行政征用補(bǔ)償制度研究

1、    行政征用補(bǔ)償制度研究張朝泓【學(xué)科分類】行政管理法【出處】本網(wǎng)首發(fā)【摘要】本文對(duì)行政征用、行政補(bǔ)償、行政征用補(bǔ)償慨念進(jìn)行界定。行政征用補(bǔ)償是指行政主體因公共利益需要，征收相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，或?qū)ο鄬?duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利予以征收征用，給相對(duì)人造成損失，或者因行政主體的合法公權(quán)力行為的附隨效果給相對(duì)人財(cái)產(chǎn)或其他權(quán)益造成損失，從而予以補(bǔ)償?shù)男袨?。行政征用補(bǔ)償應(yīng)遵循公民權(quán)益保護(hù)原則、依法補(bǔ)償原則、補(bǔ)償參與原則、正當(dāng)程序原則、補(bǔ)償救濟(jì)原則等。行政征用補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件包括主體要件、行為要件、特別犧牲要件、因果關(guān)系要件。行政征用補(bǔ)償只有同時(shí)滿足這四個(gè)要件才能給予補(bǔ)

2、償?！緦懽髂攴荨?010年【正文】    一、學(xué)術(shù)界對(duì)行政征用慨念的不同表述 按照辭海的解釋，征用是指國(guó)家依法將土地或其他生產(chǎn)資料收作公用的措施。 關(guān)于行政征用的概念，我國(guó)目前學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：（一）、征用是指行政主體為了公共利益或排除對(duì)公共安全的威脅，依據(jù)法律規(guī)定強(qiáng)制地取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)，并給予公平合理補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為，包括特殊行政征用和普通行政征用。（二）、行政征用是指國(guó)家出于公共利益的需要，通過行政主體依法、強(qiáng)制地取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)，并給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為，包括特殊

3、行政征用和普通行政征用。（三）、行政征用是行政征收的一個(gè)種類，是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政管理相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的單方行為。這里的財(cái)產(chǎn)既包括不動(dòng)產(chǎn)，又包括動(dòng)產(chǎn)。財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)不同，征用的法律后果也有所不同。（四）、行政征用是指行政主體為了公共利益的需要，依照法定程序強(qiáng)制征用相對(duì)人財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)的一種具體行政行為。（五）、行政征用是指行政主體出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強(qiáng)制性的取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)并給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。 以上幾種觀點(diǎn)反映了行政征用具有下面的特征： （1）公益性。行政征用的“公益性”主要是指“公用性”。&#

4、160;（2）侵害性。即對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)具有侵害性。征用首先表現(xiàn)為一種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害行為。因?yàn)檫@種侵害行為表現(xiàn)為由財(cái)產(chǎn)權(quán)人之外的其它人或機(jī)構(gòu)取得財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)，這種取得既可能是永久性的，也可能是暫時(shí)性的，但無論如何，勢(shì)必造成財(cái)產(chǎn)權(quán)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)的占有或使用不能，甚至由此導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)本身或者對(duì)財(cái)產(chǎn)收益的損失。 （3）強(qiáng)制性。行政征用的強(qiáng)制性主要是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)客觀情況，依法選擇最適宜完成征用目的途徑，并徑直作出征用的決定而無須與相對(duì)人協(xié)商一致，相對(duì)人即使存有異議也應(yīng)執(zhí)行。行政征用權(quán)是國(guó)家公權(quán)力的行使，這種權(quán)力只要符合法定的征用目的和征用程序，被征用人就必須服從。行政征用制度的核心在于，無需財(cái)產(chǎn)所有人

5、同意而強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)。 （4）補(bǔ)償救濟(jì)性。無補(bǔ)償即無征用?！把a(bǔ)償性”是征用制度的重要屬性，這是現(xiàn)代法治對(duì)國(guó)家的征用權(quán)提出的要求，也是行政征用與行政征收的最大區(qū)別。 二、對(duì)行政補(bǔ)償慨念的不同表述 目前學(xué)術(shù)界對(duì)行政補(bǔ)償?shù)目钔瑯哟嬖趲追N不同的表述。 （一）、行政補(bǔ)償是指國(guó)家行政主體基于社會(huì)公共利益的需要，在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)過程中合法行使職權(quán)的行為或者合法行使職權(quán)的附隨效果，致使公民、法人或其他社會(huì)組織的合法權(quán)益遭受特別損害，對(duì)遭受特別損害的相對(duì)人給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?#160;（二）、行政補(bǔ)償制度是行政主體基于公共利益的需要，合法行使公權(quán)力，致使公民、法

