地鐵沿線土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中的矛盾分析

1、2009年第 8期 (總第 322期 1土地一級(jí)開(kāi)發(fā)土地一級(jí)開(kāi)發(fā) 1, 是指按照城市規(guī)劃 、 城市功能定位 和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,由政府組織統(tǒng)一征地補(bǔ)償 、 拆遷安 置 、 土地平整 、 制定土地用途及規(guī)劃設(shè)計(jì) 、 地上及地下市 政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施建設(shè),按期達(dá)到土地出讓標(biāo) 準(zhǔn)的土地開(kāi)發(fā)行為 。 即由 “ 生地 ” 變成 “ 熟地 ” , 達(dá)到出讓 條件,讓開(kāi)發(fā)商不再承擔(dān)與商品房等建設(shè)無(wú)關(guān)的涉及土 地開(kāi)發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工作 。 其中的組織者和實(shí)施者 均被確定為政府 。2地鐵沿線一級(jí)開(kāi)發(fā)的特征土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目, 一般具有以下特征:(1規(guī)模大, 資金密集 。 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)本身的項(xiàng)目規(guī) 模比較大,

2、 涉及土地少則上百畝, 多則上萬(wàn)畝, 其資金需求 往往達(dá)到幾億或幾百億, 對(duì)于開(kāi)發(fā)企業(yè)的資金 、 人力都是 巨大的考驗(yàn) 。(2 微利運(yùn)作, 收益平穩(wěn) 。 企業(yè)配合一級(jí)開(kāi)發(fā)的管理 費(fèi)用為 2%, 企業(yè)直接實(shí)施開(kāi)發(fā)的費(fèi)用為 8%。 總體上看, 一級(jí)開(kāi)發(fā)屬于公益性 、 收益平穩(wěn)型項(xiàng)目 。(3 彈性較大 。 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體應(yīng)是當(dāng)?shù)卣?。 而 隨著一級(jí)開(kāi)發(fā)模式的改進(jìn), 其操作主體已經(jīng)由當(dāng)?shù)卣?漸向開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)變, 這樣可以達(dá)到一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的目 的, 但是, 其中一級(jí)開(kāi)發(fā)審批制度 、 成本界定 、 利潤(rùn)分配 、 責(zé) 任分擔(dān)等問(wèn)題仍然無(wú)法可依,造成一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的諸 多不便和灰色空間 。(4 專業(yè)

3、性強(qiáng), 涉及部門(mén)廣泛 。 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)涉及土 地征收 、 評(píng)估拆遷 、 拆除 、 大市政建設(shè)等各類子項(xiàng)目, 涉及 部門(mén)眾多 。 所以, 一級(jí)開(kāi)發(fā)的難點(diǎn)往往不在于專業(yè)技術(shù)本 身, 而在于各個(gè)專業(yè)之間的協(xié)調(diào)和部門(mén)之間的配合 。 因此, 只有政府在一級(jí)開(kāi)發(fā)中扮演了強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)者角色, 一級(jí) 開(kāi)發(fā)企業(yè)才有開(kāi)展工作的良好平臺(tái) 。除上述基本特征外, 地鐵沿線土地一級(jí)開(kāi)發(fā), 往往還 體現(xiàn)出一些明顯的獨(dú)特之處:摘要 隨著北京地鐵建設(shè)速度的加快 , 地鐵沿線土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中的種種矛盾凸顯 。 正確化解這些矛盾 , 在 地鐵沿線土地一級(jí)開(kāi)發(fā) 、 城市一體化建設(shè)當(dāng)中 , 具有重要的戰(zhàn)略意義 。 關(guān)鍵詞 地鐵 ; 城市

4、一體化 ; 一級(jí)開(kāi)發(fā) ; 二級(jí)開(kāi)發(fā) ; 矛盾Abstract:With the rapid construction speed of Beijing metro projects , more and more problems stand out in prima -ry land development process. To fulfill urban primary land development and realize urban integration successfully, it is strategically important to reconcile these

