國有企業(yè)參與PPP項目建設和運營的思考

1、國有企業(yè)參與PPP項目建設和運營的思考近兩三年來，PPP項目在我國取得較快發(fā)展，為拉動經濟增長、緩解地方政府債務風險、提供優(yōu)質公共服務等發(fā)揮了積極作用，但也引發(fā)一些問題和爭論。如何看待國有企業(yè)參與PPP項目建設運營的問題，就是其中之一。下文對國有企業(yè)參與PPP項目建設和運營的優(yōu)劣勢，以及相應的政策建議：一、國有企業(yè)參與PPP項目建設和運營的優(yōu)勢一是資金優(yōu)勢經過建國60多年的發(fā)展，特別是改革開放后國有企業(yè)的多次改革與戰(zhàn)略重組，目前全國國有資產總量已達100多萬億元，中央所屬國有企業(yè)和地方大型國有企業(yè)已發(fā)展為跨行業(yè)、跨國經營的大型企業(yè)集團，資金實力雄厚。這些企業(yè)可以憑借其資金，積極參與PPP項目的

2、建設和運營，作為企業(yè)發(fā)展的一個重要領域。二是技術優(yōu)勢新中國成立后，我國城鎮(zhèn)基礎設施一直由政府直接負責建設和運營，具體業(yè)務由相關國有企業(yè)承擔。經過幾十年的發(fā)展，基礎設施建設領域技術相對成熟，且國有企業(yè)在這些領域掌握較先進的技術，適合承擔地鐵、大型橋梁、涵洞、大型水利工程等技術、資本密集型的PPP項目。 三是行業(yè)管理優(yōu)勢目前，我國開展的PPP項目主要以基礎設施為主，專業(yè)領域明確、特點突出，需要專門的管理方法和手段。國有企業(yè)長期從事基礎設施建設和運營，熟悉和了解本行業(yè)企業(yè)的運營規(guī)律、管理特點，在參與PPP項目建設運營后，可以充分發(fā)揮其行業(yè)管理優(yōu)勢，做好PPP項目公司各項業(yè)務工作，為社會提供優(yōu)質公共服

3、務。四是人才優(yōu)勢城鎮(zhèn)基礎設施等PPP項目集中的領域，是資本密集、技術密集，也是人才密集的領域。幾十年來，國有企業(yè)在建設和運營城鎮(zhèn)基礎設施的過程中，培養(yǎng)和聚集了一大批專業(yè)技術人才。特別是由中央單位所屬科研單位改革轉制為企業(yè)的各類設計研究院等國有企業(yè)，匯集一大批各專業(yè)領域的優(yōu)秀人才，不少單位擁有一支高學歷、高級專業(yè)技術職稱的高級人才隊伍，為國有企業(yè)參與PPP項目建設運營提供了人才保障。二、國有企業(yè)參與PPP項目建設和運營存在的不足一是管理體制的不穩(wěn)定性黨的十八屆三中全會指出：“積極發(fā)展混合所有制經濟”“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運

4、營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。目前我國國有企業(yè)管理體制仍在改革過程之中，因而國有企業(yè)管理體制尚不夠穩(wěn)定，國有企業(yè)之間的兼并、重組，甚至和私營企業(yè)之間的兼并重組經常發(fā)生。而PPP的一些特許經營項目經營期限長達20、30年，要求項目公司保持穩(wěn)定，在一般情況下不允許私營企業(yè)股東退出項目公司，這就和國有企業(yè)目前的狀況發(fā)生了矛盾。二是利益機制的局限性私營企業(yè)在參與PPP項目建設運營過程中，其目的是為了取得私人回報，以實現私人股東利益的最大化，因而就會努力和公共部門合作，改善經營管理，節(jié)能降耗，提高經濟效益。而國有企業(yè)參與PPP項目的建設運營雖然也是為了取得合理回報，其收益和企業(yè)員

5、工及管理人員相關，但股東權益歸國家所有，納入各級財政的國有資本經營預算。這就導致國有企業(yè)在和公共部門合作的過程中對自身利益的維護不像私營企業(yè)那樣“精打細算”，在利益機制上存在一定的局限性。三是決策機制的不靈活性私營企業(yè)在決策時根據股權直接做出決策，能夠較快適應市場供求關系的變化，決策效率較高。而國企在參與PPP項目建設運營過程中，是根據委托代理管理和授權決策的，決策環(huán)節(jié)較多、效率較低，有時難以適應市場的變化，影響項目建設運行的順利進行。四是和政府有千絲萬縷的關系國有企業(yè)由各級政府持股，其在參與PPP項目建設運營過程中，難免出現政府相關部門的干預，把政府與企業(yè)的合作在一定程度上演變?yōu)檎c政府之

