!深圳市國土資源信息化建設實踐與探索

1、深圳市國土資源信息化建設實踐與探索強化資源整合立足技術創(chuàng)新信息技術促國土資源管理新發(fā)展深圳市規(guī)劃和國土資源委員會改革開放以來,深圳市國土資源管理工作取得了巨大成績,在深圳由一個邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展成為國際化城市這一世界城市發(fā)展史上的奇跡的同時,在全國率先劃定了“基本生態(tài)控制線”,落實了國家下達的耕地和基本農(nóng)田保護的責任目標;率先建成國內(nèi)第一個基于GIS和MIS技術的大型國土資源管理系統(tǒng),為國家土地管理體制機制創(chuàng)新發(fā)揮了先行先試的作用。近年來,地理信息系統(tǒng)(GIS、遙感、無線網(wǎng)絡等新技術不斷滲透到深圳國土資源管理的方方面面,國土資源管理的各個業(yè)務環(huán)節(jié)正向數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化方向快速發(fā)展。在取得輝煌成績

2、的同時,我們也清醒地看到,當前土地管理工作還存在很多問題。隨著國家土地新政的推行和土地督察制度的設立,以及深圳市“創(chuàng)新型綜合經(jīng)濟特區(qū),全國性經(jīng)濟中心城市,與香港共同發(fā)展的國際性城市”這一城市性質的正式定位,對國土資源管理提出了更高的要求。新時期、新形勢下信息化工作如何起到促進國土資源管理進步的作用是我們一直思考的問題,在這里將我們的一些思考與大家探討,期待共同提高。一、深圳市國土資源信息化工作取得的成績(一以金土工程為契機,實現(xiàn)國土資源管理全面信息化、科學化深圳市國土資源管理信息化工作起步較早,早在1998年就已率先建成國內(nèi)第一個基于GIS和MIS技術的大型國土資源管理系統(tǒng)。2006年根據(jù)國家

3、金土工程建設要求,開始著手制定深圳市金土工程實施方案,并兼顧深圳創(chuàng)建“國家電子政務試點城市”要求,形成國土資源信息化總體框架,起到統(tǒng)籌規(guī)劃、技術指引的作用。1、金土工程整體規(guī)劃,全盤指引,穩(wěn)步推進明確的目標定位、整體統(tǒng)一的規(guī)劃和設計是實施金土工程的前提,技術標準和數(shù)據(jù)共享是核心。深圳市金土工程總體建設目標是:逐步形成國土資源管理電子政務模式,建立我市國土資源信息化網(wǎng)絡、標準、安全等基礎;建立和完善國土資源數(shù)據(jù)中心,全面、準確掌握國土資源管理的各類信息;逐步建立覆蓋國土資源管理業(yè)務的、高度信息共享的政務信息系統(tǒng)。形成“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的科學、規(guī)范、高效的國土資源管理運行體系,縱向為上級“

4、金土工程”提供動態(tài)信息上傳下達,橫向為市政府各部門、社會機構、公眾提供國土資源信息共享和便利服務。主要內(nèi)容包括:“一個中心”即國土房產(chǎn)數(shù)據(jù)中心;“兩大體系”即基礎支撐體系和安全支撐體系;“三項工程”即國土資源數(shù)據(jù)工程、國土資源應用工程和公共服務信息工程。為順利推進金土工程的實施,指導后續(xù)信息化建設,我們相繼開展金土工程總體設計和數(shù)據(jù)資源規(guī)劃與設計工作,對金土工程總體框架、技術路線、系統(tǒng)建設、數(shù)據(jù)中心、基礎平臺建設、數(shù)據(jù)工程等關鍵建設內(nèi)容進行分析研究,制定統(tǒng)一的標準規(guī)范、可操作性的實施計劃,按照統(tǒng)一組織、統(tǒng)一部署原則對信息化建設進行全盤指導和控制。2、實現(xiàn)國土資源管理全面信息化、科學化,進一步提