5、contradictions.Key words:metro; urban integration; primary land development; second land development; contradiction 中圖分類號(hào) F407.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 B文章編號(hào) 1002-851X (2009 08-0027-03地鐵沿線土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中的矛 盾 分 析 關(guān)繼發(fā)(北京京創(chuàng)投資有限公司 , 北京 102600作者簡(jiǎn)介 關(guān)繼發(fā) (1965-, 男 (滿族 , 黑龍江哈爾濱人 , 工學(xué)博士 , 一級(jí)注冊(cè)建造師 , 高級(jí)工程師 , 北京京創(chuàng)投資有限公司董事長(zhǎng) 。房 地 經(jīng) 濟(jì)27 200

6、9年第 8期 (總第 322期 (5 牽引力大 。 當(dāng)前, 地鐵商業(yè) 、 地鐵上蓋 、 地鐵房產(chǎn) 等熱門(mén)詞匯不斷涌現(xiàn), 地鐵經(jīng)濟(jì)效應(yīng)持續(xù)增長(zhǎng) 。 地鐵對(duì)城 市發(fā)展的牽引力正受到各界的廣泛關(guān)注 。 到 2015年, 北京 “ 三環(huán) 、 四橫 、 五縱 、 七放射 ” 總長(zhǎng) 561公里的軌道交通網(wǎng)絡(luò) 的宏偉藍(lán)圖將變?yōu)楝F(xiàn)實(shí) 。 屆時(shí), 昌平 、 順義 、 門(mén)頭溝 、 房山 、 通州 、 亦莊和大興等 7個(gè)周邊新城, 將均有軌道通行 。 地鐵 將新城與中心城區(qū)血脈相連,而地鐵沿線的土地一級(jí)開(kāi) 發(fā), 正是牽引舊城改造 、 新城開(kāi)發(fā)的火車頭 。(6 高強(qiáng)度 、 高密度開(kāi)發(fā) 。 從國(guó)內(nèi)國(guó)際的成功經(jīng)驗(yàn)看, 地

7、鐵沿線物業(yè)應(yīng)該進(jìn)行高強(qiáng)度開(kāi)發(fā) 。 據(jù)統(tǒng)計(jì), 香港住宅容 積率普遍達(dá)到 7或者 8, 甚至還有達(dá)到 10的 。 而北京在建 多數(shù)普通商品房項(xiàng)目容積率都在 2.63.4之間,土地利用 效率較低 。 從北京市具體情況看, 城市用地十分緊張, 地鐵 沿線土地寸土寸金, 沿線土地一級(jí)開(kāi)發(fā)也有必要按照高強(qiáng) 度 、 高密度的理念進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施 。(7 地鐵人文觀念 。 城市軌道交通從來(lái)就不只是純粹 的運(yùn)輸工具, 也不僅是一種公共信息的載體, 它還具有豐 富的人文涵義 。 這里有兩個(gè)層次 。 一是地鐵本身的文化韻 味, 如俄羅斯地鐵的地下皇宮, 芬蘭赫爾辛基的地下體育 舞蹈廳, 倫敦地鐵的地下藝術(shù)平臺(tái), 巴黎的

8、地下綠地廣場(chǎng), 香港的青衣樓等, 很多都因成為地標(biāo)性建筑而流芳青史 2。 另一個(gè)層次是地鐵帶給人們的文化沖擊 。 地鐵不僅改變 了市民居住 、 出行方式以及城市的時(shí)空觀念, 更多的是實(shí) 現(xiàn)了歸屬感 、 流動(dòng)美和家的延伸 。 地鐵文化帶來(lái)的凝聚力 和沖擊力是無(wú)法估量的 。 地鐵沿線土地在一級(jí)開(kāi)發(fā)的同 時(shí), 也播下了城市人文的種子 。3沿線一級(jí)開(kāi)發(fā)中的主要矛盾(1 開(kāi)發(fā)主體矛盾 。 從土地一級(jí)開(kāi)發(fā)政策看, 城市功 能的規(guī)劃 、 布局 、 定位, 土地資源的開(kāi)發(fā)儲(chǔ)備, 土地供應(yīng)計(jì) 劃管理,土地入市交易管理等都體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)作用 。 如果一級(jí)開(kāi)發(fā)界定為政府行為,通常需要遵照相關(guān)的內(nèi) 部規(guī)范, 規(guī)范大

