關(guān)于我國(guó)《固定資產(chǎn)投資法》體系的思考

1、關(guān)于我國(guó)固定資產(chǎn)投資法體系的思考.txt某天你一定會(huì)感謝那個(gè)遺棄你的人，感謝那個(gè)你曾深愛(ài)著卻置之你不顧的人。做一個(gè)沒(méi)心沒(méi)肺的人,比什么都強(qiáng)。_舍不得又怎樣到最后還不是說(shuō)散就散。 關(guān)于我國(guó)固定資產(chǎn)投資法體系的思考作者：李昭軍到2000年，我國(guó)要初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的投資體制框架。今后，國(guó)家對(duì)投資主要實(shí)行以間接方式為主的宏觀調(diào)控，其中的重要方面即通過(guò)法制手段進(jìn)行投融資管理。而作為投資領(lǐng)域中的一部基本法固定資產(chǎn)投資法，至今尚未出臺(tái)，筆者擬結(jié)合我國(guó)投資體制改革的實(shí)踐，對(duì)其體系作出設(shè)想和分析。一、投資法的基本原則第一，投資總量平衡，并保持投資適度增長(zhǎng)的原則。投資規(guī)模與增長(zhǎng)速度合理與否應(yīng)從國(guó)

2、民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要目標(biāo)及參數(shù)，如總供求平衡、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、通貨膨脹和部門(mén)間發(fā)展的協(xié)調(diào)來(lái)評(píng)判。第二，投資結(jié)構(gòu)合理的原則。合理的投資結(jié)構(gòu)應(yīng)與我國(guó)的資源結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，而且與需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)部門(mén)間的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)，最后，還應(yīng)符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成長(zhǎng)規(guī)律。第三，投資布局合理化的原則。投資布局分為區(qū)域投資布局和行為投資布局，前者應(yīng)遵循公平與效率相結(jié)合，地區(qū)間合理分工與地區(qū)內(nèi)綜合發(fā)展相結(jié)合、集中與分散相結(jié)合的原則；而后者應(yīng)遵循區(qū)位指向原則、完全換算費(fèi)用原則、比較優(yōu)勢(shì)原則。第四，投資項(xiàng)目責(zé)任制強(qiáng)化的原則。實(shí)施“企業(yè)法人投資責(zé)任制”，要求一切經(jīng)濟(jì)性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目由具有全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的企業(yè)法人對(duì)策劃、籌資、建設(shè)直至生

3、產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、歸還貸款本息以及國(guó)有資產(chǎn)保值增值全過(guò)程負(fù)責(zé)。第五，提高投資效益原則。應(yīng)同時(shí)注重對(duì)投資的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的考察。社會(huì)效益是投資效益的最高標(biāo)準(zhǔn)和最終目的。以上五個(gè)原則密切相聯(lián)，相輔相成，提高投資效益原則為其中的核心原則。二、投資主體投資主體，是指對(duì)投資資金擁有所有權(quán)或者經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，對(duì)投資項(xiàng)目有決策權(quán)，對(duì)投資所形成的固定資產(chǎn)有收益權(quán)，并因此承擔(dān)投資的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的法人和自然人。投資主體按照管理的層次不同，可分為政府投資主體，企業(yè)投資主體及個(gè)人投資主體。（注：錢(qián)從龍主編：投資學(xué)概論，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1996年第1版，第55頁(yè)。 ）第一，政府投資主體。其中，中央政府投資主體

4、，掌握大中型項(xiàng)目審批權(quán)并對(duì)國(guó)家基本建設(shè)基金和銀行計(jì)劃內(nèi)貸款有絕對(duì)支配權(quán)，仍是起主導(dǎo)作用的投資主體。而地方政府投資主體在全民所有制單位的投資中，地方投資的項(xiàng)目總規(guī)模也不斷擴(kuò)大。即使是中央項(xiàng)目，地方政府也要“拼盤(pán)”投入相當(dāng)比例的資金。在國(guó)家宏觀管理下，發(fā)揮地方政府作為投資主體的作用就是要使它具有一定的融資權(quán)。第二，企業(yè)投資主體。其必要條件有三：具有投資決策權(quán)，融資權(quán)和自負(fù)盈虧能力與機(jī)制。歸結(jié)為一點(diǎn)即應(yīng)擁有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括投資的實(shí)際占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益分配權(quán)。第三，個(gè)人投資主體。國(guó)內(nèi)自然人，凡是符合投資主體要求的，均可參加投資活動(dòng)。三、各類投資主體的投資范圍第一，政府投資主體的投資范圍