6、人或其他社會(huì)組織的合法權(quán)益遭受損害，而依法予以補(bǔ)償?shù)闹贫取?#160;（三）行政補(bǔ)償是因行政機(jī)關(guān)合法行使公權(quán)力、公權(quán)力的附隨效果或公法無因管理等，使行政相對(duì)人因公共利益而遭受個(gè)人權(quán)益損失，由國(guó)家通過行政主體對(duì)其予以補(bǔ)償?shù)闹贫取?#160;筆者認(rèn)為第三種觀點(diǎn)比較準(zhǔn)確的對(duì)行政補(bǔ)償?shù)暮x和性質(zhì)進(jìn)行了界定。對(duì)行政補(bǔ)償?shù)暮x和性質(zhì)可以從以下三方面進(jìn)行理解： 第一，行政補(bǔ)償?shù)陌l(fā)生原因包括行政相對(duì)人因行政主體的合法公權(quán)力行為及其附隨效果所造成的特別犧牲，也包括公民因?qū)嵤┕ㄖ疅o因管理行為所遭受的特別犧牲。公權(quán)力附隨效果的特別犧牲是指在實(shí)施公權(quán)力時(shí)，行政主體并非有意占有或使用私人財(cái)產(chǎn)，或者限制私人財(cái)

7、產(chǎn)權(quán)，但客觀上存在著破壞或?qū)嵸|(zhì)減損相對(duì)人權(quán)益的實(shí)施，進(jìn)而使相對(duì)人承擔(dān)特別損失。無因管理行為的特別犧牲是指相對(duì)人沒有法定或約定義務(wù)，主動(dòng)采取行動(dòng)以避免有損公共利益的情況發(fā)生，而使自己的權(quán)益遭受損失。 第二，行政相對(duì)人因公共利益的維護(hù)而遭受了個(gè)人利益的特別損失，兩者利益的損益之間應(yīng)當(dāng)有因果關(guān)系，而這種公共利益顯然不為行政相對(duì)人一方享有，而為社會(huì)或集體成員共享。 第三，補(bǔ)償機(jī)構(gòu)雖然是行政主體，但行政補(bǔ)償?shù)闹黧w其實(shí)是國(guó)家，這是由行政補(bǔ)償?shù)膰?guó)家責(zé)任性質(zhì)決定的，也是與行政補(bǔ)償服務(wù)于公共利益之需要相關(guān)的。 三、行政征用補(bǔ)償?shù)亩N不同表述 （一）、行政征用補(bǔ)償是指行政主

8、體的合法行政征用行為使被征用的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭受特別損害，由國(guó)家承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任的制度。 （二）、征收征用補(bǔ)償包括一般的征收征用行為和因公權(quán)力行使所引起的附隨性征收征用行為引起的補(bǔ)償，具體是指行政主體因公共利益需要，征收相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，或?qū)ο鄬?duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利予以征收征用，給相對(duì)人造成損失，或者因行政主體的合法公權(quán)力行為的附隨效果給相對(duì)人財(cái)產(chǎn)或其他權(quán)益造成損失，從而予以補(bǔ)償?shù)男袨?。一般征收征用如土地征用，房屋拆遷，征收企業(yè)補(bǔ)償、移民補(bǔ)償、專利公用征用補(bǔ)償、緊急征收或征用補(bǔ)償?shù)龋桓诫S性征收征用行為如修建大壩造成農(nóng)田、建筑物、林木被淹沒，因保護(hù)野生動(dòng)物而遭受損害等，

