；面對(duì)廣大集 體農(nóng)民對(duì)自己耕地被征收的不理解甚至有意阻撓，理應(yīng)積極宣傳教育，做好農(nóng)民群眾各方面的思想工作，從而得到他們的支持；作為土地行 政管理部門和土地監(jiān)察部門的執(zhí)法者理應(yīng)依法行使人民賦予的權(quán)力，履行自己的

12、職責(zé)，規(guī)范政府的征地行為。但是，現(xiàn)實(shí)中的征地者對(duì)土地征收的意義認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)法定的征地 程序缺乏必要的了解， 處理問題簡(jiǎn)單粗暴，濫用手中的權(quán)力強(qiáng)行征地， 損害農(nóng)民利益；對(duì)征地行為履行監(jiān)督制約的執(zhí)法者聽命于地方政府的 違法征地行為， 由此引發(fā)許多群體事件， 嚴(yán)重地影響了社會(huì)的安定團(tuán) 結(jié)。25嚴(yán)格責(zé)任追究制的弱化 違法征地行為的法律責(zé)任，在土地管 理法、土地管理法實(shí)施條例、基本農(nóng)田保護(hù)條例、關(guān)于違反土地管理 規(guī)定行為行政處分暫行辦法、 物權(quán)法、 刑法等法律法規(guī)中都做了明確 的規(guī)定。實(shí)踐中， 一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)違法征地案件，往往認(rèn)為是“出于 公心，為了發(fā)展”，睜只眼閉只眼。事實(shí)上，在所謂“因公違法”、 “

13、良性違法”的外衣下，往往是為了少數(shù)部門或地方利益或少數(shù)人，甚至是開發(fā)商不正當(dāng)?shù)睦妫?其涉案土地面積更大，影響更壞，它嚴(yán) 重干擾和破壞土地管理的正常秩序， 損害的是國(guó)家利益和人民群眾的 長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。盡管近年來國(guó)土資源部不斷加大土地違法案件查處力度，但在結(jié)案 的9萬余件中，只處理了相關(guān)責(zé)任人3593名，其中2名省級(jí)干部受 到黨紀(jì)處分。4的低處罰率，意味著超過96的土地違法案件并未 追究責(zé)任人，而刑事處罰率更是低到5%。，出現(xiàn)權(quán)責(zé)明顯不對(duì)稱的局 面。缺乏對(duì)違法征地責(zé)任的追究是征地之風(fēng)盛行、 耕地屢遭嚴(yán)重破壞 的重要原因之一。3耕地保護(hù)對(duì)策經(jīng)濟(jì)要持續(xù)增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)用地要持續(xù)增多，耕地又必須嚴(yán)格保護(hù)，這 似

14、乎是一種兩難的選擇，其實(shí)，除了轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)粗放經(jīng)營(yíng)用地模式外， 樹立正確的思想認(rèn)識(shí)觀，建立健全土地征收法律與制度并嚴(yán)格執(zhí)行， 是可以兼顧兩方面的。31樹立正確的思想認(rèn)識(shí)觀，完善官員考評(píng)和晉升制度311樹立正確的思想認(rèn)識(shí)觀。保護(hù)耕地，思想認(rèn)識(shí)是關(guān)鍵。地 方各級(jí)政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部必須正確地認(rèn)識(shí)到， 我國(guó)人多地少， 底 子又薄，農(nóng)業(yè)問題、糧食問題始終是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大問題，農(nóng)民問 題則是關(guān)系我國(guó)發(fā)展的最大問題。 因此， 必須加強(qiáng)政治思想學(xué)習(xí)， 充 分認(rèn)識(shí)我國(guó)的國(guó)情和土地基本國(guó)策，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)耕地的 關(guān)系，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀， 樹立正確的政績(jī)觀，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局 意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和耕地資源節(jié)約意

15、識(shí)， 嚴(yán)格依法征地，切實(shí)保護(hù)耕地。32建立健全法律與制度321合理界定“公共利益”，明確征收范圍。憲法和法律賦予 政府征地權(quán)是為了發(fā)展文化、衛(wèi)生、國(guó)防及其他公共事業(yè)，然而現(xiàn)實(shí) 中許多征地行為打著“公共利益”之名行商業(yè)行為之實(shí)導(dǎo)致“征非 所用”現(xiàn)象普遍存在。 因此，盡管“公共利益”的法律界定存在種種 困難，為了盡量減少濫用，依照我國(guó)實(shí)際情況，筆者建議在立法上， 可采用概括式與列舉式并舉的方式， 盡可能對(duì)公共利益和非公共利益 從正反兩方面予以界定， 為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收與保護(hù)劃定較為明確的 界限，為執(zhí)法和司法活動(dòng)提供良好的操作規(guī)則。在具體的做法上，筆 者贊同姜明安教授的觀點(diǎn)： 首先，給“公共利益”下