6、間的博弈、合作。如出現此類情況，就難以達到通過公私合作，利用私營企業(yè)的機制，以及在管理、技術方面的優(yōu)勢，提高公共服務供給質量與效益的目的。三、規(guī)范國有企業(yè)參與PPP項目建設和運營的建議（一）規(guī)范PPP項目建設和運營國有企業(yè)參加的范圍為了使國有企業(yè)從事PPP項目建設運營能夠取得和私營企業(yè)相似、相應的效果，需要對哪些國有企業(yè)能夠參與PPP項目建設運營，哪些國有企業(yè)不能參與做出明確規(guī)定。目前財政部和國家發(fā)改委等部門的規(guī)定不完全一致。根據我國現行國有資產管理體制、行政管理體制和PPP項目管理的特點，本文認為，就某個地方的PPP項目而言，中央部門所屬國有企業(yè)和外地國有企業(yè)可以作為社會資本方發(fā)起PPP項目

7、或者成立項目公司參與當地政府發(fā)起的PPP項目。但本級政府及其轄區(qū)政府所屬的國有企業(yè)、城投公司（原投融資平臺公司）不得作為社會資本方參與PPP項目建設和運營，但可以作為本級政府的出資方參加項目公司。不過，在PPP項目公司中，政府股份一般不占控股地位。如果允許本級政府及其轄區(qū)政府所屬的國有企業(yè)、城投公司作為社會資本方發(fā)起PPP項目建設和運營，就和傳統(tǒng)的公共生產、公共供給模式沒有根本的區(qū)別，也不會改變公共服務的供給及機制，難以達到PPP項目的預期目的。且在一定轄區(qū)內，對于公共部門而言，國有企業(yè)參與PPP項目建設并沒有增加公共部門的資源配置總量，只是結構調整而已。（二）加強PPP項目合同管理，規(guī)范國有

8、企業(yè)退出機制特許經營類PPP項目存續(xù)期限一般長達20、30年，未經政府同意，其項目公司的股權不能隨意流轉，以保障其公共服務的穩(wěn)定性、可持續(xù)性。在國有企業(yè)發(fā)起成立的PPP項目公司中，對PPP項目合同條款加強管理，在有關條款中對國有企業(yè)退出機制進行規(guī)范。首先，對國有企業(yè)轉讓股權、退出PPP項目公司進行約束，非國家政策、企業(yè)破產倒閉等不可抗拒力量等原因，國有企業(yè)不得轉讓股權、退出PPP項目公司，嚴格遵守項目合同，完成經營期限。其次，對因國家政策造成的國有企業(yè)戰(zhàn)略性兼并、重組，企業(yè)不得不退出項目公司的情況，在項目合同中給予相應安排。在此情況下，地方政府可優(yōu)先安排其他國有企業(yè)收購項目公司股權，或者安排項

9、目公司其他股東收購，可以由政府回購項目，以保障項目公司正常運行。（三）加強對PPP項目公司的監(jiān)管，規(guī)范國有企業(yè)的建設經營行為一是強化PPP項目信息公開。進一步完善PPP項目管理制度，在項目甄別、準備、采購、建設、運營和終止等全生命周期的各個環(huán)節(jié)，及時向社會公開項目信息，接受新聞輿論和社會公眾監(jiān)督，防止損害消費者利益的現象出現。二是加強PPP項目建設運營的財政監(jiān)督。防止因約束機制不足而產生建設工期延誤、成本超支等問題，給政府財政造成損失。三是加強PPP項目建設運營的審計監(jiān)督。對涉及財政投資、財政補貼、政府付費的PPP項目建設運營，審計部門要依法審查其資金使用的合規(guī)性、合法性和實際績效。四是加強P

10、PP項目建設運營的人大監(jiān)督。充分發(fā)揮人大監(jiān)督功能，對PPP建設運營中是否存在損害消費者利益、有無增加地方政府隱性債務等問題進行有效監(jiān)督。（四）規(guī)范PPP項目政府回購，防止出現假股實債等現象，促進PPP項目可持續(xù)發(fā)展一些地方政府為了追求政績，采取假股實債等方式，對PPP項目進行包裝，進入財政、發(fā)改委部門的示范項目庫，得到資金、技術方面的支持。即政府在私下給投資方承諾，項目在建成運行若干年以后，由政府回購該項目，以降低投資者的市場風險，保障其合理收益。這種情況在國有企業(yè)發(fā)起的PPP項目或者有其控股的PPP項目公司中可能更容易出現。這種假股實債等不規(guī)范的PPP項目，為其以后的長期穩(wěn)健運營留下了隱患，特別是跨越政府任期的回購項目問題更多。因此，在PPP項目管理中，特別是合同管理中，要對政府回購進行嚴格界定，除非中央政策發(fā)生重大變化、項目公司破產等情況，地方政府一般不回購PPP項目。（五）規(guī)范國有企業(yè)參加PPP項目建設運營，發(fā)揮現階段過渡性的作用在已落地開工建設的PPP項目中，國有企業(yè)投資項目占一半以上，應當說，這種現象具有過渡性和階段性。目前，在PPP法律制度不健全、地方政府信用水平不高等不利環(huán)境下，私營企業(yè)因擔心投資風險而不敢投資、不愿投資。隨著國家法律制度的完善，地方政府信用水平的提高，這種局面就會逐漸改變，私營企業(yè)參與PPP項目建設運營的優(yōu)勢