社會養(yǎng)老保險的改革與立法

1、第 24卷 第 4期 中國勞動關(guān)系學院學報Vo1. 24No. 42010年 8月 JOURNAL OF CHINA INSTITUTE OF INDUSTRIAL RELATIONS Aug. 2010社會養(yǎng)老保險的改革與立法*黃玉芬(北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院 , 北京 100042摘要 現(xiàn)階段 , 我國社會養(yǎng)老保險制度在改革與立法中存在法律規(guī)范不統(tǒng)一 、 法律原則不明確 、 法律保障對象過窄 、 國家在養(yǎng)老保險法律關(guān)系中主體地位不確定 、 相關(guān)法學研究有待深入等問題 , 對此 , 擬從基本原則 、 國家主體 地位等方面對社會養(yǎng)老保險的改革與立法提出相應建議 。關(guān)鍵詞 社會養(yǎng)老保險 ; 改革 ;

2、 立法中圖分類號 F840. 67文獻標識碼 A 文章編號 16732375(2010 04009404一 、 我國社會養(yǎng)老保險的改革 (一 我國社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀現(xiàn)階段 , 我國社會養(yǎng)老保險缺乏全國統(tǒng)一的法律規(guī) 范 , 制度過度分割 , 整體呈現(xiàn) “ 碎片化 ” 狀態(tài) 。 在農(nóng)村 以家庭養(yǎng)老為主 , 在城鎮(zhèn) , 保障對象不同 , 分別實施不 同的養(yǎng)老保險政策 。其中 , 企業(yè)基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶 相結(jié)合的原則 。 1997年 , 國務院頒布了 關(guān)于建立統(tǒng)一 的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定 , 統(tǒng)一企業(yè)職工基 本養(yǎng)老保險制度 , 在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一和規(guī)范個人和企業(yè) 的繳費比例 ,

3、企業(yè)繳費比例一般不超過工資總額的 20%, 個人繳費比例要逐步達到本人工資的 8%。 據(jù)統(tǒng)計 , 截止 2008年底 , 全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老人數(shù)達到 2. 189億人 , 全國企業(yè)退休人員人均基本養(yǎng)老金達到每月 1080元 。 國家機關(guān)事業(yè)單位工作人員則實行與企業(yè)不同的退 休養(yǎng)老制度 , 養(yǎng)老保險費用由國家和單位負擔 , 個人不 繳費 , 養(yǎng)老金標準以本人工資為基數(shù) , 按工齡長短計算 發(fā)放 。 國家機關(guān)公務員退休后 , 基礎工資和工齡工資全 額發(fā)給 , 職務工資和級別工資按比例發(fā)給 , 事業(yè)單位工 作人員退休后 , 按基礎工資和崗位工資兩項之和的一定 比例發(fā)給 。在養(yǎng)老保險體系中 , 同樣

4、是辛勞一生的老人 , 卻被 分成了三個層次 。 金字塔尖的是機關(guān)事業(yè)單位工作人員 ,中層的是企業(yè)職工 , 塔底的是廣大農(nóng)民 。 據(jù)統(tǒng)計 , 占總 人口 30%的城鎮(zhèn)居民消耗了用于社會保障全部支出的 89%, 而占 70%的農(nóng)民只能分配到 11%, 有限的用于社 會保障的支出 , 存在著明顯的不公平 。(二 我國社會養(yǎng)老保險的改革近年來 , 政府部門高度認識到養(yǎng)老保險對社會和諧 穩(wěn)定的重要性 , 并作出了一系列改革措施 。黨的十七大報告中明確提出 :社會保障是社會安定 的重要保證 。 必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上 , 著力保障和改 善民生 , 促進社會公平正義 , 努力使全體人民老有所養(yǎng) , 要加快完

