從貧困救助看中央與地方權(quán)限的界定一

1、免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問(wèn)題 文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)從貧困救助看中央與地方權(quán)限的界定一一、引言在每個(gè)國(guó)家，流浪乞討及其管制都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。隨著改革開放的深入，流浪也成為中國(guó)社會(huì)的一個(gè)突出問(wèn)題，并很快產(chǎn)生了政府對(duì)流浪乞討行為的管制。經(jīng)濟(jì)改革剛開始，中國(guó)農(nóng)村就突顯出地少人多的問(wèn)題，農(nóng)村的貧困流動(dòng)人口大量增加。許多農(nóng)民來(lái)到城市謀求生計(jì)，其中有些成為今天為城市繁榮作出貢獻(xiàn)的“民工”，有些卻自愿或不自愿地淪為沒有職業(yè)的流浪人口，主要靠乞討為生。雖然流浪和乞討現(xiàn)象是中國(guó)城鄉(xiāng)差距的直接反映，因而農(nóng)村貧困人口到城市追求幸福生活的動(dòng)機(jī)和行為是

2、完全正當(dāng)?shù)?，但是這種現(xiàn)象確實(shí)影響了繁華都市的市容環(huán)境，給城市居民的生活和安全帶來(lái)了一定的困擾。且近20年來(lái)，“乞丐”的含義和成分變得越來(lái)越復(fù)雜，乞討行為發(fā)生了一定程度的“異化”。有些所謂的乞丐并不真正需要救助，而是將乞討當(dāng)作一種收入不菲的“職業(yè)”，有些乞丐甚至結(jié)成團(tuán)伙從事有組織的犯罪活動(dòng)。不論流浪乞討行為本身的正當(dāng)性如何，它所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題必須在憲法和法律的范圍內(nèi)通過(guò)制度加以解決?！盀榱司葷?jì)、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)，”國(guó)務(wù)院于1982年頒布了城市流浪乞討人員收容遣送辦法，通過(guò)收容和遣返原籍的辦法解決流浪乞討問(wèn)題。盡管收容遣送制度具有良好的初衷，20多年的實(shí)踐逐

3、漸暴露出它的一些弊端。因?yàn)榉N種原因，各地收容所并不能保證所有收治人員都受到人道的待遇。有的收容所疏于管理、玩忽職守，甚至將收容遣送作為創(chuàng)收的來(lái)源。2003年3月發(fā)生的孫志剛事件絕不是偶然的，而是集中反映了收容遣送制度在實(shí)施過(guò)程中存在的種種問(wèn)題。5 更重要的是，收容遣送辦法的制定主體不合法，因?yàn)楦鶕?jù)1996年制定的行政處罰法第九條，限制人身自由的行政只能由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定的“法律”設(shè)定;2000年實(shí)施的立法法第八條進(jìn)一步明確規(guī)定，“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”必須通過(guò)法律才能規(guī)定，且法律不得將這項(xiàng)權(quán)力委托給國(guó)務(wù)院行使，但收容遣送顯然是屬于限制人身自由的強(qiáng)制措施。盡管孫志剛本人并不應(yīng)該是收

4、容遣送的對(duì)象，因而事件的性質(zhì)決定了它只是一個(gè)普通的行政違法和刑事案件，6 但這一悲劇的發(fā)生激發(fā)人們?cè)诟畹膶哟紊腺|(zhì)疑并挑戰(zhàn)收容遣送制度的合憲性與正當(dāng)性。在3位法學(xué)博士致信全國(guó)人大常委會(huì)并要求審查收容遣送規(guī)定的合憲性之后，國(guó)務(wù)院很快自行廢止了收容遣送辦法，并代之以城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法。新辦法將原來(lái)強(qiáng)制性的收容遣送改為自愿性質(zhì)的“臨時(shí)性社會(huì)救助措施”，只有在符合條件的流浪乞討人員主動(dòng)求助時(shí)才能收留，且不得限制受助人員離開救助站。(第六、十一條)為了防止在實(shí)施中“變質(zhì)”，新辦法明確禁止救助站向受助人員、其親屬或者所在單位收取費(fèi)用，或以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動(dòng)。(第十條)救助