9、對(duì)于這些行為，一般也視為構(gòu)成對(duì)財(cái)產(chǎn)等權(quán)益的征收征用。 筆者認(rèn)為，行政補(bǔ)償分為征收征用補(bǔ)償、信賴關(guān)系補(bǔ)償、特別負(fù)擔(dān)補(bǔ)償、無因管理補(bǔ)償四種類型。行政征用補(bǔ)償包含在征收征用補(bǔ)償之中，第二種表述是對(duì)行政補(bǔ)償中行政征收征用補(bǔ)償慨念比較準(zhǔn)確表述。行政征收征用補(bǔ)償可以再細(xì)分為行政征收補(bǔ)償和行政征用補(bǔ)償。 四、行政征用補(bǔ)償應(yīng)遵循的幾個(gè)原則 學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，行政征用的補(bǔ)償原則，主要有完全補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償、公平補(bǔ)償三原則。 我國(guó)目前采取的是“適當(dāng)原則”和“相應(yīng)原則”。比如我國(guó)戒嚴(yán)法、外資企業(yè)法等規(guī)定的是“相應(yīng)補(bǔ)償”原則；水法、人民警察法等則規(guī)定的是“適當(dāng)補(bǔ)償”原則；以上規(guī)定實(shí)

10、際上就是“相當(dāng)補(bǔ)償”原則。相當(dāng)補(bǔ)償一般不等償，補(bǔ)償利益小于損失利益。這就導(dǎo)致實(shí)踐中征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，甚至達(dá)不到“相當(dāng)補(bǔ)償”的合理程度，這在土地征用中十分突出。 有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著物權(quán)法的頒行，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“兩型社會(huì)”構(gòu)建中，給予被征用人更充分、更完全的補(bǔ)償，會(huì)對(duì)政府和財(cái)產(chǎn)權(quán)人產(chǎn)生不同的激勵(lì)效應(yīng)，但若一味地采用完全補(bǔ)償或適當(dāng)補(bǔ)償原則均不利于資源的有效配置，只有采取利益衡量的方法，在衡量公益與私益后，公平地決定補(bǔ)償原則，才是一條有效的路徑選擇。因此，對(duì)征用補(bǔ)償原則的改進(jìn)應(yīng)結(jié)合區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等發(fā)展的不同狀況，來設(shè)定相關(guān)的補(bǔ)償原則。 1、公平合理原則。這一原則要求對(duì)被

11、剝奪或被限制權(quán)利者受到的特別損失予以盡可能補(bǔ)償。因征用后的“補(bǔ)償”關(guān)系是民事法律關(guān)系。政府負(fù)有公平合理補(bǔ)償被征用人財(cái)產(chǎn)損失的職責(zé)和義務(wù)；被征用人有權(quán)要求政府給予公平合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額的確定應(yīng)遵循平等合理的基本原則，不能以行政手段限制和剝奪被征用人的財(cái)產(chǎn)主體地位及求償權(quán)。同時(shí)，應(yīng)從立法上確認(rèn)不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同的區(qū)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的狀況，采取靈活的態(tài)度進(jìn)行補(bǔ)償。比如征地建文化廣場(chǎng)和建商品房就應(yīng)規(guī)定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。后者標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)比前者高一些。 2、事先補(bǔ)償原則。即未經(jīng)事先合理補(bǔ)償，政府不得征用公民的財(cái)產(chǎn)。也就是政府根據(jù)公共利益的需要，征用主體按照憲法和法律的規(guī)定的程序和方式，對(duì)

12、被征用人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行行政征用，必須事先進(jìn)行公平補(bǔ)償后才可征用。因?yàn)槭孪炔唤o予合理補(bǔ)償，一旦政府或法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的使用超出了個(gè)人履行公共利益義務(wù)的范圍，就有可能造成對(duì)被征用人的合法財(cái)產(chǎn)的侵害。因此，規(guī)定事先補(bǔ)償原則，除防止行政征用權(quán)力過度擴(kuò)張而不能得到有效的制約外，也有利于保護(hù)被征用人的合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯。當(dāng)然，事先補(bǔ)償并不排除在緊急情況下適用事后及時(shí)補(bǔ)償原則。 3、補(bǔ)償直接損失原則。即補(bǔ)償僅針對(duì)與以公共利益為目的的行為之間有直接的因果關(guān)系的損失。如因?qū)＠麢?quán)被征用而不能專有專用的損失是直接損失。由于房屋拆遷被安置到離上班地點(diǎn)較遠(yuǎn)的地方居住，拆遷戶因此增加了上班途中的時(shí)間和車票

