法律知識(shí)性二論國家政策入憲與總綱的法律屬

1、省人民政府水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全省水土流失動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)，省人民政府定期將監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)情況予以公告?？h級(jí)以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法論國家政策入憲與總綱的法律屬性二三、國家政策的憲法形式國家政策入憲始于一九一八年的德國魏瑪憲法，對(duì)憲法文本結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了一定的影響，它改變了古典政治憲法將其內(nèi)容二分為政治機(jī)構(gòu)與公民權(quán)利的結(jié)構(gòu)，另外增加了一些政策性的規(guī)定。各國在將這些內(nèi)容體現(xiàn)在憲法過程中采用了不同的形式，且國家政策在各國憲法文本結(jié)構(gòu)中的位置與名稱也不相同，歸納起來有以下幾種形式。(一規(guī)定在總綱中的國家政策我國憲法采行這一形式。憲法總綱部分對(duì)經(jīng)

2、濟(jì)、文化、教育、環(huán)境、人口、國防與外交等問題做出了綱領(lǐng)性與原則規(guī)定。我國憲法共一百三十八條(不包括修正案，其中“總綱”的條款數(shù)目為三十二條?？疾臁翱偩V”的內(nèi)容，除規(guī)定國體(第一條、政體(第二條、國家機(jī)構(gòu)的原則(第三條、法制原則(第五條外，其余主要內(nèi)容涉及國家政策，包括民族政策(第四條、經(jīng)濟(jì)政策(第六條-第十八條、社會(huì)政策(第二十五、二十六條、教育文化政策(第十九條-第二十四條、環(huán)境保護(hù)政策(第二十六條及國防政策(第二十九條。有關(guān)國家政策內(nèi)容的條款為27條，占全部憲法條款將近五分之一。(二規(guī)定在“社會(huì)制度基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”之中的基本國策前蘇聯(lián)東歐國家憲法中的國家政策部分并不叫做“總綱”，而是“社會(huì)

3、制度基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”。蘇聯(lián)1977年憲法，1968年的德意志民主共和國憲法以及1952年的波蘭憲法采用了相同或者類似的結(jié)構(gòu)。1977年蘇聯(lián)憲法序言之后為“蘇聯(lián)的社會(huì)制度基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”。該部分包括如下內(nèi)容：政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)發(fā)展和文化、對(duì)外政策和保衛(wèi)社會(huì)主義祖國(相當(dāng)于國防政策。1968年的德意志民主共和國憲法第一章為“社會(huì)主義社會(huì)制度和國家制度的基礎(chǔ)”，第一節(jié)為政治基礎(chǔ);第二節(jié)為“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、科學(xué)、教育和文化”。波蘭1952年憲法第一章為“政治結(jié)構(gòu)”;第二章為“社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。除規(guī)定國家基本的政治制度與社會(huì)制度的內(nèi)容外，其余部分與有些國家“總綱”中的內(nèi)容大體相近，多為國家在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文

4、化、教育、對(duì)外政策和國防政策等方面的內(nèi)容，具有綱領(lǐng)性與目標(biāo)作用，其地位即為調(diào)整社會(huì)生活的國家政策。(三規(guī)定在“國家政策指導(dǎo)原則”中的國家政策印度憲法的文本形式比較獨(dú)特，它采用二元結(jié)構(gòu)方式，將權(quán)利體系劃分為自由權(quán)與社會(huì)權(quán)。自由權(quán)規(guī)定在“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中，社會(huì)權(quán)規(guī)定在第四編“國家政策的指導(dǎo)原則”中?！皣艺叩闹笇?dǎo)原則”這一概念取自1937年的愛爾蘭憲法，該原則旨在闡明印度作為一個(gè)福利國家將要實(shí)現(xiàn)的立憲目標(biāo)，像免費(fèi)義務(wù)教育，工作的權(quán)利和改善生活水平的權(quán)利。這些權(quán)利的特征之一就是并不由法院直接實(shí)施，但由于其“在國家治理中至關(guān)重要，國家有義務(wù)在制定法律時(shí)適用這些原則。”憲法要求國家為人民提