5、。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，政府特別是中央政府的投資領(lǐng)域應(yīng)包括：（1）“市場(chǎng)失靈”的投資領(lǐng)域。（2）適于大規(guī)模區(qū)域開(kāi)發(fā)，少數(shù)需要巨額投資且建設(shè)周期長(zhǎng)、收益低的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如基礎(chǔ)原材料、能源、農(nóng)業(yè)以及新興產(chǎn)業(yè)，重要科技攻關(guān)和推廣運(yùn)用項(xiàng)目的建設(shè)。（3）為加快落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 提高那里人民的生活水平而對(duì)落后地區(qū)建設(shè)進(jìn)行的扶持和發(fā)展。（注：邱華炳、劉瑞杰：論我國(guó)政府投資的理論創(chuàng)新與職能轉(zhuǎn)換，載投資研究1997 年第1期，第22頁(yè)。）1993年11月中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定（以下簡(jiǎn)稱決定）將投資劃分為競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資，基礎(chǔ)性項(xiàng)目投資與社會(huì)公益性項(xiàng)目投資。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府應(yīng)從競(jìng)

6、爭(zhēng)性的公益項(xiàng)目中退出，對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和一般道路、大型防洪水利設(shè)施和落后地區(qū)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，其投資主體仍是政府，但是政府也應(yīng)從這類項(xiàng)目的具體實(shí)施中退出，第二，企業(yè)投資主體的投資范圍。根據(jù)決定，企業(yè)可以投資于純競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目，如工業(yè)（不含能源）、建筑業(yè)、商飲、供銷(xiāo)及倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)；房產(chǎn)、公用、服務(wù)及咨詢業(yè)；金融、保險(xiǎn)及其它行業(yè)。還可以投資于科技、文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)保和廣播電視等領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性公益項(xiàng)目，以及諸如高速公路等競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)項(xiàng)目。（注：邱華炳、劉瑞杰：論我國(guó)政府投資的理論創(chuàng)新與職能轉(zhuǎn)換，載投資研究1997年第1期，第2223頁(yè)。）第三， 個(gè)人由于其投資規(guī)模小，范圍較窄，對(duì)此不作具體劃分，一般從事競(jìng)

7、爭(zhēng)性項(xiàng)目的投資。四、投資決策第一，決策主體。應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)對(duì)政府投資進(jìn)行決策、監(jiān)督、審查。具體而言，人民代表大會(huì)應(yīng)下設(shè)專門(mén)的政府投資審查委員會(huì)或在人大財(cái)經(jīng)委中內(nèi)設(shè)一個(gè)專門(mén)的投資審議委員會(huì)負(fù)責(zé)該事務(wù)。該委員會(huì)由經(jīng)濟(jì)專家、新聞單位工作人員、法律專家等組成。采用公司制的企業(yè)法人，其投資決策權(quán)歸公司的股東會(huì)或股東大會(huì)以及董事會(huì)。第二，決策層次。競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資由企業(yè)自主決策，基礎(chǔ)性項(xiàng)目由各方參與投資建設(shè)，共同決策；社會(huì)公益性項(xiàng)目，根據(jù)中央與地方權(quán)限，由各級(jí)政府通過(guò)財(cái)政統(tǒng)籌安排，報(bào)同級(jí)人大批準(zhǔn)。第三，關(guān)于政府投資計(jì)劃的決策約束。政府投資計(jì)劃的核心是投資預(yù)算，由政府提出，經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)審核批準(zhǔn)，即具

8、有法律效力，必須執(zhí)行。第四，投資審批權(quán)。要改革傳統(tǒng)的審批制，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目一律改成實(shí)行登記備案制，不再進(jìn)行審批，對(duì)壟斷性、公益性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目實(shí)行由專家評(píng)議的審批制。五、投融資機(jī)制第一，政府投融資機(jī)制。首先，建立政策性投融資體系。1994年我國(guó)已經(jīng)分別設(shè)立了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行三家政策性銀行，旨在為基礎(chǔ)性項(xiàng)目建設(shè)建立穩(wěn)定的資金來(lái)源。政府主要間接通過(guò)政策性銀行來(lái)發(fā)放投資貸款。它們之間是委托與被委托發(fā)放貸款的關(guān)系。1995年5月國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司成立， 這是國(guó)有獨(dú)資政策性投資機(jī)構(gòu)，其任務(wù)在于對(duì)國(guó)家確定的政策性項(xiàng)目進(jìn)行參股、控股投資，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，并成為國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)

