WTO內(nèi)多邊投資規(guī)則談判的利弊分析

1、WTO內(nèi)多邊投資規(guī)則談判的利弊分析    【內(nèi)容提要】是否在WTO內(nèi)談判制定新的綜合性的投資規(guī)則，爭議頗多。主要爭議在于分析歐盟、非政府組織和發(fā)展中國家的立場，依據(jù)若干客觀標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)在WTO體系內(nèi)進(jìn)行多邊投資規(guī)則談判的利與弊，其有利之處在于廣泛的國際社會參與、彌補(bǔ)現(xiàn)行雙邊投資條約的不足、保持相互依存關(guān)系的平衡等，其弊端在于WTO的投資規(guī)則難于與現(xiàn)行區(qū)域投資協(xié)定保持一致，發(fā)展中國家政府能力較弱等。但總的說來利大于弊。 【摘 要 題】WTO法制專欄 【英文摘要】Whether to draft new investment regulations throug

2、h negotiations in the WTO remains a bone of contention. The paper examines the respective positions of the European Union, NGOs and the developing countries. Then it discusses the advantages and disadvantages in WTO' s multi-party negotiations on investment regulations. Broader international par

3、ticipation, improvement of the current bi-party investment agreements and balance of interdependence are believed to be the advantages while the unconformity of WTO' s investment regulations with the current regional investment accords is a disadvantage. The paper holds that the advantages outwe

4、igh the disadvantages. 【關(guān) 鍵 詞】多邊投資規(guī)則/WTO/OECD/MAI    multi-party investment regulations/WTO/OECD/MAI 【正 文】    制定一套綜合性多邊投資規(guī)則的理想由來已久，而真正開始將這一理想付諸于實(shí)踐的努力則應(yīng)該是1995年起在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)內(nèi)舉行的有關(guān)多邊投資協(xié)定(MAI)的談判。雖然OECD關(guān)于投資問題談判的結(jié)果以失敗告終，但是這項(xiàng)令世界各國密切關(guān)注的協(xié)定的談判終究留下了非常深刻的教訓(xùn)，可為未來國際社會在這方面新的努力提供前

5、車之鑒。有人分析OECD失敗的原因是法國在文化等問題方面堅(jiān)持了非常保守的態(tài)度而德國等國又附和了法國的立場，也有人認(rèn)為是美國政府所追求的目標(biāo)太高以致于OECD的29個成員國在眾多問題上難于達(dá)成一致意見，還有人認(rèn)為是非政府組織的強(qiáng)烈反對1。毫無疑問，上面這些因素都在一定程度上影響了OECD談判結(jié)果，可這些都不是根本原因。作為局外者，特別是站在發(fā)展中國家的立場上判斷，問題癥結(jié)之所在一目了然。那就是OECD不應(yīng)該也沒有能力作為一項(xiàng)綜合性多邊國際投資協(xié)議的談判場所。我們承認(rèn)目前世界上近8成以上的外向投資和6成以上的內(nèi)向投資都是在OECD成員國之間進(jìn)行的2，但是這改變不了OECD本身作為非全球性國際組織的

6、性質(zhì)，而區(qū)域或諸邊層面上達(dá)成的協(xié)議，要想成為真正意義上的多邊國際性協(xié)議并且對國際社會絕大多數(shù)成員具有法律約束力，其過程還相當(dāng)漫長，況且作為富人俱樂部的OECD無論在其試圖達(dá)到的目標(biāo)方面還是在談判所適用的基本方法方面都不可能為OECD之外多數(shù)國家所認(rèn)同。所以O(shè)ECD的失敗是必然的。    當(dāng)然，OECD的失敗并不意味著國際社會不需要有一套統(tǒng)一的投資規(guī)則。事實(shí)上，如同國際貿(mào)易與統(tǒng)一的國際貿(mào)易規(guī)則關(guān)系一樣，國際間的投資活動非常需要用統(tǒng)一的投資規(guī)則加以規(guī)范。這是經(jīng)濟(jì)全球化特別是投資貿(mào)易自由化趨勢之必然要求。實(shí)際情形是，通過談判來制定這種規(guī)則的時機(jī)已經(jīng)成熟。問題的關(guān)鍵在于我