9、于效率; 如果界定為企業(yè)行為, 則會(huì)涉及到 效率優(yōu)先的要求 。 但因?yàn)槟壳暗姆?、 法規(guī)還不完善, 甚至 相互矛盾 、 脫節(jié), 實(shí)際過(guò)程中, 一些微觀操作不能完全按照 現(xiàn)行的法律 、 法規(guī)進(jìn)行 。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體的矛盾,實(shí)質(zhì)上是土地一級(jí)開(kāi)發(fā) 模式不斷發(fā)展的必然產(chǎn)物 。 當(dāng)前的政府指導(dǎo) 、 市場(chǎng)化運(yùn)作 的模式, 對(duì)土地一級(jí) 、 二級(jí)開(kāi)發(fā)乃至整個(gè)房產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō), 意義 重大 。 這種模式下, 政府將從繁雜的具體事務(wù)中解脫出來(lái), 開(kāi)始更多在全局統(tǒng)籌協(xié)調(diào), 制度 、 監(jiān)管體系建設(shè), 長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃 以及社保體系上發(fā)揮職能, 有限的土地資源在市場(chǎng)機(jī)制下 得到優(yōu)化配置, 一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)也獲得較為穩(wěn)定的利潤(rùn)和成 長(zhǎng)空

10、間 。(2 利益分配矛盾 。 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)涉及三個(gè)利益集 團(tuán), 即代表土地所有權(quán)的政府, 一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè) (授權(quán) 、 組建 或招標(biāo) , 以及原土地使用者 (原駐居民 、 企業(yè)法人 、 農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)者等 。 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的過(guò)程, 也是協(xié)調(diào) 、 處理三者利益 關(guān)系的過(guò)程 。普遍認(rèn)為, 征地和拆遷是制約一級(jí)開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)難題, 其歸根結(jié)底還是利益分配的問(wèn)題 。 只要各方利益得到保 障, 征地拆遷問(wèn)題自然水到渠成 。 然而, 一方面, 原駐居民 、 企業(yè) 、 農(nóng)民已不滿足于僅有的征地拆遷補(bǔ)償, 還要求解決 長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì) 、 發(fā)展問(wèn)題, 因此失地補(bǔ)償可能偏低; 而且, 失地 農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障存在很大的困難 。 另

11、一方面, 一級(jí)開(kāi) 發(fā)企業(yè)或政府在無(wú)法預(yù)知未來(lái)收益的情況下, 給失地者足 夠的補(bǔ)償不僅是不現(xiàn)實(shí)的, 還會(huì)增加一級(jí)開(kāi)發(fā)成本 。 這種 利益分配的尷尬,不僅增加了征地拆遷的不和諧因素, 也 使得國(guó)有資產(chǎn)收益流失嚴(yán)重 。從地方政府看,由于一級(jí)開(kāi)發(fā)能帶來(lái)大量的財(cái)政收 入, 并能改善城市面貌 、 提高政績(jī), 有些地方政府在精心繪 制通過(guò)一級(jí)開(kāi)發(fā)加快城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖時(shí), 全然不顧土地利用規(guī)劃 、 城市建設(shè)規(guī)劃, 盲目 、 大規(guī)模地進(jìn) 行一級(jí)開(kāi)發(fā), 不僅造成土地儲(chǔ)備和管理的無(wú)序 、 土地開(kāi)發(fā) 風(fēng)險(xiǎn)的劇增, 還背離了整個(gè)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃 。從開(kāi)發(fā)商看, 他們一方面 “ 綁架 ” 政府和銀行, 另一方

12、面, “ 曲線拿地 ” 后, 通過(guò)二級(jí)開(kāi)發(fā)中的轉(zhuǎn)嫁成本 、 虛假信 息 、 哄抬物價(jià) 、 違規(guī)操作, 賺得金銀滿缽 。從原土地使用者看, 在一級(jí)開(kāi)發(fā)制度不完善 、 信息不 對(duì)稱 、 缺少民主程序 、 土地監(jiān)管不嚴(yán)的情況下, 一級(jí)開(kāi)發(fā)中 的利益合理分配是很難實(shí)現(xiàn)的, 通常使得處于弱勢(shì)的失地 農(nóng)民或被拆遷人不僅不能在城市開(kāi)發(fā)中受益, 反而成為城 市發(fā)展的犧牲品 。所以, 一方面, 需要通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)督和相應(yīng)的法律法 規(guī)規(guī)范開(kāi)發(fā)商的行為,使開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)趨于平均化 、 合 理化; 另一方面, 有必要對(duì)原用地企業(yè) 、 居民 、 農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 者這些弱勢(shì)群體的利益進(jìn)行有效的保護(hù), 如土地增值的 二次補(bǔ)償分配 、