5、供美好生活，11這就體現(xiàn)為國家的政策指導(dǎo)原則。受印度憲法的影響，巴基斯坦、孟加拉國、斯里蘭卡、尼泊爾等國的憲法雖然與印度憲法有一定的區(qū)別，但大都以這種形式規(guī)定了社會(huì)權(quán)利的內(nèi)容。泰國、緬甸憲法也屬于這一類型。(四規(guī)定在“社會(huì)關(guān)系”之中的基本國策以“社會(huì)關(guān)系”規(guī)定屬于基本國策內(nèi)容的首創(chuàng)者是魏瑪憲法。這部憲法第二編為“德國人民之基本權(quán)利及基本義務(wù)”。該編第一章為“個(gè)人”;第二章為“共同生活”;第四章為“教育及學(xué)?！?第五章為“經(jīng)濟(jì)生活”。除第一章“個(gè)人”的內(nèi)容為國民的基本權(quán)利外，其余幾章的內(nèi)容均為調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化生活的政策性規(guī)定，其憲法地位與憲法效力與第一章并不相同。這是最早采行這一立法例的憲法文本

6、形式，魏瑪憲法結(jié)構(gòu)的這一體例為以往各國憲法所無，其后這一形式被意大利憲法所仿效。二戰(zhàn)之后的意大利憲法在文本形式的很多方面與魏瑪憲法相類似，有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化生活的政策性內(nèi)容大都規(guī)定在各種社會(huì)關(guān)系等章之中。意大利憲法第一篇為“公民關(guān)系”;第二章為“倫理及社會(huì)關(guān)系”;第三章為“經(jīng)濟(jì)關(guān)系”;第四章為“政治關(guān)系”。除“公民關(guān)系”一章規(guī)定公民的權(quán)利與義務(wù)，“政治關(guān)系”一章為政治組織內(nèi)容之外，其它幾章的內(nèi)容則屬于國家政策范疇。這一憲法文本形式雖然將各種社會(huì)關(guān)系與公民的權(quán)利義務(wù)規(guī)定在同一篇內(nèi)，但相互之間的憲法地位與憲法效力并不相同。各種社會(huì)關(guān)系屬于政策性的內(nèi)容，其規(guī)定不并十分具體和詳盡，而是有待立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步

7、制定法律。(五憲法單獨(dú)列“基本國策”一章我國歷史上1946年的中華民國年憲法與臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行“憲法”采行這一形式，“憲法”第十三章題為“基本國策”。這部“憲法”在體系與內(nèi)容方面相當(dāng)程度上繼承五五憲草的規(guī)定，其主稿者專精魏瑪憲法，受魏瑪憲法的影響很深，且有關(guān)基本國策的規(guī)定與魏瑪憲法相比，其范圍甚至更為廣泛。12從篇幅比重而言，基本國策一章共六節(jié)三十三條，包括國防、外交、國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)安全、教育文化，及邊疆地區(qū)等，占總條文的五分之一強(qiáng)，超過行政與立法的總和，(三十條。足見基本國策在這部“憲法”中所占據(jù)的比重，及“制憲者”對(duì)基本國策的重視程度。四、國家政策的憲法效力國家政策的性質(zhì)與其在憲法結(jié)構(gòu)中的特殊

8、位置決定了其與一般憲法規(guī)范效力的差異與區(qū)別。總體上，國家政策屬于綱領(lǐng)性的規(guī)定，是原則而不是規(guī)范，其內(nèi)容模糊而不確定，無法像一般規(guī)范那樣對(duì)國家機(jī)關(guān)產(chǎn)生強(qiáng)制拘束力，法院也不能適用其作為裁判糾紛的法規(guī)范依據(jù)。但是，憲法中的各項(xiàng)規(guī)定均應(yīng)具有拘束力，因?yàn)閼椃ㄊ菄业母敬蠓?，其拘束性不能根?jù)其本身規(guī)定的明確性與強(qiáng)制性來進(jìn)行推論，否則將因其明確性不足而遁入“道德宣示”，使憲法空有其名，形同虛設(shè)。有學(xué)者也指出：“憲法規(guī)范拘束力應(yīng)自憲法價(jià)值體系整體觀之，始能掌握其精髓，因此，即便是方針條款的規(guī)定方式，其規(guī)定內(nèi)涵亦屬于憲法價(jià)值之一環(huán)，自不能置外于憲法委托的范圍，否則將有使國家行為遁入方針條款以規(guī)避違憲非難之虞”