5、善社會保障體系 , 促進企業(yè) 、 機關(guān) 、 事業(yè)單位 基本養(yǎng)老保險制度改革 , 探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度 , 加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系 。2008年 3月 , 國家人力資源和社會保障部正式下發(fā) 事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案 , 山西 、 上海 、 浙江 、 廣東 、 重慶五省市將試點 , 實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相 結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度 。2009年 9月 , 國務院辦公廳發(fā)布 國務院關(guān)于開展 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見 , 意見決定 , 從 2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點 , 按照加快建 立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的要求 , 逐步解決農(nóng)村 居民老有所養(yǎng)問題 。

6、今年開始新農(nóng)保試點工作 , 將覆蓋 全國 10%的 縣 市 。 2009年 試 點 范 圍 為 全 國 10%的 縣·49·*收稿日期 20100609作者簡介 黃玉芬 (1978 , 女 , 湖南祁陽人 , 碩士 , 北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院講師 , 主要從事社會保障法研究 。(市 、 區(qū) 、 旗 , 以后逐步擴大試點 , 到 2020年前基本實 現(xiàn)全覆蓋 。各地根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況不同 , 積極進行著農(nóng)村社會 養(yǎng)老保險 、 事業(yè)單位養(yǎng)老保險的探索和改革 , 有的取得 了很好的成效和經(jīng)驗 , 如江蘇無錫 、 四川成都等地 , 促 進了社會養(yǎng)老保險的改革與立法 。(三 社會養(yǎng)老保險

7、法 (草案 中有關(guān)養(yǎng)老保險的規(guī) 定2008年 12月 28日 , 全國人大常委會辦公廳向社會 全文公布 社會保險法 (草案 , 引起了社會各界的熱 議 , 草案第二章為基本養(yǎng)老保險制度 , 規(guī)定了保障對象 、 繳納辦法 、 保險待遇 、 帳戶轉(zhuǎn)移銜接等內(nèi)容 , 但仍存在 以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險為主 、 保障對象較窄 、 授權(quán)性條款 太多 、 公務員養(yǎng)老保險單立 、 農(nóng)村養(yǎng)老保險不明確等突 出的問題 。 相對于實際情況和顯示需要 , 草案顯得比較 “ 空泛 ” 和 “ 原則 ” , 對農(nóng)村養(yǎng)老保險 、 公務員養(yǎng)老保險 等一些突出的問題采取了回避繞行的態(tài)度 。二 、 我國社會養(yǎng)老保險改革中存在的法律問

8、題 (一 社會養(yǎng)老保險法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一在我國 , 盡管養(yǎng)老保險制度已實施多年 , 近年來也 在進行農(nóng)村 、 事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險改革 , 但都是按保 障對象分塊進行 、 各地自行其是 , 至今沒有一部專門的 法律加以規(guī)范 。 在立法上 , 以行政法規(guī) 、 部門規(guī)章及地 方性法規(guī)為主 , 法律法規(guī)數(shù)量少 、 層次低 , 立法分散 , 難以形成體系 , 甚至不同政策或者規(guī)章之間相互矛盾 , 操作性受到限制 。 這一現(xiàn)狀已不能適應我國經(jīng)濟社會發(fā) 展的需要 。 養(yǎng)老保險法是中國特色社會主義法律體系的 重要組成部分 , 它對于維護勞動者的養(yǎng)老保險權(quán) , 促進 我國社會保險制度的定型 、 穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展

9、 , 推動我 國經(jīng)濟的順利轉(zhuǎn)型 , 維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義 , 因此 , 應當抓住有利時機 , 早日出臺 。(二 社會養(yǎng)老保險法律原則尚未明確法律基本原則是貫穿于法律制定與執(zhí)行始終的根本 規(guī)則 , 養(yǎng)老保險法基本原則對于養(yǎng)老保險立法和養(yǎng)老保 險法律體系的建立起著至關(guān)重要的作用 。 它不僅體現(xiàn)養(yǎng) 老保險法的立法理念和精神 , 而且在法律適用中還能發(fā) 揮彌補法律空白的作用 。 但是 , 我國養(yǎng)老保險法律原則 尚未明確 , 以 社會保險法 (草案 為例 , 在法律原則 方面僅僅規(guī)定了社會保險水平應當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平 相適應這一原則 , 其他的社會保險法的基本原則如公平 性原則 、 強制性原則