5、升國土資源管理水平在1998年建成規(guī)劃國土管理信息系統(tǒng)后,深圳市國土資源管理已實現(xiàn)市局、分局、國土管理所(街道級全體人員在同一網(wǎng)絡中協(xié)同辦公,并將審批事項的受理、辦理、督辦納入系統(tǒng)管理,結合GIS功能,為業(yè)務審批提供了高效的信息管理和查詢手段。之后深圳市國土資源管理一直緊密圍繞透明化、規(guī)范化、科學化,與市電子監(jiān)察系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng),實現(xiàn)所有審批操作規(guī)范、透明;與市政府行政大廳聯(lián)網(wǎng),實現(xiàn)審批事項在政府部門間并聯(lián)處理,方便市民,提高效率,多次受到國家、省、市的表彰。金土工程實施后,我們緊緊抓住這個契機,實現(xiàn)國土資源管理信息化全覆蓋,加強業(yè)務管理科學化水平。建立以地籍為核心的土地管理模式,采用統(tǒng)一架構體系,基

6、于電子政務基礎平臺,對現(xiàn)有土地管理相關系統(tǒng)進行整合、升級和開發(fā),使土地管理系統(tǒng)覆蓋全部土地管理業(yè)務,實現(xiàn)以知識管理為特征的土地管理辦公自動化。近年來重點完善了征(收地拆遷管理系統(tǒng)、土地儲備管理系統(tǒng)、用地管理系統(tǒng)、土地合同監(jiān)管系統(tǒng)等業(yè)務系統(tǒng)。(二大力開展土地監(jiān)測監(jiān)管,保護土地資源深圳在建設生態(tài)園林城市的過程中,在全國率先劃定城市限制建設的“基本生態(tài)控制線”這一高壓線,將接近全市總面積的二分之一的土地劃入保護范圍。另一方面作為全面城市化地區(qū),深圳嚴格落實了國家基本農(nóng)田保護指標,形成基本農(nóng)田紅線與基本生態(tài)控制線相協(xié)調(diào)的“雙線”保護機制。1.利用衛(wèi)星遙感技術,實施土地全方位監(jiān)測在完成部衛(wèi)片執(zhí)法的同時,

7、深圳市自2005年開始利用高分辨率遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù),結合實地調(diào)查及內(nèi)部數(shù)據(jù)分析,每年4次對全市基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)的土地變化情況實施監(jiān)測,為土地監(jiān)測監(jiān)管提供了大量翔實數(shù)據(jù)。我們每個季度在獲得衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)后,利用專門的圖象處理系統(tǒng)進行分析處理,并借助GPS導航系統(tǒng)和輔助數(shù)據(jù)采集系統(tǒng),對所有可疑圖斑逐個進行實地調(diào)查、核實及現(xiàn)場拍照,監(jiān)測成果得到市政府的高度重視。通過遙感監(jiān)測這種“天眼”手段,以直觀的影像來“舉證”,對全市土地違法行為起到了很好的震懾作用,產(chǎn)生了良好的社會效應。近幾年,我們將遙感監(jiān)測的范圍逐步擴大到全市范圍,進一步加強土地監(jiān)測的效果。2.開展日常移動巡查,實現(xiàn)科學化土地監(jiān)管除遙感監(jiān)測外,

8、我們還加強土地監(jiān)管的人工巡查,并建立移動巡查系統(tǒng)。人工巡查包括地質災害巡查、儲備土地管理、轉地適當補償?shù)毓芾怼⒎寝r(nóng)建設用地管理、基本農(nóng)田管理和已出讓土地管理等現(xiàn)場巡查和信息上報。移動巡查系統(tǒng)綜合利用GPS、移動通訊、數(shù)據(jù)交換等技術,實現(xiàn)巡查定位、導航、記錄、制圖、查詢、上報等功能,為動態(tài)更新、批后監(jiān)管、市場管理提供高效的技術支持,具有能定位、能巡查、能取證、能查詢、能跟蹤、能考核等特點,實現(xiàn)了基層土地監(jiān)管的信息化、科學化。(三實現(xiàn)自然資源與地理空間信息服務社會化深圳市于2007年開展面向全社會的自然資源與地理空間數(shù)據(jù)的共享服務建設,并作為“數(shù)字深圳”的核心組成部分。目前已建成為我市的城市規(guī)劃、

9、建設、管理、應急指揮、公眾服務等提供統(tǒng)一的空間基礎信息服務的平臺,并率先在政府機關內(nèi)部推廣應用。1、開展空間基礎信息平臺建設,提供自然資源與地理空間信息服務以“數(shù)字深圳空間基礎平臺”為平臺,為政府機關、企業(yè)單位、普通市民提供自然資源與地理空間信息服務。共享的空間數(shù)據(jù)資源包括基礎地理、公共設施、城市仿真、部門專題四個層次的數(shù)據(jù)體系,可面向不同用戶提供全方位數(shù)據(jù)服務。目前,現(xiàn)有數(shù)據(jù)量達200G以上?；A地理類,包括影像數(shù)據(jù)庫、地貌數(shù)據(jù)庫和電子地圖數(shù)據(jù)庫,數(shù)據(jù)存儲量約90G;公共設施類包括交通、文化、娛樂、商業(yè)、廣場、體育、文化古跡、行政辦公等信息,目前共劃分為15大類,125小類,約22萬信息;城