13、長(zhǎng)期就業(yè)補(bǔ)償 、 農(nóng)民自然人集體參股 、 拆 遷納入社保體系 、 農(nóng)民的職業(yè)再培訓(xùn)等, 盡可能實(shí)現(xiàn)利 益的合理分配 3。(3 大規(guī)劃與小開(kāi)發(fā)的矛盾 。 地鐵沿線大規(guī)劃應(yīng)該服 從整條線的統(tǒng)一規(guī)劃, 以及整個(gè)新城區(qū)圍繞軌道交通線的 統(tǒng)一規(guī)劃, 而遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止某個(gè)項(xiàng)目 、 園區(qū)的局部規(guī)劃 。 一般的 小開(kāi)發(fā)只注重土地的短期效益, 忽視土地資源的可持續(xù)利房 地 經(jīng) 濟(jì) 282009年第 8期 (總第 322期 用 。 部分地方政府往往為了眼前利益, 急功近利, 單純以地 生財(cái), 沒(méi)有兼顧社會(huì) 、 經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的綜合效益, 影響了城市 經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展 。 對(duì)沿線土地資源進(jìn)行無(wú)序的小開(kāi)發(fā), 很可能造成沿線土地

14、資產(chǎn)增值能力萎縮, 整條線一體化的 功能布局難以實(shí)現(xiàn) 。 沿線整體大規(guī)劃的實(shí)施受阻, 歸根到 底還是由于城市規(guī)劃不合理, 以及土地管理 、 開(kāi)發(fā)的相關(guān) 法律 、 制度不完善造成的 。(4 融資與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)矛盾 。 目前土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中, 資 金來(lái)源是個(gè)大問(wèn)題 。 由于政府壟斷了一級(jí)開(kāi)發(fā), 那么就應(yīng) 由政府出資 。 然而,很多地方政府投入資金的風(fēng)險(xiǎn)還是很 大的, 所以往往又寄希望于一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)出資, 結(jié)果又回 到一級(jí)開(kāi)發(fā)的老路上 。當(dāng)前土地一級(jí)開(kāi)發(fā)融資渠道主要有政府財(cái)政 、 政策 性銀行 、 商業(yè)貸款 、 企業(yè)自籌 、 外資 、 社會(huì)資金等 。 存在的問(wèn) 題, 一是在完全依賴財(cái)政的土地開(kāi)發(fā)模式下,

15、政府將承擔(dān) 過(guò)大的財(cái)政壓力和投資風(fēng)險(xiǎn),最終會(huì)限制土地儲(chǔ)備和土 地開(kāi)發(fā)的規(guī)模 4。 二是由于儲(chǔ)備土地的價(jià)值不確定, 不具 備抵押的合法性,以至于銀行對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)貸款限制 嚴(yán)格, 導(dǎo)致一級(jí)開(kāi)發(fā)融資渠道狹窄 。 三是土地出讓后, 回收 資金直接上交財(cái)政,使得一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)資金來(lái)源不穩(wěn)定, 投資資本未能形成有效的積累,從而限制了其投資能力 的提高 。解決沿線土地一級(jí)開(kāi)發(fā)投入大,融資渠道狹窄的問(wèn) 題, 終究還是需要依靠多種融資渠道 5。 如有些學(xué)者提出 依靠收益權(quán)質(zhì)押貸款 、土地儲(chǔ)備基金 、 政策性銀行 、 商業(yè)銀 行貸款 、吸收社會(huì)資金 、 發(fā)行股票債券等, 最終實(shí)現(xiàn)融資渠 道的多元化 。 當(dāng)然, 這