5、管理辦法顯然要比收容遣送辦法更為人道，并滿足了立法法和行政處罰法的要求。但自實(shí)施以來(lái)，它也反映出一些至今未能解決的問(wèn)題。一個(gè)至今仍然困惑地方政府的問(wèn)題是，救助管理辦法沒有對(duì)可能發(fā)生的各種情形作出具體規(guī)定，因而留下了許多需要填補(bǔ)的法律“空隙”-譬如乞丐在經(jīng)過(guò)勸說(shuō)后仍不愿接受救助怎么辦?如果救助人員在滯留超期后仍不愿離開救助站怎么辦?如何區(qū)分合法與違法的乞討行為?地方政府是否可以禁止在“繁華街段”乞討?9 是否可以對(duì)某些類型的乞丐實(shí)施強(qiáng)制性救助?如何處理乞討的“職業(yè)化”和行騙行為?還有最關(guān)鍵的，如何保障救助站的經(jīng)費(fèi)來(lái)源以及這些經(jīng)費(fèi)不受濫用?11 如果這些問(wèn)題不能在法律框架內(nèi)獲得有效處理，那么很難保

6、證新辦法不會(huì)重蹈舊辦法的覆轍-愿望良好但結(jié)果糟糕，最后不但不能為流浪乞討人員提供有效的救助，而且可能進(jìn)一步惡化城市的治安環(huán)境。流浪乞討是一個(gè)多層面的復(fù)雜問(wèn)題，中國(guó)又是一個(gè)地區(qū)差異很大的國(guó)家，因而不可能有一個(gè)“一刀切”的整齊劃一的方案。一方面，每個(gè)城市都在不同程度上面臨不同層面的問(wèn)題，并可能發(fā)現(xiàn)不同的有效解決路徑。國(guó)務(wù)院有關(guān)流浪乞討的兩個(gè)辦法相當(dāng)清楚地表明，中央統(tǒng)一命令地方的做法往往是不合適的。每個(gè)地方都具有自身的需要以及滿足這些需要的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借鑒其它地區(qū)在解決社會(huì)問(wèn)題過(guò)程中所發(fā)展的實(shí)踐。中央的統(tǒng)一規(guī)定容易打擊地方創(chuàng)新的積極性，并束縛地方大膽嘗試的手腳。另一方面，中國(guó)又是一個(gè)在政治和法律上統(tǒng)一

7、的國(guó)家。統(tǒng)一的首要標(biāo)志就是中國(guó)具有一部憲法，它為包括流浪者和乞丐在內(nèi)的公民提供了基本的自由與權(quán)利，而同樣作為人，這些基本自由和權(quán)利并不存在什么“地方差異”。不僅如此，中國(guó)還是一個(gè)單一制國(guó)家，全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的法律以及國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)約束著所有地方政府，命令、指導(dǎo)并協(xié)調(diào)地方政府的法律規(guī)范和行為。這樣就產(chǎn)生了一個(gè)根本問(wèn)題：如何協(xié)調(diào)地方差異和憲法與法律的統(tǒng)一?本文的目的并不是尋找解決流浪乞討問(wèn)題的具體方案，而是以此為例，探討一種更合理的中央與地方關(guān)系以最好地解決這個(gè)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，中國(guó)必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的中央與地方關(guān)系的思維模式。中央政府可以通過(guò)法律或行政法規(guī)適當(dāng)協(xié)調(diào)地方的解決方案，但不宜過(guò)分

8、具體地規(guī)定執(zhí)行手段和措施。只要保障地方措施不“出格”-也就是不違反公民的憲法或法律權(quán)利，中央應(yīng)該允許地方根據(jù)自己的需要和經(jīng)驗(yàn)大膽創(chuàng)新，以最有效地解決當(dāng)?shù)厮媾R的流浪乞討問(wèn)題。事實(shí)上，這也正是孫志剛事件激起的社會(huì)反響以及救助管理辦法的主要考慮所在。中國(guó)未來(lái)的憲政理論和實(shí)踐應(yīng)該拋棄代表傳統(tǒng)中央集權(quán)的立法控制模式，在法治范圍內(nèi)允許更多的地方自主權(quán)，同時(shí)更多地關(guān)注公民憲法權(quán)利的保障以及實(shí)施權(quán)利保障的司法審查機(jī)制。二、確定問(wèn)題的性質(zhì)-全國(guó)還是地方?一個(gè)基本的前提假定是，法律的目的是為了促進(jìn)其覆蓋區(qū)域內(nèi)的人民的福利，譬如自由、安全、健康、環(huán)境或生活質(zhì)量;中央法律主要是為了促進(jìn)全國(guó)利益，地方法律則主要是為了

