淺論社會保障預(yù)算基金運(yùn)營與投資的法律規(guī)制

1、    淺論社會保障預(yù)算基金運(yùn)營與投資的法律規(guī)制                     關(guān)鍵詞: 社會保障 基金預(yù)算 管理 監(jiān)督             內(nèi)容提要: 社會保障是社會安定的重要保證，社會保障基金相當(dāng)于社會保障的蓄水池。社會保

2、障基金的籌集、運(yùn)營和投資是完善社會保障體系的重要內(nèi)容。因此，加強(qiáng)社會保障基金的監(jiān)督管理至關(guān)重要。建立健全社會監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督制度，建立由政府、單位、職工代表和專家等組成的社會保障監(jiān)督委員會，依法對社會保障執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督既要重視資金使用的事后檢查，更要重視資金撥付中的追蹤檢查，并發(fā)揮社會中介機(jī)構(gòu)的作用，將政府檢查與社會緊密結(jié)合在一起，力求監(jiān)督的公平、公正、公開。通過建立健全社會保障管理體系，使社會保險(xiǎn)基金管理有方、監(jiān)督有力、運(yùn)營有效。            

3、60;                                      一、社會保障基金運(yùn)營         我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集模式是以支定收、略

4、有結(jié)余、留有部分積累，實(shí)行這種模式的目的是為即將到來的人口老齡化做基金儲備。目前，世界各國社會保障基金運(yùn)行的模式大體有現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制和部分積累制三種模式，這實(shí)際上也是社會保障基金運(yùn)行的三種模式。這三種模式的共同點(diǎn)是通過采取保險(xiǎn)或儲蓄的方式對未來可能出現(xiàn)的危機(jī)做準(zhǔn)備。         現(xiàn)收現(xiàn)付制是指用正在工作的一代人的繳費(fèi)支付已經(jīng)退休的一代人社會保險(xiǎn)費(fèi)用的制度安排，是以不同代際之間短期（一個(gè)時(shí)期內(nèi)）橫向平衡為指導(dǎo)原則確定的資金運(yùn)行模式。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，社會保障基金的籌集、給付是按照“以支定收、收支平衡、略有結(jié)余”的原則

5、確定的，因而其基金運(yùn)行模式如下：社會保障基金的籌集社會保障基金的給付財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，這種模式的特點(diǎn)是：社會保險(xiǎn)繳費(fèi)比率的確定和調(diào)整靈活，共濟(jì)性強(qiáng)，管理成本低，易于操作，不受通貨膨脹和利率變動的影響。         完全積累制又稱完全基金制，是指正在工作的職工為自己退休儲備社會保險(xiǎn)費(fèi)用的制度安排，這是一種以長期（個(gè)人整個(gè)生命期）縱向平衡為原則確定的資金運(yùn)行模式。這種模式是以“自我儲蓄、自我保障、自存自用”為原則確定的，其資金運(yùn)行模式的優(yōu)點(diǎn)是，在保障制度實(shí)施初期，社會保障收入就形成數(shù)額龐大的社會保險(xiǎn)基金，如下：社會保障基金籌

6、集社會保險(xiǎn)基金社會保障資金的給付財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。         部分積累制又稱混合制，是指社會保障資金的一部分按現(xiàn)收現(xiàn)付制運(yùn)行，另一部分按基金積累制運(yùn)行的制度安排，這是一種把短期橫向收支平衡和長期縱向收支平衡結(jié)合起來的社會保障資金運(yùn)行模式。也就是說，這種模式既考慮當(dāng)前退休職工對社會保障資金的需求，進(jìn)行社會保障資金的統(tǒng)籌給付；又考慮在職職工未來的養(yǎng)老金需求，儲備資金形成社會保險(xiǎn)基金。         從目前世界各國實(shí)行社會保障的國家來看，多數(shù)國家的社會保

7、障基金由國家、用人單位和個(gè)人三方合理負(fù)擔(dān)。三方合理負(fù)擔(dān)，包括兩層含義：一是三方共同出資；二是各方出資比例要合理適度。三方共同出資的依據(jù)是，企業(yè)或雇主期望健壯的勞動力的充足供給，因此企業(yè)負(fù)擔(dān)社會保障費(fèi)用并不是額外的財(cái)政負(fù)擔(dān)或社會負(fù)擔(dān)，而是其必要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，是維持勞動力擴(kuò)大再生產(chǎn)和簡單再生產(chǎn)的需要。工人關(guān)注為將來的不安全做出一些貢獻(xiàn)，這也是自己應(yīng)盡的義務(wù)；國家或政府在保護(hù)社會成員生存權(quán)利方面具有義不容辭的責(zé)任。三方出資一般由企業(yè)和個(gè)人雙投保，不足部分由政府補(bǔ)貼。         預(yù)算包括籌集和給付。社會保障資金的給付是指社會保障