9、控的手段和工具。其次，完善政策性投融資體系功能。應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大郵政儲(chǔ)蓄，利用證券法規(guī)范好證券市場(chǎng)，積極利用證券市場(chǎng)籌集資金；同時(shí)利用政策性投資優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。再次，完善政府內(nèi)債投融資機(jī)制。即擴(kuò)大國(guó)債投融資規(guī)模，改革國(guó)債的發(fā)行與流通體制。最后，完善政府外債投融資機(jī)制。要盡量減少政府多頭對(duì)外舉債，逐步提高商業(yè)銀行和企業(yè)外債的投融資規(guī)模。第二，企業(yè)投融資機(jī)制。主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶植政策、稅收政策、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠等引導(dǎo)企業(yè)重置投資和新增投資；加強(qiáng)金融監(jiān)管，通過(guò)貨幣政策手段間接調(diào)控企業(yè)向銀行融資的規(guī)模。六、投資的監(jiān)管第一，投資程序管理。根據(jù)國(guó)家計(jì)委關(guān)于基本建設(shè)設(shè)計(jì)工作管理暫行辦法、國(guó)家建委關(guān)于設(shè)計(jì)文件的編制和

10、審批辦法以及建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行規(guī)定、建設(shè)項(xiàng)目（工程）竣工驗(yàn)收辦法等文件的規(guī)定，現(xiàn)行的建設(shè)程序包括項(xiàng)目建議、可行性研究、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目施工、竣工驗(yàn)收等幾個(gè)階段。（注：漆多俊主編：經(jīng)濟(jì)法學(xué)，武漢大學(xué)出版社，1998年11月第1版，第294頁(yè)。）第二，關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)。（1）招標(biāo)發(fā)包。 項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目建議書(shū)批準(zhǔn)后，項(xiàng)目法人或項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)持有關(guān)文件資料向有關(guān)的交易管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)發(fā)包登記。單位建設(shè)項(xiàng)目必須整體一次發(fā)包，不得肢解發(fā)包。招標(biāo)決策組織應(yīng)當(dāng)組建評(píng)標(biāo)專家組，制定合法有效的公平招標(biāo)程序。（2 ）投標(biāo)承包。依法成立并具有相應(yīng)資質(zhì)條件和經(jīng)營(yíng)范圍的單位，不受行業(yè)、地區(qū)的準(zhǔn)入限制，均可申

11、請(qǐng)參加公開(kāi)招標(biāo)。投標(biāo)書(shū)與法律、法規(guī)、招標(biāo)文件規(guī)定的主要內(nèi)容和格式不符或逾期遞交的無(wú)效。（3 ）發(fā)包承包代理。工程咨詢單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)法律、法規(guī)及委托代理協(xié)議，行使招標(biāo)和投標(biāo)代理權(quán)，代理權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。（4）決標(biāo)簽約。 評(píng)標(biāo)專家組應(yīng)當(dāng)在有關(guān)交易管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，向招標(biāo)決策組織提出評(píng)標(biāo)報(bào)告，推薦一個(gè)中標(biāo)單位和一個(gè)備選中標(biāo)單位。然后，招標(biāo)決策組織按約定的方式從中擇優(yōu)確定中標(biāo)單位，提出決標(biāo)報(bào)告，再報(bào)有關(guān)交易管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)。決標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，招標(biāo)單位與中標(biāo)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件約定時(shí)間內(nèi)簽訂合同，中標(biāo)單位應(yīng)當(dāng)按約定交納履約保證金或者提供銀行保函。禁止工程承包單位轉(zhuǎn)包工程；經(jīng)發(fā)包單位同意，非主體工程可以分包，但

12、分包總量不得超過(guò)合同總價(jià)的百分之三十。第三，投資規(guī)模管理。（1 ）計(jì)劃指標(biāo)控制。納入國(guó)家指令性計(jì)劃管理的投資包括：國(guó)家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資，國(guó)家財(cái)政對(duì)技術(shù)改造的撥款，國(guó)家統(tǒng)借外資和銀行貸款，用于國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)和重點(diǎn)技術(shù)改造的建設(shè)債券，以及用這些投資安排的建設(shè)項(xiàng)目、項(xiàng)目投資額、新增生產(chǎn)能力、建設(shè)工期。（2 ）信貸資金調(diào)控。全面實(shí)施國(guó)有專業(yè)銀行的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，用利率、法定準(zhǔn)備金率、再貸款、公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)等多種間接手段調(diào)控貨幣供求量。（3 ）項(xiàng)目審批制度。完善項(xiàng)目審批制度，同時(shí)要建立和完善項(xiàng)目備案登記制度。其基本內(nèi)容可考慮：（1）所有建設(shè)項(xiàng)目，不論大小，不論所有制形式， 在提出項(xiàng)目建議之后的一段時(shí)間內(nèi)，應(yīng)向