9、。13概而言之，國家政策的憲法效力具有以下幾方面的特點(diǎn)。(一不具有法與規(guī)范的性質(zhì)一般而言，作為政策指導(dǎo)原則或者方針條款，國家政策的憲法規(guī)定不具有強(qiáng)制執(zhí)行的屬性，法院難以適用綱領(lǐng)性規(guī)定確定其具體內(nèi)容作為裁決糾紛的依據(jù)。所謂法，排除其中蘊(yùn)涵的價(jià)值成分，其在實(shí)證意義上即屬于規(guī)范，意味著具有強(qiáng)制法律效力，可被行政機(jī)關(guān)遵守，并被法院執(zhí)行。具體到憲法規(guī)范而言，由于憲法約束國家諸機(jī)關(guān)，憲法規(guī)范就對(duì)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制拘束力，表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)制定法律需以憲法原則為依據(jù)，不得制定與憲法相抵觸的法律，行政機(jī)關(guān)的行為不得超越憲法規(guī)范設(shè)定的界限并負(fù)有實(shí)施憲法的義務(wù)。如果立法與行政違反憲法，按照法規(guī)范的一

10、般性質(zhì)，一切具有規(guī)范屬性的憲法規(guī)范都可以被用來作為司法審查的依據(jù)，則法院可以憲法規(guī)范作為判斷基準(zhǔn)，實(shí)施違憲審查，判定機(jī)關(guān)違憲。但是，國家政策不具有法與規(guī)范的屬性，既不能要求國家機(jī)關(guān)硬性和具體遵守，也不是司法機(jī)關(guān)司法審查的直接依據(jù)。例如，印度等國憲法把人權(quán)分為基本權(quán)與國家政策指導(dǎo)原則，并體現(xiàn)在憲法文本結(jié)構(gòu)中，就是賦予其不同效力的形式表現(xiàn)。自由權(quán)具有嚴(yán)格的法規(guī)范意義，可以取得憲法上的救濟(jì)，是法院可以直接實(shí)施的法規(guī)范，而作為國家政策指導(dǎo)原則的社會(huì)權(quán)則不具有嚴(yán)格的法規(guī)范意義，不能由法院實(shí)施，法院在實(shí)施過程中會(huì)遇到認(rèn)定上的困難。14又如，規(guī)定在我國憲法總綱中而不是“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中的財(cái)產(chǎn)權(quán)，

11、就呈現(xiàn)出某種政策屬性，而不是權(quán)利與法規(guī)范屬性，并招致國內(nèi)外學(xué)者的討論與批評(píng)。作為憲法規(guī)范，權(quán)利為國家權(quán)力劃定了界限，是個(gè)人對(duì)抗國家侵犯的憲法權(quán)利，國家不可以法律或者其它方式予以剝奪，表現(xiàn)為通過司法審查的方式否決國會(huì)立法的合憲性-合基本權(quán)利性，來體現(xiàn)憲法規(guī)范的強(qiáng)制屬性。而規(guī)定在總綱之中的財(cái)產(chǎn)權(quán)則不具備法規(guī)范的這一屬性：它不能成為對(duì)國家的預(yù)先限制;不是個(gè)人可以將其作為向政府直接主張的權(quán)利，而僅僅是憲法為國家設(shè)定的綱領(lǐng)性目標(biāo);政府有權(quán)借助立法行為限制權(quán)利;沒有確立獨(dú)立審查法律的合憲性的有效手段。對(duì)于這一綱領(lǐng)性的規(guī)定，國家就有了立法裁量的權(quán)力，國家可宣布在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候提供些什么權(quán)利而不會(huì)因尚未創(chuàng)立權(quán)利而