7、們應(yīng)該制定一套什么樣的投資規(guī)則。包括OECD投資規(guī)則談判在內(nèi)的無數(shù)國際協(xié)議談判的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，任何一項(xiàng)國際協(xié)議的最終內(nèi)容在很大程度上取決于對該項(xiàng)規(guī)則談判場所的選擇。這里的場所不只是指談判的地點(diǎn)，而主要是指由誰來主持談判。談判場所不同，談判的參與方可能就不同。OECD的最大教訓(xùn)就是29個富裕的國家“秘密地”聚在一起，站在自己的立場上，不切實(shí)際地為整個世界制定如世貿(mào)組織前總干事魯杰羅稱之為“全球經(jīng)濟(jì)憲章”的統(tǒng)一的投資規(guī)則。    在全球經(jīng)濟(jì)日益一體化的今天，已經(jīng)沒有太多人反對統(tǒng)一的多邊投資規(guī)則。眼下關(guān)注的焦點(diǎn)集中在兩個“程序性”的問題上。其一，是在現(xiàn)有的雙邊、區(qū)域或諸

8、邊以及多邊國際投資安排基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展統(tǒng)一規(guī)則還是通過國際談判盡快制定出這樣的規(guī)則；其二，如果通過談判制定規(guī)則，那么在什么場所進(jìn)行這種談判。    過去，發(fā)展中國家多半消極地傾向于支持在現(xiàn)有安排基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展投資規(guī)則，而反對即刻在任何國際會議或國際組織場所經(jīng)由談判來制定這樣的規(guī)則。而現(xiàn)實(shí)的情形則在發(fā)生變化，越來越多的發(fā)展中國家正積極地調(diào)整自己的戰(zhàn)略和策略，希望在未來統(tǒng)一的國際投資規(guī)則制定過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用3。于是，選擇什么場所進(jìn)行統(tǒng)一的國際投資規(guī)則談判已經(jīng)成為極其重要的前提性的問題。鑒于OECD談判失敗的原因和教訓(xùn)，未來投資協(xié)議談判的場所應(yīng)該具有更強(qiáng)的包容性和更

9、大的透明度，并且能夠在賦予協(xié)議參與各方一定程度靈活性和自主權(quán)利的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)相對合理的目標(biāo)。    在今天世界上，可以擔(dān)此重任的國際組織或國際會議只有世界貿(mào)易組織(WTO)和聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議(UNCTAD)。本文將重點(diǎn)研究在WTO體系中進(jìn)行該項(xiàng)談判的各種利害關(guān)系，以期為談判場所的選擇提供一種理性參考。    有關(guān)WTO作為國際投資規(guī)則談判之場所的各方觀點(diǎn)    在是否支持在WTO體系內(nèi)進(jìn)行多邊投資規(guī)則談判的問題上，不能以發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家作為界限來加以簡單的區(qū)分。實(shí)際情況比想象的要復(fù)雜得多。我們既可以

10、在支持者占主流的發(fā)達(dá)國家中聽到強(qiáng)烈的反對之聲，也可以在反對者占主流的發(fā)展中國家中看到支持者身影。了解一下各方針對在WTO內(nèi)舉行有關(guān)投資問題談判所表示的態(tài)度，能夠幫助我們歸納在錯綜復(fù)雜的表現(xiàn)后面實(shí)際存在著的兩派針鋒相對的意見傾向。    1999年7月28日，位于布魯塞爾的歐盟委員會負(fù)責(zé)對外關(guān)系事務(wù)的副秘書長比特·卡爾在一次記者招待會上宣稱，歐盟委員會已經(jīng)決定結(jié)束在巴黎OECD內(nèi)的有關(guān)MAI的談判，開始著手在WTO內(nèi)進(jìn)行多邊投資規(guī)則的談判。比特·卡爾認(rèn)為，在OECD的MAI談判與在WTO的多邊投資規(guī)則談判之間有一個重大的區(qū)別，那就是后者將把談判的

11、范圍局限在外國直接投資(FDI)上而排斥任何與證券投資和其他資本流動相關(guān)的問題。比特·卡爾承認(rèn)目前在外國直接投資(FDI)與其他形式資本之間的差異變得越來越小，但是他認(rèn)為在一項(xiàng)WTO的協(xié)議中做出這樣的區(qū)分仍然是應(yīng)該的。歐盟委員會只要求國民待遇原則適用于投資開業(yè)以后階段而不包括開業(yè)前階段，并且希望賦予國家以規(guī)范和控制其投資者活動的充分權(quán)利從而保證這樣的投資活動與它們的國家政策目標(biāo)一致4。在一份提交討論的報(bào)告中，歐盟方面認(rèn)為在WTO內(nèi)談判一項(xiàng)確保世界范圍穩(wěn)定和可預(yù)見之投資環(huán)境的多邊投資協(xié)議的時機(jī)已經(jīng)成熟。該報(bào)告解釋說在WTO內(nèi)談判多邊投資協(xié)議，在爭端解決和基本的非歧視原則方面具有不可否認(rèn)