16、些土地融資方式的實(shí)現(xiàn), 也離不開(kāi)相 關(guān)政策的扶持和法律 、 法規(guī)的完善 。(5 一級(jí) 、 二級(jí)開(kāi)發(fā)的矛盾 。 一級(jí)二級(jí)開(kāi)發(fā)矛盾的焦 點(diǎn)是一級(jí) 、 二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)問(wèn)題 。 土地增值的原因主要有土 地投資增值 、 外部效益增值 、 用途變更增值 、 市場(chǎng)供求增 值 。 毋庸置疑, 地鐵沿線土地稀缺, 二級(jí)開(kāi)發(fā)預(yù)期收益巨 大, 沿線二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)成為各開(kāi)發(fā)商爭(zhēng)奪的香餑餑 。 開(kāi)發(fā)商 往往實(shí)行“ 曲線拿地 ” , 通過(guò)暗箱操作 、 哄抬地價(jià) 、 權(quán)力尋租 以及一些制度瑕疵等, 促成一級(jí)二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā), 最終達(dá)到 操縱市場(chǎng) 、謀求超額利潤(rùn)的目的 。 而在政府壟斷一級(jí)開(kāi)發(fā) 、 嚴(yán)格招拍掛和透明市場(chǎng)化運(yùn)作的情況下,

17、 整個(gè)地產(chǎn)市場(chǎng)將 更加公平公正公開(kāi), 最終能持續(xù)發(fā)展 。從事沿線一級(jí)土地開(kāi)發(fā)的企業(yè) (一般是大型國(guó)企 或國(guó)有控股企業(yè) , 在二級(jí)市場(chǎng)上具有天然的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì), 這種優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在:能著眼全局, 更好地實(shí)現(xiàn)沿線整體規(guī) 劃格局; 能著眼長(zhǎng)遠(yuǎn), 更好地實(shí)現(xiàn)沿線的綜合開(kāi)發(fā)與持續(xù)性發(fā)展; 能著眼公平, 更多地考慮公眾利益, 不會(huì)挑肥 揀瘦; 同時(shí), 由于企業(yè)的性質(zhì), 能更好地與政府各部門(mén) 、 行政單位交流協(xié)作, 關(guān)系容易協(xié)調(diào), 執(zhí)行效率高 。 所以, 地鐵沿線一二級(jí)聯(lián)動(dòng)一體化開(kāi)發(fā)是當(dāng)前沿線土地開(kāi)發(fā) 中的重要模式 。所以, 參與一級(jí)開(kāi)發(fā)的國(guó)企, 在資質(zhì)足夠的情況下, 完全有可能 、 有能力憑借天然的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)奪取二

18、級(jí)開(kāi)發(fā) 權(quán), 從而形成良性循環(huán)的整線一二級(jí)一體化開(kāi)發(fā) 。 這對(duì)于 城市一體化格局的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃 、 地鐵沿線土地資源的節(jié)約 、 合理利用, 以及實(shí)現(xiàn)沿線經(jīng)濟(jì) 、 社會(huì) 、 生態(tài)的效益最大化是 大有裨益的 。4結(jié) 語(yǔ)(1 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的政府主導(dǎo) 、 市場(chǎng)化運(yùn)作模式, 是 當(dāng)前土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主流方向 。(2 地鐵沿線一級(jí)開(kāi)發(fā)的社會(huì)牽引力 、 經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力 、 人文感召力, 在整個(gè)城市規(guī)劃 、 格局的形成過(guò)程中, 具有先 導(dǎo)性的戰(zhàn)略意義 。(3 開(kāi)發(fā)主體矛盾 、 利益分配矛盾 、 大規(guī)劃與小開(kāi)發(fā) 的矛盾 、 融資與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)矛盾 、 一二級(jí)開(kāi)發(fā)間的矛盾, 是沿 線一級(jí)開(kāi)發(fā)中的主要矛盾 。 正確處理這些矛盾, 是借助沿 線土地開(kāi)發(fā), 實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì) 、 社會(huì) 、 生態(tài)可持續(xù)發(fā)展 目標(biāo)的前提 。(4 政府在沿線一級(jí)開(kāi)發(fā)中扮演主導(dǎo)性角色, 其主導(dǎo) 性應(yīng)該體現(xiàn)在構(gòu)建完善的市場(chǎng)體系 、 法制體系 、 監(jiān)管體系 上 。 一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)則務(wù)必遵紀(jì)守法,顧大局, 識(shí)大體, 切實(shí) 保護(hù)群眾利益, 維護(hù)政府形象, 同時(shí)也完全有必要爭(zhēng)取沿 線二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán),使得地鐵沿線土地利用效率和可持續(xù)發(fā) 展