10、市仿真類包括三維地形、三維建筑、三維管線,目前數(shù)據(jù)存儲量約120G;部門專題類數(shù)據(jù)由各政府部門通過空間平臺“部門數(shù)據(jù)發(fā)布系統(tǒng)”提供,是各政府機關進行數(shù)據(jù)共享的核心。在提供信息共享服務的同時,我們制定了一系列空間基礎數(shù)據(jù)標準,包括元數(shù)據(jù)、數(shù)字地形圖、數(shù)字高程、數(shù)字正射影像、電子地圖、公共設施、基礎地理空間數(shù)據(jù)庫核心要素、地下綜合管線、建筑三維模型數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)資源目錄、空間信息應用服務接口等,部分標準已上升為市級行業(yè)標準。2、推進空間基礎信息平臺應用,提升空間信息共享服務效果空間基礎信息面向不同政府機關和社會公眾的應用需求,按照空間信息“共享”、“整合”、“交換”三個層次,有針對性地提供了內(nèi)容豐富的

11、空間信息瀏覽查詢網(wǎng)站、簡單易用的業(yè)務對象管理和自主搭建環(huán)境、功能強大的信息交換發(fā)布環(huán)境三種應用模式,基本滿足了社會各界對空間信息的共享服務要求。隨著深圳市空間信息網(wǎng)政務內(nèi)網(wǎng)部分的開通,平臺已經(jīng)開始發(fā)揮全市空間信息共享服務作用。在提供空間基礎信息共享服務的同時,我們著重提升空間基礎信息平臺的應用效果,走訪了近30多個政府部門,主動推廣平臺成果。截至目前,已有22個政府部門接入平臺網(wǎng)絡,通過在線瀏覽、查詢統(tǒng)計等方式使用平臺信息資源。已有市應急指揮中心、市環(huán)保局、市工商局、市貿(mào)工局、市標準技術研究院等多個部門將平臺環(huán)境整合到本地業(yè)務辦理環(huán)境中,成為平臺的首批高端用戶。(四、行政審批公開、透明,公共服

12、務效果顯著發(fā)展電子政務公共服務是提升政府執(zhí)政能力的重要舉措,是創(chuàng)建“透明、服務、民主”政府的有效途徑。國土資源電子政務公共服務系統(tǒng)主要包括信息公開、在線辦事和公眾參與三方面內(nèi)容。1、拓寬信息公開范圍,提高公眾對國土資源信息的知情權從2005年開始,根據(jù)中華人民共和國政府信息公開條例和深圳市政府信息公開規(guī)定的框架,編制了信息公開的一系列規(guī)章制度,明確了信息公開的內(nèi)容范圍、公開形式、公開時限,形成制度化的公開程序,建立了信息公開的監(jiān)督管理制度,為信息公開提供有力的保障。以此為依據(jù)對業(yè)務信息進行全面的梳理,公開的信息包括機構職能、政策法規(guī)、人事信息、行政許可、行政審批、服務事項等近百項各類事項,涉及

13、土地、地質礦產(chǎn)、測繪地籍、房地產(chǎn)和綜合事務等,基本涵蓋了規(guī)劃國土委所有國土房產(chǎn)方面的政務信息。2、提倡在線辦事模式,提高政府辦事效率,降低公眾辦事成本在線辦事業(yè)務覆蓋了土地使用權出讓、建設項目用地預審、土地招拍掛等業(yè)務,通過業(yè)務應用深化和建設網(wǎng)上申報與在線審批系統(tǒng),進一步擴大門戶網(wǎng)站的影響力,為社會公眾提供更全面的信息和更便捷的服務,為政府部門的監(jiān)督管理提供有效的平臺,我委的網(wǎng)上辦事系統(tǒng)已在全市產(chǎn)生很好的社會影響。如通過完善土地網(wǎng)上交易系統(tǒng),形成覆蓋土地交易全過程的網(wǎng)上交易電子平臺,將經(jīng)營性用地、工業(yè)用地、采礦權出讓全部納入網(wǎng)上交易范圍,實現(xiàn)信息發(fā)布、掛牌、客戶競買申請、保證金繳納、客戶競價、