12、陷入尷尬的境地。15根據(jù)無救濟(jì)即與無權(quán)利的一般法諺，既然這些規(guī)定不可作為訴請(qǐng)法院救濟(jì)的依據(jù)，其也就不屬于真正法規(guī)范意義上的權(quán)利。(二作為政策指導(dǎo)原則國家政策雖然不具有法與規(guī)范的一般性質(zhì)，不是對(duì)國家設(shè)置的憲法界限，但是，它可以作為政策指導(dǎo)原則，為國家機(jī)關(guān)確立活動(dòng)目標(biāo)，指導(dǎo)國家機(jī)關(guān)的活動(dòng)。具體而言，國家國策可以視為憲法向國家機(jī)關(guān)發(fā)出的指示與委托，它既是立法機(jī)關(guān)制定法律之時(shí)的政策指導(dǎo)參考，也是行政機(jī)關(guān)的行政指南，但對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，這部分內(nèi)容不具有司法適用性，不是司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制實(shí)施的法規(guī)范。荷蘭學(xué)者在對(duì)成文憲法的分類研究中，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，將憲法分為鞏固性憲法與綱領(lǐng)性憲法、起指導(dǎo)作用的憲法和不起指導(dǎo)作

13、用的憲法，認(rèn)為綱領(lǐng)性憲法也就是起指導(dǎo)作用的憲法，它為未來發(fā)展確立規(guī)劃，但規(guī)范性較弱。綱領(lǐng)性憲法也可稱為計(jì)劃性憲法，關(guān)系到確立目標(biāo)以及試圖鼓勵(lì)向某些方向發(fā)展。其中這種分類又可稱為真實(shí)的憲法與虛假的憲法，或者消極規(guī)定與積極規(guī)定。真實(shí)的憲法是通過強(qiáng)制規(guī)定外部界限，即可以說是禁止某種行為而實(shí)現(xiàn)的;后者則是通過規(guī)定某些目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的。按照這一分類方法，憲法國家政策便類似于積極規(guī)定，屬于積極憲法。亨利。范。馬爾賽文進(jìn)一步指出，這兩種憲法類型都具有規(guī)范性，但其規(guī)范的性質(zhì)不同，尤其關(guān)系到憲法能否直接地適用和執(zhí)行。因?yàn)?，法院在確定綱領(lǐng)性規(guī)定的具體內(nèi)容時(shí)，要比確定和適用鞏固性規(guī)定的具體內(nèi)容要難。大體而言，綱領(lǐng)性憲法較

14、之其他憲法給予人民和政治機(jī)關(guān)更大的活動(dòng)余地，除非憲法規(guī)定了達(dá)到目標(biāo)的手段以及目標(biāo)。16綱領(lǐng)性憲法除了要保持現(xiàn)狀之外，其最為主要的特點(diǎn)是它規(guī)劃了制憲時(shí)期考慮適合需要的發(fā)展，以確保占統(tǒng)治地位的政治觀點(diǎn)能在將來得到貫徹，這樣，綱領(lǐng)性憲法也是一部起指導(dǎo)作用的憲法，它主要確定政策的目的和手段，并指揮和指導(dǎo)政治機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的行為，也即立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的行為，包括社會(huì)團(tuán)體的行為。亨利。范。馬爾賽文又將其稱為“行動(dòng)”憲法與“資格”憲法。資格憲法就是傳統(tǒng)意義上的政治憲法與消極憲法，這樣的憲法只規(guī)定關(guān)于權(quán)利的分配和外部界限，而不規(guī)定政治行為的指導(dǎo)和規(guī)范。而綱領(lǐng)性憲法就是行動(dòng)憲法，這樣的憲法“包括一些起指導(dǎo)作用