8、管理部門按照國家有關(guān)政策規(guī)定的條件、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)等運(yùn)用一定的方式，為保障范圍內(nèi)的職工支付一定的資金，以保障其基本生活和基本醫(yī)療等方面需要的制度安排。社會保障資金的給付是社會保障制度運(yùn)行的目的。社會保障的給付水平主要是指社會保障收益者領(lǐng)取的各項(xiàng)保險(xiǎn)待遇、獲得經(jīng)濟(jì)保障的能力。社會保障計(jì)劃給付的資金、待遇水平體現(xiàn)著一個(gè)國家保障的水平和政策目標(biāo)，社會保障是給予社會成員高福利、高標(biāo)準(zhǔn)的保障，還是只是保障社會成員的基本生活需要？世界各國社會保障資金的給付一般可以分為以下幾種：絕對金額制、統(tǒng)一比例制、薪資比例制和收入關(guān)聯(lián)制等。        

9、0;絕對金額制是指國家根據(jù)參保人及其供養(yǎng)的直系親屬，按不同標(biāo)準(zhǔn)劃分為若干種類，對每一種類的人按同一絕對額發(fā)放養(yǎng)老金。這種養(yǎng)老金給付方法與被保險(xiǎn)人退休前工資收入的多少無關(guān)，多用與普通國民保險(xiǎn)或家庭補(bǔ)貼的給付。         統(tǒng)一比例制是指按工資收入的一定比例或某一確定的標(biāo)準(zhǔn)來給付，也就是說，職工退休前的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)與職工退休后獲得的社會保障資金的給付之間沒有多大聯(lián)系，這種支付制度即為統(tǒng)一比例制。         薪資比例制是指以參保人退休前某一段時(shí)期內(nèi)的平

10、均工資或最高工資數(shù)額為基數(shù)，根據(jù)職工的工齡或投保年限確定養(yǎng)老金替代率，然后以這一比例為依據(jù)記發(fā)養(yǎng)老金。         收入關(guān)聯(lián)制，這種支付制度下的職工，退休前工資收入越高，領(lǐng)取養(yǎng)老金的比例就越低；相反，職工退休前工資收入越低，其領(lǐng)取養(yǎng)老金的比例就越高。收入關(guān)聯(lián)制還需要預(yù)先知道每一個(gè)參加社會保障成員除工資收入之外的收入是多少，這需要有附帶財(cái)富審查機(jī)制，這是一種負(fù)向關(guān)聯(lián)制度。例如，西歐國家對低收入者采取較高的養(yǎng)老金替代率，對中高收入者采取較低的養(yǎng)老金替代率。       

11、60; 社會保險(xiǎn)基金是為實(shí)施各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度依法建立起來的、?？顚Ｓ玫呢泿刨Y金。社會保險(xiǎn)基金是完全積累制、部分積累制社會保障制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)社會各項(xiàng)目標(biāo)的保證。按照國家有關(guān)規(guī)定，社會保險(xiǎn)基金只能用于社會保險(xiǎn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，社會保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營是利用社會保險(xiǎn)基金收入和給付的時(shí)間差、數(shù)量差，對社會保險(xiǎn)基金投資運(yùn)用，以確保繳費(fèi)職工的利益。         二、社會保障基金的投資         （一）社會保障基金投資的三大原則 

12、       安全性原則，社會保障基金是一種?？顚Ｓ玫幕?，是受保人的“保命錢”。為了確保社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有足夠的償還能力，社會保障基金的投資運(yùn)營是必須遵守安全性原則，使基金能夠安全返回。多數(shù)國家通過立法規(guī)定社會保障基金必須投資于安全性資產(chǎn)上，因此政府債券作為“金邊債券”往往成為首先。但是，安全性資產(chǎn)的收益率較低，在通常情況下難以實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。         流動性原則，基金投資的流動性是指為保值增值而將基金投資的某一項(xiàng)資產(chǎn)，在其不損失原價(jià)值的條件下，能隨時(shí)可轉(zhuǎn)

13、換現(xiàn)金的能力。為了應(yīng)付諸如醫(yī)療、工傷等保險(xiǎn)隨時(shí)可能支付的需要，投入營運(yùn)的基金能夠保持一定的流動性。在各類資產(chǎn)中，債券和銀行存款的變現(xiàn)能力較強(qiáng)，但收益較低，尤其是定期存款如果提前支取，往往會喪失利息收益。不動產(chǎn)的投資收益較高，可流動性差。對于不同的社會保險(xiǎn)項(xiàng)目來說，由于基金的用途不同，對流動性的要求也不同：失業(yè)、疾病、傷殘保險(xiǎn)基金，要求變現(xiàn)能力較高，往往投資于短期或中期的項(xiàng)目上；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的周期長，可以投資長期性項(xiàng)目。         盈利性原則，社會保障基金的保值增值歸根到底依賴投資的收益，沒有收益，就不能保值，更談不上增