9、促進(jìn)地方利益。當(dāng)然，全國(guó)利益和地方利益不是對(duì)立的;全國(guó)的人民是由地方人民組成的，國(guó)家是由其所包含的各個(gè)地方組成的，全國(guó)利益事實(shí)上就是各地方利益之綜合，而作為同一個(gè)國(guó)家的成員，各個(gè)地方的利益和需要必然分享某種共性。然而，“共性”并不是絕對(duì)的，各個(gè)地方還具有一些對(duì)于本地區(qū)才有的“個(gè)性”，也就是那些未必為其他地區(qū)所分享的特殊利益、問(wèn)題或需要。中央立法所代表的是適用于各個(gè)地區(qū)(至少是大多數(shù)地區(qū))的全國(guó)性利益，但不可能完全代表地方性利益。地方問(wèn)題必須由地方政府通過(guò)民主和法治的途徑加以解決，因而地方政府也必須在不抵觸中央立法的前提下被允許具有相應(yīng)的立法權(quán)。因此，要判斷某事項(xiàng)應(yīng)該通過(guò)中央立法還是地方立法加以

10、規(guī)制，首先應(yīng)該確定該事項(xiàng)的性質(zhì)。對(duì)于純屬于地方性質(zhì)的事項(xiàng)，應(yīng)該由地方立法加以規(guī)制，中央立法不應(yīng)干預(yù);反之，對(duì)于純屬于全國(guó)性質(zhì)的事項(xiàng)，應(yīng)該由中央立法加以規(guī)制，地方立法不應(yīng)阻撓。在第一種情況，地方具有專有(exclusive)立法權(quán);在第二種情況，中央具有專有立法權(quán)。然而，絕大多數(shù)問(wèn)題都比上述兩種純粹類型更為復(fù)雜，而同時(shí)具有全國(guó)性和地方性，因而中央和地方同時(shí)具有立法權(quán)。這時(shí)，中央和地方具有所謂的共有(concurrent)立法權(quán)。在這種情況下，仍有必要界定中央和地方權(quán)限，且在西方法治國(guó)家，它成為司法機(jī)構(gòu)的重要義務(wù)。1.中央和地方立法權(quán)限的劃分中國(guó)是一個(gè)采取人民代表大會(huì)制度的單一制國(guó)家。1982年憲

11、法第二條規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，其中“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。(憲法第57條)另一方面，中國(guó)同時(shí)也是一個(gè)地區(qū)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)差異很大的國(guó)家。如何在這樣的狀況下實(shí)現(xiàn)憲法和法律的統(tǒng)一，本身是一個(gè)相當(dāng)艱巨的任務(wù)。這意味著中國(guó)的“單一制”不可能簡(jiǎn)單采取字面上的意義，也不可能等同于英國(guó)、法國(guó)或日本等幅員有限且地區(qū)發(fā)展相對(duì)均衡的單一制。事實(shí)上，香港和澳門特別行政區(qū)以及沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立表明，中國(guó)單一制的表層之下必然包容著相當(dāng)程度的地方自治。2000年實(shí)施的立法法部分體現(xiàn)了平衡集權(quán)與分權(quán)的需要，明確規(guī)定地方政府具有一定的權(quán)力管

12、理本地區(qū)的事務(wù)。立法法第63條規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。較大市的人大及其常委會(huì)亦“根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要”制定地方性法規(guī)，并“報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行”。根據(jù)第64條，地方性法規(guī)可以對(duì)兩類事務(wù)作出規(guī)定：“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”和“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”。當(dāng)然，根據(jù)下位法必須服從上位法的基本原則，地方性法規(guī)或規(guī)章不得抵觸國(guó)家憲法、法律和行政法規(guī)。這些在理論上是清楚的，但本文的問(wèn)題是法