15、的因素，常常是以列舉各種社會(huì)權(quán)利的形式出現(xiàn)?！彼J(rèn)為，印度憲法和愛爾蘭憲法就屬于行動(dòng)憲法，其憲法包括了政治行為指導(dǎo)原則，在某種意義上也可以說是起指導(dǎo)作用的憲法。這種分類方法與鞏固性憲法與綱領(lǐng)性憲法分類有許多相似性，其區(qū)別在于起指導(dǎo)作用的憲法直接指導(dǎo)政治機(jī)關(guān)，而綱領(lǐng)性憲法更加側(cè)重于將憲法用作在政治形勢(shì)中規(guī)劃變化的手段，或者是否用來鞏固特定的形勢(shì)。17以印度為例，政策指導(dǎo)原則雖然不具有傳統(tǒng)法規(guī)范的拘束力，并非一定通過法院訴訟來加以實(shí)現(xiàn)，但它可以為立法機(jī)關(guān)確立指導(dǎo)原則，明確立法方向。印度憲法第36條規(guī)定，本篇(指第四篇所含條款不通過任何法院實(shí)施，但本篇所述原則，系治理國家的根本，國家在制定法律時(shí)有貫

16、徹此等原則之義務(wù)。同時(shí)，印度學(xué)者對(duì)憲法中的政策指導(dǎo)原則的拘束力與效力問題也展開了討論。一些學(xué)者認(rèn)為，鑒于指導(dǎo)原則并不是印度憲法上規(guī)定的嚴(yán)格的憲法規(guī)范，不具有約束力，主張把指導(dǎo)原則的內(nèi)容規(guī)定在基本權(quán)利部分，統(tǒng)一其憲法規(guī)范的效力。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，盡管指導(dǎo)原則不具有法的約束力，但并不是說沒有任何意義;憲法作為根本法規(guī)定國家機(jī)構(gòu)的活動(dòng)原則，掌權(quán)者必須按照人民的意志行使權(quán)力，在此過程中，掌權(quán)者要遵循作為人民指令的指導(dǎo)原則。18其他受印度影響的憲法也肯定了作為政策指導(dǎo)原則的憲法效力問題。斯里蘭卡憲法在第六章“國家政策指導(dǎo)原則與公民的義務(wù)”中明確規(guī)定：“國家政策基本原則將指導(dǎo)議會(huì)、總統(tǒng)和內(nèi)閣制定法律和治理國家

17、，以便在斯里蘭卡建立一個(gè)公正和自由的社會(huì)”。孟加拉國憲法第八條規(guī)定國家政策基本原則的內(nèi)容，并規(guī)定，這些內(nèi)容連同從本章中所述原則中引申的原則一起構(gòu)成國家政策的基本原則，國家政策的基本原則是治理孟加拉國的基本原則，是制定憲法、解釋憲法和其他法律指南以及國家和公民活動(dòng)的準(zhǔn)則，但它沒有司法強(qiáng)制性。19我國臺(tái)灣學(xué)者也認(rèn)為，基本國策是立法機(jī)關(guān)立法的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)也可以依據(jù)基本國策，提出施政方針。20(三依賴立法裁量憲法中規(guī)定的國家政策是立法機(jī)關(guān)制定法律的依據(jù)，是憲法委托給立法機(jī)關(guān)的義務(wù)，立法機(jī)關(guān)可酌情考慮何時(shí)，采取何種手段制定法律保障其具體實(shí)現(xiàn)。憲法委托，是指立憲者在憲法內(nèi)，規(guī)定由立法者“有所作為”的指示