10、 、 責任分擔原則 、 權(quán)利義務相對應 原則等雖在制度設計中有所反映 , 但并沒有作為法律原 則明確規(guī)定在總則部分 。(三 社會養(yǎng)老保險法律保障對象較窄從基本特征上判斷 , 社會保險法應當充分體現(xiàn)社會 保險的社會性 , 即制度覆蓋的社會性 、 資金來源的社會 性和受益群體的社會性 。 社會保險法 (草案 如只是 使部分對象受益而忽視其他主體社會福利保障的保險法 , 嚴格意義上講 , 就不屬于社會保險法 。 養(yǎng)老保險作為社 會保險的重要組成部分 , 也應具有社會性這一基本屬性 。 關(guān)于基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍 , 社會保險法 (草 案 第 9條規(guī)定 :“ 職工應當參加基本養(yǎng)老保險 ” , “ 無雇

11、 工的個體工商戶 、 非全日制從業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老 保險 , 由個人繳納基本養(yǎng)老保險費 ” , “ 公務員和參照公 務員法管理的工作人員參加基本養(yǎng)老保險的辦法由國務 院規(guī)定 ” 。對于農(nóng)民 , 草案第 89條規(guī)定 :“ 進城務工的農(nóng)村居 民按照本法規(guī)定參加社會保險 。 ” , 第 90條規(guī)定 :“ 土地 已被全部征用且未就業(yè)的農(nóng)村居民可以參加城鎮(zhèn)居民基 本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險 , 其應當繳納的社會保險費 從征地安置補助費中支付 , 不足部分由當?shù)厝嗣裾畯?國有土地有償使用收入中支出 。 ”可見 , 草案中規(guī)定的基本養(yǎng)老保險對于城鎮(zhèn)企業(yè)職 工是強制性的 , 對于自由從業(yè)人員 (含無雇工的

12、個體工 商戶 、 非全日制從業(yè)人員 自愿參加 、 個人繳納保險費 , 對于農(nóng)民工 、 失地農(nóng)民做了原則性規(guī)定 、 用詞語焉不詳 、 缺乏肯定明確 , 對于事業(yè)單位工作人員 、 城鎮(zhèn)無業(yè)人員 、 傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民 (除農(nóng)民工 、 失地農(nóng)民以外 , 依靠土 地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取生活來源的農(nóng)民 沒有規(guī)定相應的養(yǎng) 老保險措施 , 對于公務員則授權(quán)由國務院規(guī)定 。 也就是 說 , 草案中的基本養(yǎng)老保險規(guī)定不適用于廣大的農(nóng)民 、 國家機關(guān)事業(yè)單位工作人員 , 草案關(guān)于養(yǎng)老保險的規(guī)定 , 主要是圍繞 “ 職工 ” 來展開的 , 社會保險法 (草案 實質(zhì)上演變成了勞動保險法 。 勞動保險法和社會保險法 是不同的

13、, 勞動保險法所針對的是勞動者 , 而社會保險 法所針對的是全體社會成員 。 如果中國的社會保險法把 重心移到勞動者身上來 , 那么 , 就忽視了占中國人口比 例 80%左右的農(nóng)民階層的社會福利 , 特殊處理了國家機 關(guān)事業(yè)單位工作人員的社會福利 , 容易激發(fā)社會矛盾 , 對維護社會的穩(wěn)定 , 是非常不利的 。(四 國家在社會養(yǎng)老保險法律關(guān)系中的主體地位不 確定社會養(yǎng)老保險法律關(guān)系是指社會養(yǎng)老保險法律規(guī)范 在調(diào)整社會養(yǎng)老保險關(guān)系過程中形成的主體之間的權(quán)利 義務關(guān)系 , 與其它的法律關(guān)系一樣 , 包括主體 、 客體 、 內(nèi)容三要素 。 明確社會養(yǎng)老保險法律關(guān)系的主體及其權(quán) ·59