14、值。因而社會保障基金的投資必須有較高的盈利性，從而進(jìn)一步提高社會保障基金水平，促進(jìn)社會保障事業(yè)的發(fā)展及社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)繁榮。         （二）社會保障基金投資的特殊約束與要求         1投資的組織管理體制         在投資的組織管理體制方面，社?；鸬耐顿Y入市要求有一個(gè)特殊的管理機(jī)制。社?；鹱鳛橐环N社會性的公共資金，與純商業(yè)性的投資基金的投資決策要求與風(fēng)險(xiǎn)承受能力有差

15、異，在組織管理上要有一個(gè)較嚴(yán)密的控制與監(jiān)督體系，在投資的決策授權(quán)方面，要實(shí)施有效控制下的授權(quán)。同時(shí)，對其投資的運(yùn)行過程實(shí)施有效的監(jiān)控，以保證社保資金投資運(yùn)作的安全性要求。         社保基金投資入市，是我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的重要部分，也是財(cái)政體制與金融體制改革的重要方面。社保基金的投資管理體制和基金的來源、功能以及基金的運(yùn)行特性有著直接的聯(lián)系。社會保障體系的建立與發(fā)展在各國存在著時(shí)間上的差異，組織與管理體制方面也有著明顯的不同。大部分國家，如美國、英國、日本、新加坡等都開始建立社會保障的基金制度，有些國家還開始建立私有

16、化的基金制融資體制，基金的形成，使基金的投資與管理成為必要。因?yàn)榛鸬姆e累投資可以避免支付高峰期的集中壓力，而且也可以避免因通貨膨脹、利率變動給基金帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。一個(gè)普遍的現(xiàn)象是，公營的社?；鹬荒茉陬A(yù)算體系中運(yùn)作，在基金的投資組織管理體制上，往往是由政府的社會保障部門集中統(tǒng)一管理基金，直接控制基金的投資，決定資產(chǎn)的組合與結(jié)構(gòu)，承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)。基金的投資主要集中在政府債券和銀行存款上，如美國的公營養(yǎng)老基金節(jié)余，必須全部投資于政府的債券，成為政府財(cái)政赤字的調(diào)節(jié)工具。這對于基金的有效增殖有著不利的影響。        

17、; 東南亞一些新興的工業(yè)化國家，主要以新加坡為代表，也形成了自己特有的社會保障體制，其主要的特征是推行政府公營的基金式的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，由政府成立專門的社會保障機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。像新加坡的中央公積金制度，它的基礎(chǔ)是以個(gè)人帳戶為基礎(chǔ)的積累式儲蓄保險(xiǎn)基金。雖然基金的組織與運(yùn)作管理是由政府管理機(jī)構(gòu)來完成的，但養(yǎng)老基金的投資也形成了市場化與多元化的格局。政府控制的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金除了用于投資政府債券與銀行儲蓄外，也進(jìn)入資本市場投資于國內(nèi)企業(yè)股票、債券，以及外國的企業(yè)股票，除了投資于金融資產(chǎn)外，還向房地產(chǎn)業(yè)投資，持有實(shí)業(yè)資產(chǎn)。當(dāng)然社?；鸬耐顿Y管理的市場化是一種趨勢，也是一個(gè)過程，基金入市

18、投資的競爭性管理將有助于投資的安全性與效率的提高。         2投資對象和方式         依據(jù)社會保障基金的性質(zhì)、社會保障基金投資原則以及我國目前的實(shí)際情況，我國社會保障基金可以如下的方式投資：第一，銀行存款。從廣義上理解，銀行存款也是一種投資，而且一般認(rèn)為這種投資是無風(fēng)險(xiǎn)投資。也正因?yàn)槿绱?，這種投資的收益率比較低。社會保障基金中隨時(shí)可能有支付需要的周轉(zhuǎn)金和意外準(zhǔn)備金，以及其他暫時(shí)不用的資金，都可以選擇實(shí)行活期存款和短期定期存款方式。第二，國債

19、。國債由國家政府發(fā)行，國家財(cái)政作擔(dān)保，因此被認(rèn)為是一種風(fēng)險(xiǎn)小的投資工具。在我國，國債的收益始終高于同期銀行存款利率，社會保障基金投資于國債的收益顯然要比銀行存款高。第三，金融債券、企業(yè)債券和股票，證券市場除國債外還有金融債券、企業(yè)債券和股票。債券投資的特點(diǎn)是，債券利率事先確定，收益可以很精確的預(yù)期，但易受市場利率的影響，因此，投資的安全性比國債差。銀行發(fā)行金融債券的目的是為了效益好的貸款項(xiàng)目融資，因而它的利率較高；企業(yè)債券的種類、期限不同，其利率也不一樣，但企業(yè)債券的利率一般都高于同期銀行儲蓄存款利率。與國債相比，這些債券的安全性稍差。目前我國的證券市場還不完善，債券交易還受到發(fā)行債券的企業(yè)和