16、一個(gè)簡(jiǎn)要的定義，如公共利益是指涉及國(guó)家安全和廣大社會(huì)公眾福祉的利益。 其次，盡 可能較全面地列舉出屬于公共利益的事項(xiàng)范圍。 其中包括國(guó)防建設(shè)用 地；國(guó)家機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地； 能源、交通、水利、供電、 供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項(xiàng)目用地； 教育、文化、衛(wèi)生、 體育、慈善事業(yè)用地；環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)事業(yè)用地；其他公認(rèn)或法 院裁定的公共利益用地。再次，設(shè)立一個(gè)概括性（兜底性）條款，即立 法時(shí)無法列舉或難以列舉的其他應(yīng)屬于“公共利益”范疇的事項(xiàng)。 最 后，設(shè)立一個(gè)非公共利益條款， 即明確列舉些明顯不屬于“公共利益” 的事項(xiàng)， 如企業(yè)從事商業(yè)性開發(fā)， 政府興建高爾夫球場(chǎng)等事項(xiàng)用地不 得

17、啟動(dòng)征地權(quán)盡管通過立法的方式界定“公共利益”會(huì)存在法律的 疏漏性和滯后性等缺陷， 但在強(qiáng)調(diào)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)起步較晚、 公權(quán)力 強(qiáng)大與私權(quán)利弱小、 行政機(jī)關(guān)及其工作人員的依法行政理念有待提高 及注重成文法的我國(guó)，這樣做，具有其時(shí)空上的合理性和可行性。在 法律明確區(qū)分公共利益和商業(yè)利益后， 只有符合社會(huì)公共利益需要時(shí) 才能對(duì)農(nóng)村耕地實(shí)行征收。323嚴(yán)格土地用途管制制度，合理限制建設(shè)用地。土地用途管 制制度是我國(guó)防止征收權(quán)濫用， 控制土地流失， 保護(hù)耕地的基本法律 制度，也是在征地?zé)岵粩嗌郎氐谋尘跋滤扇〉囊豁?xiàng)旨在保護(hù)耕地不受侵犯的新型法律制度。 這一制度的核心是除法律規(guī)定的國(guó)家重點(diǎn)建 設(shè)項(xiàng)目之外，嚴(yán)

18、格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì) 耕地實(shí)行特殊保護(hù)。 同時(shí)要求使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土 地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。324建立科學(xué)的土地監(jiān)察制度，嚴(yán)防政府征地權(quán)的濫用。針對(duì) 現(xiàn)行土地監(jiān)察部門聽命于地方政府的“塊塊”體制弊端， 保證土地監(jiān) 察執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法的獨(dú)立性與公正性， 應(yīng)改與上級(jí)土地監(jiān) 察部門業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系為直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系， 即國(guó) 土資源部直接設(shè)立國(guó)家土地督察局，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，不受地方政府的 干預(yù)。 這樣土地監(jiān)察部門從事“監(jiān)察”正業(yè)， 有效監(jiān)督地方各級(jí)人民 政府耕地保護(hù)責(zé)任制的落實(shí)情況， 特別是監(jiān)督政府一把手對(duì)本行政區(qū) 內(nèi)土地管理、

19、耕地保護(hù)和土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況及執(zhí)行國(guó)家土地 調(diào)控政策的情況，并制約政府征地權(quán)的行使。此外，應(yīng)該有一個(gè)獨(dú)立 于政府的機(jī)構(gòu)專司土地利用變化監(jiān)測(cè)的任務(wù)， 并定期向社會(huì)公布監(jiān)測(cè) 結(jié)果，讓社會(huì)來監(jiān)督政府行為。33嚴(yán)格執(zhí)法 “徒法不足以自行”。有了好的法律與制度，如果不能嚴(yán)格地執(zhí)行 和有效地遵守，那只不過是書面的法律與制度而已。因此，建立健全 與征地相關(guān)的法律與制度以后， 要求各級(jí)政府及其土地管理部門必須 帶頭切實(shí)地遵守、更嚴(yán)格地執(zhí)行。331加強(qiáng)政治業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力。健全的法律與制度必 須依靠具體的組織和人來執(zhí)行， 執(zhí)法者素質(zhì)能力的高低對(duì)其實(shí)施效果 有著直接的影響。因此， 必須加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府部門執(zhí)法人員的政治業(yè) 務(wù)培訓(xùn)，提高他們依法管地用地尤其是征地