13、費(fèi)用，這些損失被認(rèn)為是間接損失。 4、補(bǔ)償實(shí)際損失和物質(zhì)損失原則。補(bǔ)償實(shí)際損失即行政征用補(bǔ)償只對(duì)已發(fā)生或?qū)硪欢〞r(shí)間內(nèi)發(fā)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償，而不包括將來可能發(fā)生的不確定的損失。補(bǔ)償物質(zhì)損失的原則，即行政征用補(bǔ)償不包括精神上和感情上的損失，只補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)上的利益損失。這是因?yàn)樾姓饔眯袨槭呛戏ǖ那覟榱斯怖娴哪康模煌趯?duì)行政違法行為造成的損害的行政賠償。 5、動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)償原則。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定后，不能一成不變，否則，就會(huì)產(chǎn)生有失公正的結(jié)果。因此，對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)除要根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展變化的情況定期進(jìn)行評(píng)價(jià)外，還要結(jié)合各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多方面的現(xiàn)實(shí)因素，考慮到我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的已

14、經(jīng)進(jìn)入全面的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史階段的實(shí)際情況，并適時(shí)地加以調(diào)整，使其能與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng)，能在公共利益的增進(jìn)與個(gè)人利益的有效保護(hù)之間維系動(dòng)態(tài)的平衡。 另有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t至少應(yīng)該包括公民權(quán)益保護(hù)原則、依法補(bǔ)償原則、補(bǔ)償參與原則、正當(dāng)程序原則、補(bǔ)償救濟(jì)原則等。 （1）公民權(quán)益保護(hù)原則。國(guó)家機(jī)關(guān)作為其所屬成員共同認(rèn)可的一種權(quán)力象征，對(duì)每個(gè)社會(huì)成員的合法權(quán)益具有不可推卸的平等保護(hù)責(zé)任，當(dāng)某一公民出讓某項(xiàng)合法權(quán)益而使全社會(huì)受益時(shí)，應(yīng)當(dāng)由全體受益人予以分擔(dān)，唯有如此，憲法所保障的基本人權(quán)才能得到真正的尊重和維護(hù)，法律維系下的利益關(guān)系才能促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公平正義的

15、原則才能真正得到彰顯。 （2）依法補(bǔ)償原則。依法行政是現(xiàn)代行政法的基本要求，同樣適用于行政征用補(bǔ)償領(lǐng)域。依法補(bǔ)償原則主要包括補(bǔ)償設(shè)定法定原則和補(bǔ)償行為合法原則。其中，補(bǔ)償行為合法原則主要是指在補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)法律內(nèi)容確定以后，要嚴(yán)格按照法律的規(guī)定辦事，不能有偏私、不作為等行為。而補(bǔ)償設(shè)定法定原則包括補(bǔ)償申請(qǐng)人和補(bǔ)償義務(wù)人法定、補(bǔ)償范圍法定原則和補(bǔ)償程序法定三個(gè)方面。 （3）補(bǔ)償參與原則：補(bǔ)償參與原則是指行政主體在實(shí)施行政征用補(bǔ)償過程中，除有特殊情況外，應(yīng)當(dāng)盡可能地為相對(duì)人提供參與行政征用補(bǔ)償實(shí)施過程的條件和機(jī)會(huì)，從而確保相對(duì)人實(shí)現(xiàn)程序上的權(quán)益以及實(shí)體上的權(quán)益。參與原則在行政征用補(bǔ)

16、償程序中體現(xiàn)為受補(bǔ)償人的聽證權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、復(fù)議申請(qǐng)權(quán)等。具體而言，在行政征收行為中，在制定征收計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)吸引被征收征用方參與對(duì)不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)的調(diào)查；在制定征收征用方案時(shí)，聽取對(duì)方意見；在裁決征收方案時(shí)，讓對(duì)方當(dāng)事人以獨(dú)立的身份參加；雙方當(dāng)事人都可以以原告身份啟動(dòng)訴訟程序等。 及時(shí)原則：我國(guó)現(xiàn)有征收征用制度中對(duì)補(bǔ)償金的發(fā)放程序沒有明確規(guī)定，在實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生損害相對(duì)人權(quán)益的現(xiàn)象，因此有必要確立及時(shí)補(bǔ)償原則。及時(shí)補(bǔ)償原則的依據(jù)是行政主體基于公共利益的需要而事實(shí)合法行政行為給相對(duì)人合法權(quán)益造成損害后，勢(shì)必給相對(duì)人的生產(chǎn)或生活帶來一定困難，同時(shí)可能引起其他損失發(fā)生。解決這種困境最有效的方