14、成交披露等各個環(huán)節(jié)的信息化管理。3、大力引導公眾參與熱情,提高公眾參與權,開創(chuàng)和諧執(zhí)政新局面公眾參與是為了加強網(wǎng)上政務公開力度,使公眾可直接和行政管理部門進行對話交流,減少信息傳送過程的信息失真。目前網(wǎng)站開通的公眾參與欄目主要有電子信訪、主任信箱、民意征集和在線訪談,并多次針對重要的政府決策活動開展網(wǎng)上直播和網(wǎng)上公眾咨詢,以技術手段促進公眾參與政府決策管理。二、新時期、新形勢下國土資源信息化工作面臨的挑戰(zhàn)和我們的工作設想在進入新的歷史發(fā)展階段,深圳作為全國大中城市中最先面臨空間緊約束的地區(qū),在國土資源管理方面面臨著保障發(fā)展與保護資源兩難的困境。為落實科學發(fā)展觀,亟待構建高度城市化背景下、高速經(jīng)

15、濟發(fā)展進程中的約束、轉型土地管理模式,實現(xiàn)科學、高效、精細、協(xié)同的管理目標。我們逐步認識到,必須要充分發(fā)揮信息化的技術優(yōu)勢,將信息化技術作為推動和促進土地管理水平提升的重要手段,探索新形勢下國土資源管理和信息化工作的新思路、新模式,為構建國土資源保障和促進科學發(fā)展新機制提供科學化、標準化、規(guī)范化的信息技術支撐。(一繼續(xù)推進金土工程建設,實現(xiàn)技術、機制創(chuàng)新,提升應用在金土工程實施過程中,以內(nèi)網(wǎng)技術框架、圖形技術框架、移動技術框架三大技術框架為基礎,先期開展電子政務基礎平臺、建設用地審批系統(tǒng)(含地籍管理、移動巡查系統(tǒng)三項開發(fā),在此基礎上豐富各種應用和數(shù)據(jù)庫建設。通過重點技術框架和信息更新保障機制的

16、確立,逐步推進管理制度的創(chuàng)新。在業(yè)務應用系統(tǒng)建設方面,建立以地籍為核心的土地管理模式,采用統(tǒng)一架構體系,基于電子政務基礎平臺,對現(xiàn)有土地管理相關系統(tǒng)進行整合、升級和開發(fā),使土地管理系統(tǒng)覆蓋全部土地管理業(yè)務,實現(xiàn)以知識管理為特征的土地管理辦公自動化。近年來重點完善了征(收地拆遷管理系統(tǒng)、土地儲備管理系統(tǒng)、用地管理系統(tǒng)、土地合同監(jiān)管系統(tǒng)等業(yè)務系統(tǒng)。（二）創(chuàng)新土地執(zhí)法管理，構建“數(shù)字督察”新機制 近幾年，我市開展國土資源衛(wèi)片執(zhí)法和生態(tài)控制線內(nèi)遙感監(jiān)測工作，全面、準確地 監(jiān)測土地利用變化情況，特別是新增建設用地及耕地變化情況，基本生態(tài)控制線范 圍內(nèi)用地變化情況，有效遏制土地違法違規(guī)行為的發(fā)生，維護了生

17、態(tài)安全。下一步， 我們將創(chuàng)新土地執(zhí)法管理，構建“數(shù)字督察”的土地監(jiān)管機制。 數(shù)字督察包括數(shù)字監(jiān)測、執(zhí)法處置、網(wǎng)格化巡查管理、建立維護違法信息庫等 階段。數(shù)字監(jiān)測階段主要進行前期資料準備、內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理、外業(yè)檢查測量、確定 變化圖斑的合法性、統(tǒng)計分析核查結果等工作；執(zhí)法處置是指將發(fā)現(xiàn)的違法用地和 違法建設行為，及時移交區(qū)執(zhí)法部門，根據(jù)有關法律、法規(guī)堅決嚴格處理；網(wǎng)格化 巡查管理是指要運用科技手段建立完善日常巡查制度；建立維護違法信息庫是指在 數(shù)字監(jiān)測、違法建筑信息普查、日常動態(tài)巡查的基礎上，建立維護統(tǒng)一管理的信息 系統(tǒng)。 （三）建設統(tǒng)一數(shù)據(jù)中心，開創(chuàng)“整合 融合 協(xié)同”新局面 2009 年深圳市規(guī)