20、銀行狀況以及國債利率過高的影響，市場對企業(yè)債券和銀行債券的需求和供給都不大，債券的流動性不是很強(qiáng)。因此，在我國社會保障基金的資產(chǎn)中，這兩種債券的比例都不宜過高。股票，一般認(rèn)為，是最能夠減小通貨膨脹對資產(chǎn)貶值影響的主要投資方式之一。這是因?yàn)?，一方面股票代表的是對股票發(fā)行單位（股份制公司）資產(chǎn)的所有權(quán)，隨著公司的經(jīng)營壯大，股票所代表的資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值也在增長，這是它之所以能夠使資產(chǎn)保值增殖的主要原因；另一方面投資股票的定期收入（紅利）也不象債券利息那樣是預(yù)先就確定了的，而是隨公司經(jīng)營狀況不斷變化，以貨幣表示的公司的名義收入能隨通貨膨脹率作相應(yīng)的變化，而保持其實(shí)際收入不變，這樣紅利在一定程度上也能抵消

21、通貨膨脹的影響。目前我國限制社會保障基金投資于股市的理由是股票投資風(fēng)險(xiǎn)太大，違反了社會保障基金投資安全性原則。第四，投資基金、抵押貸款、和不動產(chǎn)投資。投資基金是一種大大眾化的信托投資工具，它由基金公司或其他發(fā)起人向投資者發(fā)行收益憑證，將公眾手中零散資金集中起來，委托具有專業(yè)知識和投資經(jīng)驗(yàn)的專家進(jìn)行管理和運(yùn)作，并由良好信譽(yù)的金融機(jī)構(gòu)充當(dāng)所募集資金的信托人或保管人?；鸾?jīng)理人將通過多樣化的投資組合，努力降低風(fēng)險(xiǎn)，謀求基金長期、穩(wěn)定的增殖。自1990年10月份以來，我國已經(jīng)允許商業(yè)保險(xiǎn)資金通過購買封閉式證券投資基金，間接進(jìn)入證券市場。實(shí)踐證明，商業(yè)保險(xiǎn)公司通過購買封閉式證券投資基金，取得了較好的效益

22、。社保積極進(jìn)入資本市場，也可以考慮將一部分資金投資于證券投資基金，在風(fēng)險(xiǎn)較小的條件下，謀求與股票市場大致相近的收益。目前，投資基金在我國正處于發(fā)展期，基金方式及規(guī)模在不斷擴(kuò)大，可以成為社會保障基金投資的重要手段之一。同時(shí)，社會保障基金在適當(dāng)時(shí)機(jī)，根據(jù)自身狀況也可建立適宜自身特點(diǎn)的投資基金，為基金自身增殖尋找新的投資工具和手段；抵押貸款是指銀行在發(fā)放貸款時(shí)，要求借款人以自己的資產(chǎn)作為抵押。一方面風(fēng)險(xiǎn)比較小，因?yàn)榻璺接胸?cái)產(chǎn)作借款抵押；另一方面收益相對較高，因而可作為社會保障基金投資的一種方式。當(dāng)前資金短缺是中國金融市場存在的普遍現(xiàn)象，社會保障基金進(jìn)入金融市場無疑能在一定程度上緩解這一狀況；投資不動

23、產(chǎn)的收益也來自兩個(gè)方面：一是通過出租獲取租金，二是獲取買賣不動產(chǎn)時(shí)的增額價(jià)差。投資于不動產(chǎn)一般需要巨額資金，同時(shí)，它的流動性比較差，但出現(xiàn)通貨膨脹時(shí)，不動產(chǎn)的價(jià)格也將上升，因此，不動產(chǎn)投資也可以使資產(chǎn)價(jià)值免受通貨膨脹影響。         總之，社會保障基金的投資方式和運(yùn)行模式要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況不斷地進(jìn)行調(diào)整，在國家的法律、法規(guī)的保護(hù)和規(guī)制中以利于基金在保證低風(fēng)險(xiǎn)的情況下，取得較大收益。         要建立健全社會監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督制度。建立由政府、

24、單位、職工代表和專家等組成的社會保障監(jiān)督委員會，依法對社會保障執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督既要重視資金使用的事后檢查，更要重視資金撥付中的追蹤檢查，并發(fā)揮社會中介機(jī)構(gòu)的作用，將政府檢查與社會緊密結(jié)合在一起，力求監(jiān)督的公平、公正、公開。通過建立健全社會保障管理體系，使社會保險(xiǎn)基金管理有方、監(jiān)督有力、運(yùn)營有效。                                                       注釋:    作者簡介：李永貞（1968）