公共政策研究論文：環(huán)渤海污染問題的原因和對策

1、公共政策研究論文：環(huán)渤海污染問題的原因和對策         摘要：家“渤?？赡茏兂伤篮！钡木媸沟谩安澈１毯Ｐ袆佑媱潯背鰻t。然而，在“碧海計劃”第一個“療程”的結(jié)束之年，人們發(fā)現(xiàn)“碧?！彼幏蒋熜跷?，渤海依然籠罩“死亡陰影”。那么，什么是渤海碧海行動計劃，以整治海洋環(huán)境污染為任的計劃實(shí)施后，為何污染反而加?。坎澈５奈廴局卫砣绾文芨娖鹕?？    關(guān)鍵詞：環(huán)渤海污染；“渤海碧海行動計劃”；污染       

2、;     Astract： The warning of Bohai may become Dead Sea from the ocean environment expert makes the blue sea activity plan of Bohai coming out：However， in the year of the first treatment in the blue sea plan， is over， people discover the curative effect of blue sea very small， Bo

3、hai still covered with mist of death：So， what is the blue sea activity plan of Bohai， with renovating the ocean environment pollution plan implement， why pollution turns worse on the contrary？ Key words： pollution around Bohai； the blue sea activity plan of Bohai； pollution 2001年，面對海洋環(huán)境專家“渤?？赡茏兂伤篮！钡?/p>

4、警告，為了拯救渤海，國家四部局聯(lián)合海軍環(huán)渤海四省市(天津河北遼寧山東)政府開出了斥資555多億元15年三個療程的“渤海碧海行動計劃”藥方。計劃在2005年“碧海計劃”第一個“療程”的結(jié)束之年，使渤海環(huán)境污染得到初步控制。讓人們大失所望的是，根據(jù)2005年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報顯示，與2003年相比，渤海海域嚴(yán)重污染中度污染輕度污染海域面積分別增加280平方公里2 060平方公里2 470平方公里。2006年上半年，渤海污染狀況依然沒有好轉(zhuǎn)而且呈現(xiàn)整體惡化趨勢。顯然，“碧?！彼幏蒋熜跷?，渤海依然籠罩“死亡陰影”。那么，什么是渤海碧海行動計劃，以整治海洋環(huán)境污染為任的計劃實(shí)施后，為何污染反而加劇？

5、渤海的污染治理如何能更見起色呢？ 事實(shí)上，環(huán)渤海地區(qū)環(huán)境治理問題一直深受重視。1986年，環(huán)渤海地區(qū)建立了由天津山東河北遼寧三省一市及其17個省轄市環(huán)境保護(hù)部門共同組成的環(huán)渤海環(huán)境保護(hù)協(xié)作組，編制了“環(huán)渤海地區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”。這是我國第一個區(qū)域性的海洋環(huán)保協(xié)作組織。2001年，國務(wù)院又批準(zhǔn)實(shí)施了“渤海碧海行動計劃”?！安澈１毯Ｐ袆佑媱潯北涣袨閲噎h(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)工作，成為“33211”工程。“渤海碧海行動計劃”旨在促進(jìn)渤海近岸海域海洋環(huán)境質(zhì)量的改善，努力實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)。近岸海域的環(huán)境保護(hù)要分階段推進(jìn)，分為近期中期和遠(yuǎn)期目標(biāo)。其日程表為20012005年，使海域環(huán)境污染得到初步控制

6、，生態(tài)破壞的趨勢得到初步緩解；20062010年，海域環(huán)境質(zhì)量得到初步改善，生態(tài)破壞得到有效控制；20112015年，海域環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，生態(tài)系統(tǒng)初步改善。 隨著備受重視設(shè)計完善部署科學(xué)以整治海洋環(huán)境污染為任的“渤海碧海行動計劃”實(shí)施，本應(yīng)能還渤海波清浪白鳥飛魚躍一片碧海的“魚倉”和“海洋公園”的美譽(yù)。然而，三年多的實(shí)踐告訴我們，渤海的污染反而加劇了。那么，原因何在呢？ 第一，渤海是我國唯一的內(nèi)海，自身水動力條件較差決定了它自凈能力有限。渤海是全球11個典型的封閉海之一，水交換能力差，海水的自凈能力有限，更新周期長達(dá)15年，幾十年的污染積累很難在幾年內(nèi)消除。渤海環(huán)境污染源主要來自于陸源污染，