18、劃、國土合并成立新的規(guī)劃和國土資源委員會。根據(jù)規(guī)劃國土 合一管理的新形勢，緊緊圍繞“整合 融合 協(xié)同”的工作思路，加快資源整合步伐， 推動規(guī)劃國土基礎信息整合，強化統(tǒng)一數(shù)據(jù)中心在管理中的作用，促進業(yè)務整合與 發(fā)展。 1立足數(shù)據(jù)資源積累，提供可靠基礎信息 經(jīng)過多年的積累， 已建立包含基礎地理數(shù)據(jù)、 業(yè)務數(shù)據(jù)在內(nèi)的豐富的數(shù)據(jù)資源， 為各項業(yè)務提供了良好的數(shù)據(jù)基礎。在基礎數(shù)據(jù)建設方面，建立多比例尺、覆蓋全 市的地形圖數(shù)據(jù)、數(shù)字高程模型(DEM、衛(wèi)星遙感影像和航空攝影影像、全要素電子 地圖、空間基礎網(wǎng)格、建筑物普查，地下管線、標準地址、空間興趣點等，實現(xiàn)定 期更新。在業(yè)務數(shù)據(jù)建設方面，建立土地利用規(guī)劃

19、、用地預審和審查、儲備用地、 基本農(nóng)田、土地供應、土地交易、地籍管理、征地拆遷等業(yè)務數(shù)據(jù)，以及土地利用 變更調(diào)查等專題數(shù)據(jù)。 建立貫穿國土資源管理全生命周期的數(shù)據(jù)入庫及動態(tài)更新的長效機制，制定數(shù) 據(jù)資源從開始生產(chǎn)到后續(xù)利用的每個環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)更新維護流程，并嚴格按流程進行 控制。 2面對新形勢新要求，加快數(shù)據(jù)資源整合 新形勢下以整合思路破解規(guī)劃國土業(yè)務發(fā)展難題，需要以規(guī)劃國土基礎數(shù)據(jù)資 源整合為基礎，推動規(guī)劃與國土的業(yè)務融合。目前已著重開展以下幾方面的建設和 整合研究。 第一，推進規(guī)劃計劃體系的整合。整合規(guī)劃國土委成立前分頭建設的城市規(guī)劃 與土地利用規(guī)劃相關信息資源和標準， 以技術手段支持土地對規(guī)

20、劃實施的保障作用， 逐步在中長期、五年和年度實施層面整合城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃體系，在深圳范 圍內(nèi)實現(xiàn)“兩規(guī)合一”的空間資源調(diào)控模式。 第二，優(yōu)化基礎信息的普查機制，構建統(tǒng)一的對內(nèi)對外基礎數(shù)據(jù)，在此基礎上 根據(jù)業(yè)務需求實現(xiàn)多樣化輸出。整合的內(nèi)容包括：土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、建設用地清 查、儲備土地調(diào)查、建筑物普查、住房調(diào)查等，實行“一次普查”。全面構建各類 服務于國土資源管理的基礎信息數(shù)據(jù)，滿足信息采集加工存儲輸出等多樣化功能。 第三，我委正在開展的城市規(guī)劃“一張圖”工作已取得階段性進展。城市規(guī)劃 “一張圖”緊緊圍繞城市規(guī)劃實施，充分利用現(xiàn)代信息技術，以現(xiàn)狀信息為基礎， 以法定圖則為核心，系統(tǒng)整合各類規(guī)劃成果，為今后實現(xiàn)城市規(guī)劃的精細化管理提 供一個很好的工作平臺。作為一項長期性工作，“一張圖”結合管理新體制、新架 構，認真研究在管理體制、機制上的整合創(chuàng)新。下一步將加強城市規(guī)劃與土地管理 對各類基礎信息調(diào)查工作的整合，在新體制下，逐步實現(xiàn)城市規(guī)劃與土地管理基礎 信息的統(tǒng)一，形成“規(guī)劃國土一張圖”。從而以最簡單的方式，最有效的手段，實 現(xiàn)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的融合。 第四，開展?jié)M足實際業(yè)務應用的數(shù)據(jù)清理整合工程，目前已在寶安分局開展土 地數(shù)據(jù)整合試點工作，厘清了兩規(guī)、土地合同、國有土