13、律和行政法規(guī)這些上位法本身是否應(yīng)該遵循某種制度約束，以防其不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)地方人大根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰獊?lái)管理地方事務(wù)。立法法雖然沒有正面回答這個(gè)問(wèn)題，但其指導(dǎo)思想似乎是否定的，因?yàn)樗粌H沒有規(guī)定中央立法所應(yīng)遵循的權(quán)限，而且明確限制了地方政府的權(quán)力，第八條將某些重要事項(xiàng)規(guī)定為全國(guó)人大及其常委會(huì)的專有立法權(quán)，其中包括“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”。對(duì)于這些事項(xiàng)，各省、自治區(qū)、直轄市或較大市不能根據(jù)地方需要先行制定地方性法規(guī)。將重要事項(xiàng)的立法劃歸為專屬全國(guó)人大及其常委會(huì)的權(quán)力，固然有其合理的一面。其中某些事項(xiàng)按各國(guó)通例本屬于中央政府，例如關(guān)于“國(guó)家主權(quán)”的事項(xiàng)、對(duì)中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織與職權(quán)的基本規(guī)定、基本

14、的經(jīng)濟(jì)與法律制度等。如果把一些重要立法權(quán)下放到地方，那么這些權(quán)力就有可能受到濫用，從而允許以合法形式侵犯公民的基本權(quán)利。然而，如果按照重要程度而不是影響范圍來(lái)劃分職權(quán)，那么就必然會(huì)在某些情況下導(dǎo)致不便。一個(gè)突出的例子就是“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”條款。由于它所針對(duì)的是地方性法規(guī)或規(guī)章為了實(shí)現(xiàn)某個(gè)目的而采取的處罰方式，這項(xiàng)條款并不涉及事項(xiàng)本身的性質(zhì)，因而和事項(xiàng)的影響范圍無(wú)關(guān)。圍繞救助管理辦法的經(jīng)過(guò)表明，這種限制執(zhí)法手段的規(guī)定可能會(huì)使地方政府在處理地方問(wèn)題過(guò)程中束手無(wú)策。14筆者認(rèn)為，諸如此類對(duì)地方立法權(quán)的限制無(wú)助于解決地方社會(huì)問(wèn)題，甚至反而會(huì)損害地方法治建設(shè)。“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰

15、”條款所反映的憂慮是地方政府侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的可能性-正如孫志剛案件所反映的，不受控制的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。這種憂慮不無(wú)道理，但所采取的手段并不見得合理。它就好比為了避免地方醫(yī)院的誤診而禁止地方治療“非典”一樣，將太多的權(quán)力和義務(wù)賦予中央立法機(jī)關(guān)。這種做法只能治標(biāo)而不能治本，因?yàn)橹醒胝@然不可能包攬地方立法權(quán)，事無(wú)巨細(xì)地代替地方政府通過(guò)法律手段管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)，而完全剝奪地方政府在沒有上位法授權(quán)的情形下規(guī)定限制人身自由的強(qiáng)制措施之權(quán)力，必然會(huì)限制地方政府通過(guò)法治手段解決地方問(wèn)題的能力。當(dāng)然，地方政府可能濫用這類權(quán)力，譬如對(duì)于一些社會(huì)影響微不足道的行為制定極為嚴(yán)苛的懲罰，甚至像在孫志剛事件里表現(xiàn)

16、的那樣無(wú)法無(wú)天。但濫用權(quán)力的可能性是無(wú)所不在的，即使是全國(guó)人大明確授權(quán)規(guī)定的強(qiáng)制性措施也完全可能出現(xiàn)同樣的濫用權(quán)力問(wèn)題，因而理性的對(duì)策不是完全剝奪或取消可能受到濫用權(quán)力-因?yàn)檎吘褂新毮芎土x務(wù)為了滿足社會(huì)需要而進(jìn)行統(tǒng)治，而是如何從制度上將這種可能性降低到最小。對(duì)于流浪乞討行為的管制是一個(gè)極好的例子。實(shí)踐可能證明，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的“人性化”處理固然有利于保障人的權(quán)利，但未必能有效解決城市普遍存在的地方治安問(wèn)題。如果乞丐頻繁出現(xiàn)在城市的繁華街段、旅游景點(diǎn)或交通要道，屢經(jīng)勸說(shuō)卻不肯離開，也不愿去救助站接受救濟(jì)，市政府可能確實(shí)難以控制其中某些人的違法行為，因而有必要采取強(qiáng)制手段予以疏散。15 如果立法法