17、法就是在最短的時(shí)間內(nèi)給相對(duì)人以補(bǔ)償，恢復(fù)其原有權(quán)益狀態(tài)。及時(shí)原則的具體要求是：設(shè)置相關(guān)的時(shí)效制度，防止行政主體在補(bǔ)償金額確定后久拖不給而加重相對(duì)人損失的現(xiàn)象；明確超過法定補(bǔ)償時(shí)效，相關(guān)行政主體沒有補(bǔ)償?shù)?，?yīng)允許行政相對(duì)人提起行政訴訟。 （4）正當(dāng)程序原則。 包括公開原則：公開原則要求將補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、條件、范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)果及救濟(jì)途徑依法公布。 公平公正原則：公平原則是指補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與權(quán)益損失相平衡，盡可能完全彌補(bǔ)受害人的損失，計(jì)算的根據(jù)是考慮受害人因合法行政行為而遭受損失的實(shí)際數(shù)額，而從法治國(guó)家的原則要求來看，不能隨意確定或者根據(jù)隨意的裁量決定，原則上應(yīng)當(dāng)是完

18、全的公平補(bǔ)償；公正原則是指承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)的公權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)辦事公道，不徇私情、不懷偏見，嚴(yán)格遵守補(bǔ)償立法的規(guī)定對(duì)受害人履行補(bǔ)償義務(wù)。同時(shí)，對(duì)于違反公平公正原則、偏私弄權(quán)、怠于職守的，要明確對(duì)其追究其法律責(zé)任的要求。 因引起補(bǔ)償原因的不同，行政征用補(bǔ)償程序又分為依職權(quán)的補(bǔ)償程序和依申請(qǐng)的補(bǔ)償程序兩種，前者主要適用于征收征用補(bǔ)償，后者主要適用于信賴關(guān)系補(bǔ)償，特別損失補(bǔ)償和無因管理補(bǔ)償。 制度中立性：補(bǔ)償金額的確定是關(guān)系補(bǔ)償制度能否成功達(dá)到目標(biāo)的關(guān)鍵因素，而現(xiàn)行制度的一個(gè)重要弊病就是行政機(jī)關(guān)一方過于強(qiáng)勢(shì)，補(bǔ)償款的確定幾乎是有其單方面確定，缺少公平的利益衡量機(jī)制，因此，在程序性制度設(shè)計(jì)

19、上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中立性建設(shè)。而制度中立性要解決的重要問題是損失評(píng)估問題，對(duì)于如土地征收、房屋征收、以及其他涉及重要財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收征用活動(dòng)，都要引入利益損失的獨(dú)立評(píng)估程序，由利益中立且社會(huì)信譽(yù)度較強(qiáng)的市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)確定具體的損失額和應(yīng)補(bǔ)償額。 （5）補(bǔ)償救濟(jì)原則 目前，我國(guó)無論是行政補(bǔ)償程序還是司法救濟(jì)程序都不是非常完善，就行政補(bǔ)償程序來講，至今尚無統(tǒng)一的法律規(guī)定，而司法救濟(jì)程序包括補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)的補(bǔ)償程序（行政程序）和司法訴訟程序。由于我國(guó)沒有統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法，而目前，無論是行政訴訟法、行政復(fù)議法，還是行政賠償法等都沒有對(duì)行政補(bǔ)償作出任何救濟(jì)性規(guī)定。而對(duì)于已發(fā)生的行政補(bǔ)償糾紛，如拆遷