18、，立法者因此負(fù)有制定法律，貫徹憲法的義務(wù)，這即為立法裁量。所謂立法裁量，是指作為一個(gè)立法者，享有政策的形成自由，被賦予一個(gè)廣泛的考量、評(píng)價(jià)及形成的范疇。國家政策就是憲法委托給立法機(jī)關(guān)，并依賴其立法裁量的問題。因?yàn)?，傳統(tǒng)政治憲法所明確的國家消極責(zé)任，只要求國家負(fù)有不得作為的消極義務(wù)，而積極憲法則賦予政府權(quán)力，要求其制定法律，這就產(chǎn)生了立法者是否行使這一權(quán)力、何時(shí)行使這一權(quán)力，及如何行使這一權(quán)力的問題，這也屬于立法裁量的內(nèi)容。以環(huán)境權(quán)為例，盡管很多國家和地區(qū)在憲法中規(guī)定了環(huán)境權(quán)，但由于其只屬于綱領(lǐng)性條款和政策規(guī)定，并不具有自身可以執(zhí)行的法律意義，法院在判決中往往認(rèn)為缺乏制定法的明確標(biāo)準(zhǔn)而拒絕予以實(shí)

19、施。所謂自身可以執(zhí)行，是指像一般條款那樣發(fā)生法律效力，也即可以訴請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而不是有賴其他機(jī)關(guān)。如果自身不可以執(zhí)行，則必須由立法機(jī)關(guān)制定法律，進(jìn)一步規(guī)定該權(quán)利的確切含義、標(biāo)準(zhǔn)、方法及程序等。例如，1973年，賓夕法尼亞州政府對(duì)蓋茨堡戰(zhàn)場(chǎng)瞭望塔公司提起訴訟。州政府認(rèn)為，該塔的修建將會(huì)破壞歷史遺跡蓋茨堡戰(zhàn)場(chǎng)的本來面目，根據(jù)州憲第一條第二十七款的規(guī)定，作為本州自然資源的受托管理人，州政府有權(quán)對(duì)被告提起訴訟。于是，州政府要求法院禁止該公司在蓋茨堡戰(zhàn)場(chǎng)附近修建用于觀賞目的的瞭望塔。州最高法院認(rèn)為，州憲的規(guī)定不是一項(xiàng)可以自身執(zhí)行的條款，在缺乏有關(guān)專門立法的情況下，該條款不能直接作為提起訴訟的法律依據(jù)。

20、最高法院指出：憲法并沒有明確規(guī)定誰和怎樣來行使州政府的受托管理人的權(quán)力。當(dāng)憲法把某一項(xiàng)權(quán)利授予州政府，而不是州政府的某一具體部門，如立法部門、行政部門和司法部門時(shí)，該權(quán)力只是“一項(xiàng)由州政府的三個(gè)平等部門共同享有的權(quán)力”，州長不可以獨(dú)自決定何時(shí)和怎樣行使這項(xiàng)權(quán)力。州憲的規(guī)定只是初步確認(rèn)了州政府的這項(xiàng)新權(quán)力，至于該權(quán)利應(yīng)如何由州政府的某些具體部門共同分享并行使，還有待于進(jìn)一步的立法予以規(guī)定。州最高法院還指出，州憲中所規(guī)定的“清潔的空氣和水”和“環(huán)境的自然的、風(fēng)景的歷史和美學(xué)的價(jià)值”等概念尚不明確，也需要由立法加以界定。并且，為保障這些條款不被違反，立法部門應(yīng)當(dāng)為已提出的行政行為設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和程序。21

21、亦即憲法只對(duì)環(huán)境保護(hù)做出了原則與政策性規(guī)定，而有關(guān)政府的哪一機(jī)構(gòu)可以行使這一權(quán)力、環(huán)境的具體概念及違反環(huán)境保護(hù)的具體標(biāo)準(zhǔn)與程序，都是需要立法機(jī)關(guān)制定法律進(jìn)一步明確的問題，而在立法機(jī)關(guān)沒有制定法律之前，憲法中的這類條款就不具備可執(zhí)行性，不是法院可以適用的規(guī)范，依然屬于立法裁量的范圍。實(shí)踐中，日本法院也承認(rèn)憲法中有關(guān)規(guī)定需要立法明確設(shè)定。地方居民等聯(lián)合控告北海道電力公司，要求法院禁止其發(fā)電站的建設(shè)，日本扎幌地方法院1980年10月14日就伊達(dá)活力發(fā)電站的合憲性作出判決。在該案中，停止請(qǐng)求權(quán)的法律依據(jù)主要是環(huán)境權(quán)，該權(quán)利被駁回。駁回的依據(jù)是，環(huán)境權(quán)的主張“只在憲法中有綱領(lǐng)性的規(guī)定”，“而環(huán)境是一定社