7、流域周邊的生活用水工業(yè)廢水和農(nóng)藥及化肥污染是三大陸源污染源。此外，船舶石油產(chǎn)品跑冒滴漏船舶生活污水海上石油開采和海水養(yǎng)殖中的添加劑也會對海洋造成嚴(yán)重污染。另外，海岸曲折水流交換不暢，也使得海水的溫度PH值含鹽量透明度生物種類和數(shù)量等性狀發(fā)生改變，對海洋的生態(tài)平衡構(gòu)成危害。從20052006年中，天津市海洋局對15個入海排污口及其鄰近海域的監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，天津市入海排污口總體環(huán)境質(zhì)量狀況污染嚴(yán)重，93：3%的排污口存在超標(biāo)排放現(xiàn)象，超標(biāo)入海排放現(xiàn)象不僅發(fā)生在天津。2005年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報顯示，遼寧河北山東超標(biāo)的排污口數(shù)量分別為54個31個和75個，分別占所監(jiān)測排污口數(shù)量的65：1%96：9%

8、和96：2%。 第二，多頭管理造成“群龍鬧?！薄爸味次邸钡默F(xiàn)狀。由于涉及面廣，情況復(fù)雜，因而在渤海污染治理上，驚動了環(huán)保海洋海事漁政交通等多部門，形成山東天津河北遼寧多省市齊抓共管的局面。然而，奇怪的是這么多部門齊抓共管，不但沒有治好，反倒越治越污，這究竟是什么原因呢？主要有兩條：一是“海洋部門不上岸，環(huán)保部門不下海，管排污的不管治理，管治理的管不了排污”的部門割據(jù)現(xiàn)象嚴(yán)重，無法形成綜合治理的合力；二是渤海致污源涉及多個省份，污染責(zé)任認(rèn)定比較困難，容易相互推諉。各個省市往往各自為戰(zhàn)治理步調(diào)不一致也是造成渤海污染治理不見效的重要原因。 第三，“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”經(jīng)濟(jì)快速增長使得本已脆弱的海洋環(huán)境不

9、堪重負(fù)。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，指以遼東半島山東半島京津冀為主的環(huán)渤海濱海經(jīng)濟(jì)帶。環(huán)渤海地區(qū)是全國重要工業(yè)基地，由于環(huán)渤海地區(qū)充分發(fā)揮了在政治經(jīng)濟(jì)科技人才流通的突出優(yōu)勢，并且抓住了東北振興西部開發(fā)北京奧運(yùn)的歷史機(jī)遇，近年來經(jīng)濟(jì)迅速騰飛。然而，隨著環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長人口不斷增加導(dǎo)致排污總量有所增加，環(huán)境更加脆弱。比如，環(huán)渤海地區(qū)多為傳統(tǒng)資源依托型工業(yè)，如原鹽原油“兩堿”(純堿和燒堿)鋼鐵玻璃等，它們的發(fā)展一方面受資源約束強(qiáng)，另一方面由于產(chǎn)品生產(chǎn)工藝落后，渤海遭到空前的污染，變成了“納污池”和“垃圾場”。 第四，狂捕濫撈也是禍端。不可否認(rèn)，狂捕濫撈也給渤海的水產(chǎn)資源以致命打擊。由于捕撈強(qiáng)度的不斷增大以及