20、補(bǔ)償糾紛，水利工程建設(shè)區(qū)域的移民補(bǔ)償糾紛等，目前只有最高人民法院的法釋20059號(hào)司法解釋予以規(guī)范，即對(duì)于達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)按照城市房屋拆遷管理?xiàng)l例、城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程的規(guī)定進(jìn)行裁決。拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人可以按照城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第十六條的規(guī)定向有關(guān)部門申請(qǐng)裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院起訴。因此，在實(shí)踐中，雖然有行政補(bǔ)償案例存在，但整體來看，我國(guó)的行政補(bǔ)償?shù)膹?fù)議救濟(jì)和司法救濟(jì)還屬于立法空白，對(duì)于行政補(bǔ)償糾紛是否可以提起復(fù)議

21、，對(duì)復(fù)議不服是否可以提起訴訟，或者直接提起訴訟，以及對(duì)何種糾紛可以提起復(fù)議或訴訟等問題，都缺少明確的法律規(guī)范。 要完善我國(guó)行政補(bǔ)償救濟(jì)制度，可以考慮對(duì)行政復(fù)議法和行政訴訟法以立法解釋或司法解釋的形式對(duì)其相關(guān)條款作擴(kuò)大解釋。另一種方法是對(duì)行政復(fù)議法和行政訴訟法作相應(yīng)修改。 筆者認(rèn)為，從一個(gè)重要且具有一定獨(dú)立性的行政法制度來看，第一種觀點(diǎn)降低了行政補(bǔ)償原則的重要性，忽略了行政補(bǔ)償原則對(duì)于整個(gè)行政補(bǔ)償制度構(gòu)建的重要指導(dǎo)作用。筆者偏向第二種觀點(diǎn)，即行政征用補(bǔ)償應(yīng)遵循公民權(quán)益保護(hù)原則、依法補(bǔ)償原則、補(bǔ)償參與原則、正當(dāng)程序原則、補(bǔ)償救濟(jì)原則等。 五、行政征用補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件&#

22、160;行政征用補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件是指國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的必要條件，具體而言，是指國(guó)家應(yīng)當(dāng)在何種情況下給予受害人以補(bǔ)償，相對(duì)人符合哪些條件才能取得國(guó)家補(bǔ)償，行政和司法救濟(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)哪些條件才能裁定國(guó)家有責(zé)任對(duì)受害人予以補(bǔ)償。行政征用補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件包括主體要件、行為要件、特別犧牲要件、因果關(guān)系要件。 第一、主體要件。行政征用補(bǔ)償?shù)闹黧w要件是解決能夠引起行政征用補(bǔ)償之公法義務(wù)的主體問題。由于行政征用補(bǔ)償?shù)膰?guó)家責(zé)任性質(zhì)，因此，行政征用補(bǔ)償義務(wù)主體只能是國(guó)家，但在具體義務(wù)承擔(dān)人則應(yīng)是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或各級(jí)政府，以及因合法軍事行為給相對(duì)人造成損害的軍事機(jī)關(guān)。同時(shí)，對(duì)于法律法規(guī)授權(quán)的組織，由于

23、我國(guó)行政法理論承認(rèn)其行政主體地位，因此，它也能成為實(shí)際補(bǔ)償義務(wù)人。但是，對(duì)于受行政機(jī)關(guān)委托從事一定公權(quán)力行為的其他組織，則不能成為行政征用補(bǔ)償實(shí)際義務(wù)人，而應(yīng)由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。 第二、行為要件。行政征用補(bǔ)償區(qū)別于行政賠償?shù)慕缍?biāo)準(zhǔn)就在于合法與違法的區(qū)別，行政征用補(bǔ)償是合法行政行為所引起損失的補(bǔ)償，這即為行政征用補(bǔ)償?shù)男袨橐?。從行政行為效力角度分析，合法行政行為?yīng)當(dāng)具備主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序和形式五個(gè)方面。除此之外，在行政征用補(bǔ)償要件中，有一個(gè)區(qū)別于其他行政行為的一個(gè)重要要件，即公共利益要件。因?yàn)樾姓饔醚a(bǔ)償是針對(duì)相對(duì)人為了公共利益所作出的特別犧牲，因此，如果公權(quán)力的行使不