17、和救助管理辦法被解釋為禁止地方政府采取這類措施，那么地方政府的選擇只能是或者忽視法律的命令，或者眼看城市環(huán)境的惡化而束手無(wú)策，而顯然不論哪一種選擇都不是救助管理辦法的制定者所愿意看到的后果。上述討論表明，中央和地方的立法權(quán)需要相當(dāng)清楚的界定，以保證中央和地方不侵越各自的權(quán)限范圍。由于傳統(tǒng)的單一制模式過(guò)于簡(jiǎn)單，中國(guó)目前在這方面的嘗試是很不成熟的。1982年憲法和立法法都提到了中央和地方的分權(quán)問(wèn)題，但并未提出可操作的方案，因而需要借鑒其它國(guó)家-尤其是聯(lián)邦國(guó)家-的經(jīng)驗(yàn)。以下僅以美國(guó)為例，說(shuō)明如何處理中央和地方的權(quán)力關(guān)系。雖然中國(guó)不是聯(lián)邦國(guó)家，但聯(lián)邦國(guó)家在中央和地方關(guān)系的界定上具有豐富的憲政經(jīng)驗(yàn)，值得

18、我們學(xué)習(xí)和借鑒。2.聯(lián)邦國(guó)家的分權(quán)以及聯(lián)邦優(yōu)占問(wèn)題究竟如何確定什么事項(xiàng)由中央管理、什么事項(xiàng)由地方管理?對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，聯(lián)邦國(guó)家的通例是根據(jù)事項(xiàng)的影響范圍來(lái)界定中央與地方權(quán)力。一個(gè)突出的例子是美國(guó)1788年聯(lián)邦憲法第一章第八節(jié)第三款所規(guī)定的“州際貿(mào)易條款”，它授權(quán)聯(lián)邦政府調(diào)控州和州之間發(fā)生的貿(mào)易。由于美國(guó)遵循聯(lián)邦權(quán)力有限原則，聯(lián)邦立法權(quán)必須具備憲法依據(jù)，憲法未曾授權(quán)的事項(xiàng)則屬于各州或地方政府的調(diào)控范圍。1791年的第十修正案明確宣布，凡是憲法既沒有委托給聯(lián)邦行使也不禁止各州行使的權(quán)力，仍然被保留給各州或人民。由于美國(guó)當(dāng)時(shí)仍處于農(nóng)業(yè)社會(huì)，地方經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，貿(mào)易通常發(fā)生在州內(nèi)，因而主要是各州和地方政

19、府的調(diào)控對(duì)象。隨著工業(yè)革命的發(fā)生和交通運(yùn)輸與通訊技術(shù)的發(fā)展，“州際貿(mào)易”的范圍不斷擴(kuò)大，因而聯(lián)邦的權(quán)力也隨著不斷膨脹。今天，幾乎已經(jīng)不存在聯(lián)邦不能插手干預(yù)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在這個(gè)意義上，聯(lián)邦有限原則作為聯(lián)邦主義的重要標(biāo)志已經(jīng)失去意義;和單一制的中央政府一樣，聯(lián)邦只要愿意就可以通過(guò)立法控制國(guó)家的任何重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。16但這并不能終止我們的探討，因?yàn)槁?lián)邦國(guó)會(huì)實(shí)際上并沒有選擇去控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面-或許是因?yàn)樗鼪]有這個(gè)能力，或許是因?yàn)樗徽J(rèn)為必要或適當(dāng)。問(wèn)題是，如果國(guó)會(huì)沒有通過(guò)立法對(duì)某個(gè)州際貿(mào)易領(lǐng)域加以調(diào)控，那么各州或地方政府是否可以在聯(lián)邦立法缺位的情況下進(jìn)行干預(yù)?換言之，州際貿(mào)易條款的憲法授權(quán)在性質(zhì)

20、上究竟是“專有”還是“共有”的?最高法院起先采取絕對(duì)主義的態(tài)度，認(rèn)為州際貿(mào)易權(quán)力是國(guó)會(huì)專有的，因而凡是屬于州際貿(mào)易的事項(xiàng)一律不允許各州干預(yù)，17 但后來(lái)終于發(fā)現(xiàn)這種觀點(diǎn)不可行。在1851年的“領(lǐng)港調(diào)控案”，最高法院采取更為折中的方法，區(qū)分了具體調(diào)控的性質(zhì)，并發(fā)展了著名的“庫(kù)利法則”：“當(dāng)調(diào)控的性質(zhì)要求國(guó)會(huì)行使其專有權(quán)力，它一定是指被調(diào)控事物的性質(zhì)要求國(guó)會(huì)的專有立法。調(diào)控貿(mào)易的權(quán)力包含著廣闊的領(lǐng)域，它包括不僅為數(shù)眾多、而且性質(zhì)各異的事物;有些必須要求單個(gè)統(tǒng)一的規(guī)則，在每個(gè)港口對(duì)合眾國(guó)的貿(mào)易發(fā)揮平等作用;有些就像本案的問(wèn)題，必須要求多樣化，才能滿足航運(yùn)的地方需要。對(duì)于貿(mào)易權(quán)力的性質(zhì)是否要求國(guó)會(huì)的專