10、環(huán)境污染的日益加劇，渤海生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，生物群落生產(chǎn)力下降，漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退。山東省15萬平方公里近海漁場除部分中上層魚類外，大宗品種洄游魚類基本形不成漁汛，局部海域呈“荒漠化”。曾經(jīng)盛極一時的渤海中國對蝦和小黃魚產(chǎn)量分別由歷史最高年份的4萬噸和1：9萬噸下降到目前的1 000噸和幾十噸。當(dāng)務(wù)之急是樹立可持續(xù)發(fā)展的觀念，要減少捕魚船，幫助漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)，防止捕撈過度。同時，要堅(jiān)決保護(hù)環(huán)境防止污染，使資源能夠再生和持續(xù)發(fā)展，嚴(yán)禁破壞海洋生物生存環(huán)境的項(xiàng)目上馬。 第五，治污資金短缺是羈絆。據(jù)了解，由于資金匱乏市場化運(yùn)作機(jī)制未建立起來等原因，碧海行動計劃建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展還不理想。有關(guān)資料顯示，自2001年“

11、渤海碧海行動計劃”實(shí)施以來，治理設(shè)施建設(shè)的進(jìn)展和運(yùn)行情況不容樂觀。遼寧省政府最新的一份資料顯示：“列入國家計劃的重點(diǎn)環(huán)保工程項(xiàng)目，尚有三分之一沒有開工建設(shè)，主要原因就是長期以來資金投入未得到相應(yīng)的保障，中央沒有補(bǔ)助，地方特別是縣區(qū)經(jīng)濟(jì)困難，建設(shè)資金難以到位”類似的觀點(diǎn)，在環(huán)渤海區(qū)域的許多地方都不同程度地存在。 第六，法律體系存在缺憾。海洋環(huán)境保護(hù)法配套法規(guī)建設(shè)的滯后是影響海洋環(huán)境保護(hù)的重要原因。我國1982年制定了海洋環(huán)境保護(hù)法，1999年修訂后從2000年4月1日起正式實(shí)施，但相關(guān)的配套法規(guī)并沒有隨之修訂完善。海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)施幾年來，沒有一部相關(guān)的實(shí)施細(xì)則及法規(guī)出臺，一些重要的海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

12、仍是空白?？梢哉f，“渤海碧海行動計劃”的執(zhí)行，目前還不能真正做到“有法可依”。另外，沿海和海洋環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)還需要進(jìn)一步完善，海岸帶環(huán)境管理等還存在著立法空白，有法不依執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象仍然存在。遏制海洋環(huán)境污染關(guān)鍵靠法制，只有把經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境保護(hù)全面納入法制軌道，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，才能保障海洋污染不再繼續(xù)。 目前，環(huán)渤海地區(qū)作為我國重要的社會經(jīng)濟(jì)增長極，應(yīng)做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保并重。要做好環(huán)渤海地區(qū)污染治理則是當(dāng)務(wù)之急。究竟該如何突圍污染“拯救渤?！蹦?？ 第一，堅(jiān)持加強(qiáng)協(xié)調(diào)，通力合作，共同推進(jìn)的原則，建立區(qū)域性河海污染統(tǒng)籌防治機(jī)制。環(huán)渤海四省市對保護(hù)海洋環(huán)境具有共同的責(zé)任，需要建立

13、一套行之有效的區(qū)域性污染統(tǒng)籌防治機(jī)制。通過把渤海綜合治理的權(quán)利和責(zé)任交給環(huán)渤海的地方省市政府，從而為渤海環(huán)境執(zhí)法掃除“障礙”。首先，解決越治越污問題，關(guān)鍵要強(qiáng)化各省市大區(qū)域的環(huán)保戰(zhàn)略意識，要建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。相關(guān)省市應(yīng)該把治理渤海污染保護(hù)渤海的環(huán)境當(dāng)成共同的責(zé)任和義務(wù)，而不應(yīng)該有你我之分，各自為戰(zhàn)。國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳在通報6起重大環(huán)境突發(fā)事件時，就曾指出：“布局性的環(huán)境隱患和結(jié)構(gòu)性的環(huán)境風(fēng)險，將取代個體的污染，成為我國環(huán)境安全的頭號威脅?！币安季中缘沫h(huán)境隱患”，要對抗“結(jié)構(gòu)性的環(huán)境風(fēng)險”，要在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行環(huán)境資源的整合，建議建設(shè)跨省市的聯(lián)合污水處理廠，加強(qiáng)對入?？谝延袧竦氐谋Ｗo(hù)，并有針