24、是出于增益公共利益的需要，則不能引起行政征用補(bǔ)償責(zé)任。如政府機(jī)關(guān)為了商業(yè)開發(fā)目的而征收土地之所以存在很大爭(zhēng)議，關(guān)鍵問題就是對(duì)于征收行為的公共利益屬性界定不清。 判斷行政征用補(bǔ)償之公共利益要件關(guān)鍵是看行政行為的公共目的性。 在界定行政征用補(bǔ)償?shù)墓材康囊r(shí)，一方面要結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要合理確定公共目的的范圍；另一方面，要在行政征用補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)中引入科學(xué)的審核和認(rèn)定機(jī)制，通過程序性約束，正確合理的認(rèn)定公權(quán)力主體的合法侵害行為和非負(fù)有特定公務(wù)義務(wù)主體的行為是否真正具有公共利益目的屬性，以正確確定行政征用補(bǔ)償責(zé)任的承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)于因自然和社會(huì)實(shí)踐造成的損害是否應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，是否適

25、用于公共目的要件，也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的裁量機(jī)制。 第三、特別犧牲要件。特別犧牲要件是指行政征用補(bǔ)償必須基于相對(duì)人因公權(quán)力對(duì)公共利益之維護(hù)而自己承受特別的損失。雖然有為維護(hù)公共利益的公權(quán)力行為之作出，但是，如果沒有給相對(duì)人造成損失，則顯然不需啟動(dòng)行政征用補(bǔ)償制度，因此，我們需要合理界定相對(duì)人的特別犧牲。特別犧牲要件的理解可以包括三個(gè)方面：一是承受損失的相對(duì)人不存在依法應(yīng)盡的義務(wù)，如服兵役或納稅等；二是向?qū)Ψ經(jīng)]有違反有關(guān)法律規(guī)定，無需承擔(dān)法律責(zé)任；三是相對(duì)人所承受之損失超過一定界限，如果是輕微的損害則一般不予補(bǔ)償。 第四、因果關(guān)系要件。由于行政征用補(bǔ)償起因于行政主體的公權(quán)力行為，

26、而公權(quán)力行為本質(zhì)上是一種主權(quán)活動(dòng)，因此，行為與損失之間必須存在一定的因果關(guān)系才能引起行政征用補(bǔ)償?shù)膯?dòng)。由于導(dǎo)致相對(duì)人損失的公權(quán)力原因可以分為直接原因和間接原因，行為原因和事實(shí)原因，甚至包括作為原因和不作為原因，因此，因果關(guān)系理解的嚴(yán)格與否直接決定了行政征用補(bǔ)償?shù)倪m用范圍。我國(guó)關(guān)于因果關(guān)系界定的學(xué)說很多，尤以民法中的理論最為發(fā)達(dá)，有條件說、原因說、相當(dāng)說和必然說等。而我國(guó)實(shí)踐中對(duì)行政征用補(bǔ)償?shù)囊蚬P(guān)系界定都非常嚴(yán)格，一般僅適用于非常明顯且有法律明確規(guī)定的領(lǐng)域，否則一般不予受理。 筆者贊同上述行政征用補(bǔ)償構(gòu)成要件這一學(xué)說。筆者認(rèn)為，對(duì)于達(dá)不成行政征用補(bǔ)償協(xié)議，當(dāng)事人向有關(guān)部門申請(qǐng)裁決，

27、當(dāng)事人對(duì)裁決不服，向人民法院起訴的行政案件，法院在審理時(shí)，除審查行政機(jī)關(guān)行政主體是否合法、裁決的作出是否在行政職權(quán)范圍內(nèi)作出、是否超越職權(quán)、裁決的作出事實(shí)證據(jù)是否充分、適用法律法規(guī)是否正確、行政程序是否合法外，還應(yīng)從行政征用補(bǔ)償構(gòu)成四個(gè)要件來審查。 綜上所述，筆者認(rèn)為，行政征用補(bǔ)償是指行政主體因公共利益需要，征收相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，或?qū)ο鄬?duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利予以征收征用，給相對(duì)人造成損失，或者因行政主體的合法公權(quán)力行為的附隨效果給相對(duì)人財(cái)產(chǎn)或其他權(quán)益造成損失，從而予以補(bǔ)償?shù)男袨?。行政征用補(bǔ)償應(yīng)遵循公民權(quán)益保護(hù)原則、依法補(bǔ)償原則、補(bǔ)償參與原則、正當(dāng)程序原則、補(bǔ)償救濟(jì)原則等。行政征用補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成