13、項(xiàng)目所在地登記機(jī)關(guān)提交一份備案報(bào)告（非特殊情況，登記機(jī)關(guān)不作批復(fù)）；在項(xiàng)目決定開(kāi)工之前，應(yīng)到項(xiàng)目所在地登記機(jī)關(guān)辦理開(kāi)工登記手續(xù)，登記機(jī)關(guān)只審查投資者的合法性和屬于政府行政管理范圍的各種批件是否齊全，對(duì)合格者頒發(fā)開(kāi)工許可證。根據(jù)國(guó)家計(jì)委等部門(mén)發(fā)布的投資許可證發(fā)放辦法的規(guī)定，凡在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的各種固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，都必須按規(guī)定領(lǐng)取投資許可證。（2）對(duì)未經(jīng)備案登記的而擅自開(kāi)工建立的項(xiàng)目， 應(yīng)制定嚴(yán)格的懲罰辦法。（3 ）項(xiàng)目備案登記機(jī)關(guān)應(yīng)與投資宏觀管理部門(mén)分開(kāi)，至少應(yīng)相對(duì)獨(dú)立出來(lái)，避免影響投資宏觀管理工作。（注：劉國(guó)光主編：投資：主體多元化和方式多樣化， 中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1993年12月

14、第1版，第232233頁(yè)。）（4）財(cái)政手段對(duì)投資規(guī)模的調(diào)控。國(guó)家建設(shè)性預(yù)算、綜合運(yùn)用稅收政策、國(guó)家信用對(duì)投資進(jìn)行調(diào)控。應(yīng)當(dāng)建立“國(guó)家投資信貸基金”制度，調(diào)控投資流向。第四，投資結(jié)構(gòu)的調(diào)控。（1）戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行對(duì)戰(zhàn)略主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的扶植， 加強(qiáng)財(cái)稅制度對(duì)投資流向的調(diào)節(jié)。增加財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資。有選擇地在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)放松關(guān)于外商直接投資控股的限制，由區(qū)域傾斜轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)傾斜為主。（2）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。利用產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)， 對(duì)國(guó)有中小企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)控，增加國(guó)有資存量的流動(dòng)性。第五，投資布局的調(diào)控。首先要遵循前述投資布局合理化原則。其次，改善中西部投資布局。完善規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，將國(guó)民收入一部

15、分補(bǔ)償或支援經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異控制在一定的范圍內(nèi)。建立專門(mén)支持中西部地區(qū)開(kāi)發(fā)的政策性金融機(jī)構(gòu)。制定一部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)整制法，其中對(duì)落后地區(qū)開(kāi)發(fā)的目標(biāo)、步驟、資金投入、組織管理等重大問(wèn)題作出相應(yīng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)和近期規(guī)劃。這方面，可以借鑒日本1950年制訂的國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法的有關(guān)規(guī)定。第六，投資獎(jiǎng)金管理。（1）撥改貸體制。 用撥款投資安排的建設(shè)項(xiàng)目，必須嚴(yán)格按國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、建設(shè)銀行聯(lián)合頒布的關(guān)于調(diào)整國(guó)家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資撥款改貸款范圍等問(wèn)題的若干規(guī)定（1985年12月）的規(guī)定范圍進(jìn)行。用于撥款投資安排的基本建設(shè)項(xiàng)目的范圍限于其中規(guī)定的非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。對(duì)于上述項(xiàng)目以外的建設(shè)項(xiàng)目，則一律實(shí)行貸款制，并逐步建立法人投資和銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制。（2 ）國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行對(duì)投資資金的宏觀調(diào)控。在國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委確定的用于政策性項(xiàng)目及配套工程的投資規(guī)模及貸款計(jì)劃總量?jī)?nèi)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目資金配置和貸款條件的評(píng)審。貸款利率由中國(guó)人民銀行征求國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行意見(jiàn)后確定。第七，投資所需物資、設(shè)備的管理。