14、對性地進(jìn)行濕地生態(tài)工程建設(shè)，增強(qiáng)河口濕地的清污能力。其次，應(yīng)該弱化部門利益強(qiáng)化部門責(zé)任問題。絕不能因?yàn)槎鄠€部門齊抓共管越治越污，就放松了對部門的責(zé)任約束。各相關(guān)部門履行職責(zé)情況的監(jiān)督檢查，環(huán)保海洋海事漁政交通等各個部門各司其職，共同開展海洋環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法工作，尤其要認(rèn)真解決“海洋部門不上岸，環(huán)保部門不下海，管排污的不管治理，管治理的管不了排污”的問題，嚴(yán)格控制污染物的排放量。對于不能履行職責(zé)的部門，中央和國家有關(guān)方面要嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)，依法嚴(yán)懲。 第二，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。積極推動環(huán)渤海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)整合，在加大對環(huán)渤海地區(qū)傳統(tǒng)工業(yè)改造的同時，積極發(fā)展電子信息生物制藥新型材料和機(jī)電一體

15、化等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。大力調(diào)整現(xiàn)有不合理的產(chǎn)業(yè)布局，針對環(huán)境污染重的企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)管理力度。比如，為了徹底治理污染企業(yè)對環(huán)境造成的破壞，天津市出臺了十條嚴(yán)治污染企業(yè)的措施。這十條措施是：(1)對清理出的死灰復(fù)燃的小冶煉小煉油等企業(yè)，一律取締，采取拆除設(shè)備斷水?dāng)嚯姷膹?qiáng)制措施，對有工商執(zhí)照的，要吊銷執(zhí)照，防止死灰復(fù)燃；(2)對不符合國家產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策的企業(yè)一律關(guān)門，生產(chǎn)設(shè)備就地銷毀，嚴(yán)禁向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移；(3)對未經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目必須立即停產(chǎn)，拆除生產(chǎn)設(shè)備，一律不得恢復(fù)生產(chǎn)；(4)對超標(biāo)排放污染物的企業(yè)，一律停產(chǎn)整頓；(5)對不正常使用污染物處理設(shè)施，有偷排偷放違法行為的企業(yè)，一律停產(chǎn)整頓；(6)目前已經(jīng)

16、停產(chǎn)的企業(yè)，未經(jīng)市環(huán)保部門驗(yàn)收，一律不得開工生產(chǎn)；(7)拒不執(zhí)行停產(chǎn)決定的企業(yè)，一律由區(qū)政府采取綜合措施強(qiáng)制執(zhí)行；(8)對治理達(dá)標(biāo)無望的，一律關(guān)閉；(9)企業(yè)建設(shè)過程中需同時修建和完善排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施，解決污水排放出路問題；(10)對環(huán)保審批驗(yàn)收和排污申報登記手續(xù)健全，符合環(huán)保法律法規(guī)規(guī)定的企業(yè)，要采取嚴(yán)格的日常監(jiān)管措施，確定穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈不可缺少環(huán)保這個關(guān)鍵的內(nèi)容，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈首先應(yīng)該是環(huán)渤海環(huán)保經(jīng)濟(jì)圈。 第三，海洋環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)。海洋環(huán)境保護(hù)法是我國第一部保護(hù)海洋環(huán)境的單行法律。由于海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)施幾年來，一直沒有一部相關(guān)的實(shí)施細(xì)則及法規(guī)出臺，一些重要的海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)仍是空