21、有立法，無(wú)論是絕對(duì)肯定或否定，都將誤解這項(xiàng)權(quán)力的對(duì)象性質(zhì)，并將把只適合部分的答案強(qiáng)加在全部對(duì)象的身上。無(wú)論什么事物，只要它在性質(zhì)上是全國(guó)性的或只允許單個(gè)統(tǒng)一系統(tǒng)或調(diào)控計(jì)劃，它的性質(zhì)就要求國(guó)會(huì)的專有立法。” 18這個(gè)案件所涉及到的是費(fèi)城港口的領(lǐng)航收費(fèi)問(wèn)題。1803年的賓西法利亞州法規(guī)定，進(jìn)出費(fèi)城港的輪船必須接受港務(wù)局的領(lǐng)港并交納領(lǐng)港費(fèi)，否則將受到罰款。最高法院已經(jīng)在1824年的“航運(yùn)壟斷案”中決定，航運(yùn)顯然是州際貿(mào)易的一部分，因而國(guó)會(huì)如果愿意可以調(diào)控有關(guān)航運(yùn)的任何事項(xiàng)。但航運(yùn)是一個(gè)很大的“袋子”，其中包含許許多多的具體事項(xiàng)-譬如關(guān)于輪船的制造要求、船長(zhǎng)和水手的資格、輪船安全設(shè)施、航標(biāo)和燈塔的設(shè)置

22、、載客或載物的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、港口設(shè)計(jì)以及這里的領(lǐng)港問(wèn)題，等等。其中有些問(wèn)題必須獲得聯(lián)邦的統(tǒng)一規(guī)定-例如輪船的制造、水手資格、安全標(biāo)準(zhǔn)等，國(guó)會(huì)也確實(shí)對(duì)這些事項(xiàng)作出了相關(guān)規(guī)定，但并不是所有問(wèn)題都是如此。在這里，最高法院認(rèn)為“對(duì)領(lǐng)港員和領(lǐng)港事務(wù)的調(diào)控顯然不屬于這類法律。它是地方性-而非全國(guó)性-問(wèn)題;它最好不是被單個(gè)系統(tǒng)或計(jì)劃所調(diào)控，而是應(yīng)由各州根據(jù)其境內(nèi)港口的地方特殊性，合適地使用其裁量權(quán)?！薄邦I(lǐng)港調(diào)控案”給我們的啟示是，具體問(wèn)題必須具體分析;即使在大范圍內(nèi)屬于中央調(diào)控的事項(xiàng)也不一定完全由中央立法包攬，因?yàn)槠渲心承┓矫婵赡苌婕暗降胤叫枰?，因而?yīng)該給地方立法權(quán)留下充分的余地。航運(yùn)通?？缭胶脦讉€(gè)省份，因而必然是全國(guó)性的，但每個(gè)港口都可能有一定的特殊性，有些地方的港口可以進(jìn)出自如，有些港口則可能因?yàn)榈乩淼仍蚨枰煜さ匦蔚牡胤筋I(lǐng)航員。因此，領(lǐng)港事務(wù)最好是“由各州根據(jù)其境內(nèi)港口的地方特殊性”自行決定。這同時(shí)給我們提出了另一個(gè)相關(guān)問(wèn)題：如果中央立法確實(shí)已經(jīng)涉及到某個(gè)領(lǐng)域，這是否表明地方立法自動(dòng)被排除在外?美國(guó)聯(lián)邦憲法在規(guī)定聯(lián)邦有限原則的同時(shí)，也規(guī)定了聯(lián)邦最高原則(憲法第六章)：聯(lián)邦憲法以及根據(jù)憲法制定的法律和條約是國(guó)家的最高