14、83;利義務對確定社會養(yǎng)老保險立法的內(nèi)容具有非常重要的 意義 。在社會保障法領域 , 有學者對社會保險法律關(guān)系的 主體進行了較深入研究 , 對養(yǎng)老保險法律關(guān)系主體與內(nèi) 容的研究在法學界幾近空白 。有學者認為 :社會保險關(guān)系的當事人包括社會保險 的投保人 、 社會保險的保險人 、 社會保險的被保險人 。 投保人為按照社會保險法規(guī)定承擔社會保險費繳納義務 的人 , 包括用人單位和勞動者本人 。 保險人是按照法律 的規(guī)定收繳保險費并按法律規(guī)定支付社會保險金的機構(gòu) , 即社會保險的管理和經(jīng)辦機構(gòu) 。 被保險人是在符合法律 規(guī)定的條件時享受社會保險待遇的人 , 包括勞動者和符 合條件的勞動者的家庭成員

15、。 社會保險中 , 國家不是投 保人 , 只是制度的立法者 、 管理者和監(jiān)督者 , 不應當再 承擔資金的義務 。 國家的資金義務 , 通常所說的國家的 “ 兜底責任 ” , “ 經(jīng)濟上的最后出臺者 ” , 是就社會保障制 度總體而言的 , 并不意味著國家在社會保障制度的各個 具體項目中都要承擔資金義務 。筆者認為 :社會養(yǎng)老保險法屬于社會法 。 社會法是 私法公法化的產(chǎn)物 , 在社會法理論中 , 國家的功能逐漸 轉(zhuǎn)換為保障人民具有人格尊嚴最低生存條件的給付行政 。 社會養(yǎng)老保險法主要調(diào)整政府與勞動者的關(guān)系 , 處理政 府與勞動者的基本問題 , 因此 , 在社會養(yǎng)老保險法中 , 政府的主體地位和

16、責任必須詳細而明確 。 “ 政府在社會保 險制度中 , 事實上承擔著財政支持 、 行政監(jiān)督與公共服 務等三種責任 。 其中政府的財政責任又包括兩個方面 :一是作為雇主為其工作人員參加社會保險承擔繳費義務 ; 二是作為政府采取補貼社會保險支出或者分擔社會保險 繳費 , 以及提供管理及運行經(jīng)費等方式來承擔公共財政 惠及全民的責任 。 ” 在社會養(yǎng)老保險法中亦如是 。 在 社會保險法 (草案 中 , 對國家在社會養(yǎng)老保 險法律關(guān)系中的主體地位 、 權(quán)利義務 、 承擔責任未做明 確規(guī)定 。 僅在草案第五條規(guī)定 :“ 縣級以上人民政府應當 將社會保險事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃 。 國家多 渠道籌集社

17、會保險資金 。 縣級以上人民政府應當對社會 保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持 。 國家通過稅收優(yōu)惠政策 支持社會保險事業(yè) ” 。 第十二條規(guī)定 :“ 國有企業(yè) 、 事業(yè) 單位職工參加基本養(yǎng)老保險前視同繳費年限期間應當繳 納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔 。 基本養(yǎng)老保險基金出 現(xiàn)支付不足時 , 政府給予補助 。 ” 在這兩條中 , 政府的經(jīng) 費支持 、 稅收優(yōu)惠和補助既缺乏明確的計算基準 , 又缺 乏明確的責任條款 。 政府對社會保險的財政投入 、 中央 與地方各級政府責任分擔機制的規(guī)定仍有不足 。(五 社會養(yǎng)老保險法學研究有待深入養(yǎng)老問題是一個社會問題和經(jīng)濟問題 , 國內(nèi)外對養(yǎng) 老保險的研究多是從社會