22、會(huì)的自然狀態(tài)，在對(duì)環(huán)境問題的評(píng)價(jià)上，居民普遍存在著差異，不可能共同享有排他的支配權(quán)，在立法沒有規(guī)定的情況下，不能將環(huán)境權(quán)理解為私權(quán)的對(duì)象?！痹撆袥Q還認(rèn)為，“環(huán)境問題應(yīng)通過民主主義機(jī)構(gòu)決定”，也即通過立法機(jī)關(guān)決定。22(四排除司法審查通常情況下，作為憲法委托和立法裁量的綱領(lǐng)性規(guī)定是賦予立法者的責(zé)任，立法機(jī)關(guān)擁有立法裁量權(quán)，可根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，決定何時(shí)、采取何種方式制定法律。這樣，立法者就擁有了較大的立法定奪和決定的空間，在一般的違憲審查理論中，這種要求國家履行積極義務(wù)不屬于違憲審查的范圍，亦即屬立法裁量的事項(xiàng)不發(fā)生抵觸憲法的問題，是免于司法審查的范圍，屬于司法審查的界限。這是因?yàn)?，傳統(tǒng)憲法委托

23、主要指立法者對(duì)公民防衛(wèi)性的權(quán)利負(fù)有立法責(zé)任，新的憲法委托不僅包括防衛(wèi)性權(quán)利，也包括積極權(quán)利，這一權(quán)利涉及國家積極的給付義務(wù)。對(duì)這部分屬于立法者裁量范圍的立法事務(wù)，許多國家認(rèn)為它們是違憲審查所不及的，不發(fā)生與憲法相抵觸的問題，如美國和日本。也即對(duì)于需要國家積極給付的憲法委托事項(xiàng)，立法者有立法裁量的空間，立法者得否立法、何時(shí)制定法律及制定怎樣的法律由立法者自主定奪，法院不可強(qiáng)令立法者制定法律。23憲法中的國家政策規(guī)定就屬于這種情況。我國臺(tái)灣學(xué)者也認(rèn)為，憲法規(guī)定的基本國策，是表示國家施政方針與目標(biāo)所在，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，因此，無論其尚未達(dá)成憲法所規(guī)定的限度，或者已超越憲法規(guī)定的限度，均不發(fā)生違憲

24、問題。24目前，一個(gè)可見的發(fā)展趨勢(shì)是，隨著福利國家越來越多的要求國家履行給付義務(wù)，一些國家和地區(qū)正突破傳統(tǒng)司法審查的界限，開始對(duì)屬于立法裁量的事項(xiàng)進(jìn)行司法審查。這一理論認(rèn)為，屬于立法裁量的事項(xiàng)，如與憲法原理相違背之時(shí)，并非司法權(quán)不可審查。于是，立法裁量在性質(zhì)上由“司法權(quán)的界限”而變?yōu)椤傲⒎?quán)的界限”。25與此問題相關(guān)聯(lián)的是，如果屬于立法裁量的事項(xiàng)可以作為司法審查的對(duì)象，則立法不作為也需要承擔(dān)法律責(zé)任，也即立法不法需要承擔(dān)國家賠償責(zé)任，這是司法審查必然的邏輯上的后果之一。自由法治觀認(rèn)為，不法的立法不作為不構(gòu)成國家賠償責(zé)任，但社會(huì)法治國家認(rèn)為，當(dāng)立法者負(fù)有立法作為義務(wù)之時(shí)，如果接受司法審查，國家就必須承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。對(duì)這一問題，各國所持的觀點(diǎn)并不相同，理論和實(shí)踐的發(fā)展程度亦有所不同，而對(duì)該問題的探討也已成為違憲審查理論與實(shí)務(wù)發(fā)展的核心問題之一。四、國