17、白。由于渤海具有區(qū)域性與綜合性并存的特點(diǎn)，而現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護(hù)法沒有具體規(guī)定一些可操作性條款，專家們認(rèn)為，還應(yīng)制定專門的渤海法，使排放污染物總量控制指標(biāo)問題實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)定到具體實(shí)施的轉(zhuǎn)化，在中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織下，建立環(huán)渤海各省市協(xié)調(diào)機(jī)制并成立專門的機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)和權(quán)力，相對淡化國家主管部門，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，為環(huán)境執(zhí)法提供更加充分的法律依據(jù)。 第四，預(yù)防海洋污染關(guān)鍵要嚴(yán)格控制污染物的排放，利用生物技術(shù)改進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境。渤海治污的主要阻力源于向渤海排污的受污染流域污染源的種類多并過于復(fù)雜。治理渤海環(huán)境污染的重點(diǎn)是削減主要污染物排放總量。海洋部門要根據(jù)渤海的海流被污染情況及海域沿岸的工農(nóng)

18、業(yè)發(fā)展?fàn)顩r來確定渤海能夠接納的污染物限度。環(huán)保部門要嚴(yán)格執(zhí)行污染物入?？偭亢瓦_(dá)標(biāo)排放雙控制度，根據(jù)海域的污染物最大接納量來分配各個排污口污染物的排放量。尤其是沿海省市流域應(yīng)積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少農(nóng)藥化肥等的使用。海事漁政交通和海軍要采取措施防止減輕和控制船舶及港口污染物污染海域環(huán)境。同時加強(qiáng)對排污企業(yè)的監(jiān)管力度。最近，國家環(huán)?？偩职l(fā)展與改革委員會監(jiān)察部工商總局司法部安全生產(chǎn)監(jiān)督局已經(jīng)聯(lián)合下發(fā)通知并在全國開展清理整頓不法排污企業(yè)?？山梃b美國的生物技術(shù)進(jìn)行污水處理，他們通過酶打開污染物質(zhì)中更復(fù)雜的化學(xué)鏈，將其從高分子有機(jī)物降解為低分子有機(jī)物或二氧化碳水等無機(jī)物。這種技術(shù)已被廣泛用于工業(yè)廢水湖泊河流

19、景觀水以及生活污水的處理中；也可利用不同生物的吸收攝食固定分解等功能來達(dá)到生物凈化的目的。借鑒此項(xiàng)技術(shù)，我國在渤海有機(jī)物聚集較多的內(nèi)灣或淺海，有選擇地養(yǎng)殖海帶裙帶菜羊棲菜紫菜江蘺等大型經(jīng)濟(jì)海藻，既凈化水體，又有較高的經(jīng)濟(jì)效益。 第五，樹立科學(xué)發(fā)展觀，排除渤海治污的內(nèi)在阻力，保障治污資金的投入和高效使用。要搞好渤海環(huán)境污染的治理，首先應(yīng)保障治污資金的投入。但值得思考的是，在明知會造成污染的情況下，一些國有企業(yè)仍持續(xù)向渤海排污，除了法制觀念淡薄外，更深層次的原因則是因?yàn)槠髽I(yè)治污積極性不足。事實(shí)上，污染嚴(yán)重的企業(yè)往往面臨著沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，生產(chǎn)設(shè)備生產(chǎn)工藝的陳舊落后，無力從根本上解決環(huán)保矛盾。以遼寧省

20、葫蘆島鋅廠為例，隨著國家調(diào)整對大型國有企業(yè)發(fā)展的支持戰(zhàn)略，對其產(chǎn)生了巨大的沖擊，企業(yè)的經(jīng)營負(fù)擔(dān)加重。盡管國家和地方政府在有限的財力中盡量擠出資金，用于幫助企業(yè)提升環(huán)保能力，國家環(huán)保總局也幾次特許其延期達(dá)標(biāo)。但是由于缺乏資金，在污水處理過程中廠方都盡可能“省”幾道工序，少投幾種藥劑。顯然，在生存和健康面前，工人們選擇的是生存；在穩(wěn)定和環(huán)保面前，政府選擇了穩(wěn)定。另外，中國經(jīng)濟(jì)周刊調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)重污染的背后是“法不責(zé)眾”的企業(yè)心態(tài)。顯然，以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展觀，是“污染容易治理難”的環(huán)保困境。為調(diào)動治污積極性，填補(bǔ)治污資金不足，可以考慮治污項(xiàng)目市場化的改革。環(huán)渤海省市就此做了有益的市場化嘗試，如遼寧省近