18、學 、 經(jīng)濟學的角度入手 , 而從 法律角度對養(yǎng)老問題進行分析的較少 , 相對于其它的法 律問題 , 養(yǎng)老保險相應的法學理論尚處于初創(chuàng)階段 。 我國對養(yǎng)老保險的研究也比較薄弱 , 由于養(yǎng)老保險 涉及面很廣 , 相關(guān)立法比較復雜 , 立法或者制度設計難 以由法律專業(yè)獨立解決 , 所以在養(yǎng)老保險的研究上 , 更 多的是社會保障專業(yè)的課題 , 而法學之論述者較少 , 對 社會養(yǎng)老保險法律關(guān)系的主體 、 客體 、 內(nèi)容 、 特點等分 析較少 。反觀我們的 社會保險法 (草案 中有關(guān)養(yǎng)老保險 的規(guī)定 , 最大的問題是至今還沒有形成統(tǒng)一清晰的理念 和原則 。 養(yǎng)老保險法確立和實現(xiàn)公民的社會養(yǎng)老保險權(quán) ,

19、養(yǎng)老保險法是權(quán)利保障法 , 然而 , 社會保險權(quán)利保障的 理念遠未被學界和立法者所一致認同 , 缺乏先進的立法 理念 , 必然導致在養(yǎng)老保險法的基本價值 、 原則 、 適用 范圍等重要問題上無法形成共識 , 導致養(yǎng)老保險立法基 點不當 , 缺乏前瞻性 、 主動性和回應性 。三 、 對我國社會養(yǎng)老保險改革與立法的建議(一 社會養(yǎng)老保險改革與立法的基本原則社會養(yǎng)老保險改革與立法堅持什么樣的原則 , 直接 反映了我們對于社會養(yǎng)老保險問題的整體認識和把握程 度 。 對此有兩種借鑒 :一是社會保險立法的精神 , 一是 學術(shù)研究意見 。 社會保險立法的原則是制約社會養(yǎng)老保 險的一個大的背景 , 它決定了社

20、會養(yǎng)老保險的基調(diào) , 比 如社會保險水平應當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應 , 反映 出社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)實目標 。 學術(shù)研究意見則有助于我 們深入思考社會養(yǎng)老保險的特殊規(guī)律所在 。 基于對社會 養(yǎng)老保險的地位 、 功能 、 價值的分析 , 社會養(yǎng)老保險改 革與立法應當堅持以下原則 :一是普遍性原則 。 是指社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍應 包括所有社會成員 。 憲法 第四十五條規(guī)定 “ 公民在年 老 、 疾病或者喪失勞動能力的情況下 , 有從國家和社會 獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利 。 國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所 需要的社會保險 、 社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè) 。 ” 從這一規(guī) 定可以看出 , 年老時從國家和社會獲得物

21、質(zhì)幫助是每位 公民的基本權(quán)利 。 雖然全民覆蓋社會養(yǎng)老保險需要強大 的物質(zhì)基礎 , 需要一個逐步的過程 , 但憲法面前人人平 等 , 仍應將普遍性原則做為我國社會養(yǎng)老保險改革與立 法的基本原則 。二是社會化原則 。 社會化的含義是將社會養(yǎng)老保險 作為整個社會都來參與的事業(yè) , 實現(xiàn)資金來源社會化 、·69·保險管理社會化 、 保險責任社會化 。 社會養(yǎng)老保險由國 家 、 社會 、 個人分擔 , 可以最大程度地減輕政府的負擔 , 解決資金缺口問題 。三是與經(jīng)濟發(fā)展相適應原則 。 經(jīng)濟狀況是發(fā)展社會 養(yǎng)老保險事業(yè)的立足點 。 在確定社會養(yǎng)老保險時 , 必須 從國家 、 用人單位

22、 、 個人能夠負擔的財力出發(fā) , 既要避 免過高的社會養(yǎng)老保險水平超出國家 、 用人單位的承受 能力 , 影響國家經(jīng)濟發(fā)展和制度本身的可持續(xù)發(fā)展 , 又 要避免過低的社會養(yǎng)老保險水平達不到保障效果 , 引發(fā) 社會矛盾 。(二 國家在社會養(yǎng)老保險法律關(guān)系中的主體地位 目前 , 學理上一般將各國的養(yǎng)老社會保險模式分為 四大類 :一是以德國 、 美國 、 法國等國為代表的傳統(tǒng)型 收入關(guān)聯(lián)模式 , 待遇給付與收入 、 繳費掛鉤 , 保險費由 國家 、 單位 、 個人三方負擔 ; 二是以英聯(lián)邦國家和北歐 諸國為代表的福利型的普遍保障模式 , 資金由國家稅收 解決 ; 三是以前蘇聯(lián)為代表的國家保障模式 ,

23、 保險費由 國家預算開支 , 個人不承擔繳費義務 ; 四是以新加坡 、 智利為代表的儲蓄型保險模式 , 國家強制用人單位和勞 動者一方或雙方繳費 , 以職工名義存入儲蓄金 。 除儲蓄 型保險模式外 , 其他三種模式均充分強調(diào)了養(yǎng)老保險中 國家的財政責任 。 收入關(guān)聯(lián)型模式中 , 單位 、 個人繳費 , 同時規(guī)定 , 國家財政支出的一定比例用于養(yǎng)老保險 , 或 者規(guī)定當養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收支不平衡時 , 由國家財政 承擔兜底的責任 。 而福利型和國家保障型 , 特別是在基 本養(yǎng)老保險部分 , 用人單位和個人不承擔繳費義務 , 全 部依靠國家稅收來進行 。我國在城鎮(zhèn)職工中建立的養(yǎng)老保險屬于收入關(guān)聯(lián)型

24、 , 用人單位 、 個人按比例繳費 , 國家財政兜底 ; 在 國務 院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見 中 明確將 “ 個人 (家庭 、 集體 、 政府合理分擔責任 , 權(quán)利 與義務相對應 ” 做為基本原則 ; 在 事業(yè)單位工作人員 養(yǎng)老保險制度改革試點方案 和 社會保險法中 (草 案 中未明確規(guī)定國家主體地位 、 權(quán)利義務 、 財政責任 。 在社會養(yǎng)老保險法律關(guān)系中 , 國家承擔一定財政責 任和出資義務 , 能夠保證社會養(yǎng)老保險的資金來源和制 度的實施發(fā)展 , 實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度的公平性 、 普遍 性 、 社會性 , 也是國家對公民社會保障基本權(quán)利應承擔 的義務 。 同時 , 從

25、長遠來看 , 城鄉(xiāng)一元化的養(yǎng)老保險是 大勢所趨 , 中國人口眾多 , 在社會養(yǎng)老保險制度上 , 必 須堅持?；?、 廣覆蓋的基本方針 。 另外 , 除改革與發(fā) 展社會基本養(yǎng)老保險外 , 還需大力發(fā)展職業(yè)年金養(yǎng)老 、 個人儲蓄性養(yǎng)老制度 , 形成對社會基本養(yǎng)老保險的有力 補充 , 避免國家責任過重 , 更要避免因為社會養(yǎng)老保險 而導致財力不堪重負 。參考文獻 1鄭秉文 . 社會保險法 未定型未定性未定局 J . 中國報 道 , 2009,(3 :3842.2楊思斌 , 呂茵 . 社會保險法 (草案 存在問題研究 J . 中國勞動關(guān)系學院學報 , 2009,(8 :1419.3常紀文 . 社會保險法 (草案 修訂應關(guān)注的幾個問題 J . 2009,(11 :7578.4周寶妹 . 社會保障法主體的解析 我國社會保障法律制度 的改革與完善 J . 河南師范大學學報 , 2005,(4 :7073. 5鄭功成 . 社會保險