12、的長處。但是歐盟委員會的報(bào)告沒有提及在可能的WTO投資規(guī)則中投資母國對于其投資者的活動應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任和義務(wù)。    在1999年2月WTO總理事會上，日本做出了與歐盟委員會相近似的提議。早在1986年埃斯特角城談判會議上，日本就曾尋求在世界貿(mào)易體系內(nèi)談判制定影響重大的與貿(mào)易有關(guān)的投資規(guī)則。日本方面認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)行，投資已經(jīng)成為企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的一個重要工具，并且在世界經(jīng)濟(jì)中占有更加重要的地位，尤其是外國直接投資(FDI)，它對于確保長期資本流動的穩(wěn)定，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和增進(jìn)投資母國和東道國經(jīng)濟(jì)成長具有重要意義。    美國在埃斯特

13、角城會議和整個烏拉圭回合談判過程中，一直把與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)、服務(wù)貿(mào)易和與貿(mào)易有關(guān)的投資措施，視為彼此替代且又互為關(guān)聯(lián)的幾個重要方面，認(rèn)為它們可以幫助其實(shí)現(xiàn)企業(yè)的國際滲透和對發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)的控制。不過，在WTO建立以及經(jīng)由自下而上積極承諾方式談判而成的服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定形成之后，美國把注意力轉(zhuǎn)向OECD以期達(dá)成一項(xiàng)“高水平”的投資協(xié)議。而在OECD投資協(xié)議談判破產(chǎn)以及有明顯的跡象表明非政府組織正在強(qiáng)烈地反對在WTO內(nèi)談判投資規(guī)則之后，美國則開始對國際貨幣基金組織發(fā)生興趣4。其實(shí)，美國反對在WTO進(jìn)行投資規(guī)則談判的立場早在OECD談判失敗前就已經(jīng)是非常確定的了。這可以從1997年4月一次美國國務(wù)院

14、官員的記者專題訪談中得到印證。負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)和商業(yè)事務(wù)的美國助理國務(wù)卿阿蘭·拉爾森承認(rèn)，美國不希望在WTO內(nèi)進(jìn)行投資規(guī)則的談判是基于如下兩個考慮：首先，美國所期望的高標(biāo)準(zhǔn)投資協(xié)議易于在經(jīng)濟(jì)文化和價(jià)值觀念取向一致的談判對手之間達(dá)成，而OECD正是這樣的談判對手的集合，談判各方不應(yīng)為目前所遭遇的困難而放棄最后的努力；其次，WTO中許多重要的發(fā)展中國家目前沒有準(zhǔn)備也沒有興趣參與這樣的談判，強(qiáng)迫其做不愿做的事情是很愚蠢的5。    非政府組織還在OECD進(jìn)行多邊投資協(xié)定談判之時就已經(jīng)發(fā)起規(guī)模宏大的抗議活動。從近幾年來各種媒體所反映出來的信息分析，非政府組織反對在WTO

15、內(nèi)進(jìn)行任何投資規(guī)則的談判，是基于下面理由的。    第一，大多數(shù)發(fā)展中國家都是WTO成員國，一旦這樣的投資規(guī)則在WTO體系內(nèi)制定，那他們勢必都得加入。而這樣的協(xié)議如果是在OECD制定，發(fā)展中國家則還有機(jī)會決定他們是否愿意加入。    第二，WTO不是一個民主和透明的機(jī)構(gòu)。發(fā)展中國家事實(shí)上不能夠決定(任何協(xié)議談判的)最后結(jié)果。他們中的大多數(shù)也不能夠參加真正的談判，而這類談判通常發(fā)生在只有少數(shù)重要國家受到邀請的“非正式會議”場合。例如在烏拉圭回合談判過程中，盡管一些發(fā)展中國家強(qiáng)烈反對TRIPs協(xié)定的很多方面，但是最終美國仍然自行其是。所以

16、，即使有發(fā)展中國家不同意在WTO體系內(nèi)談判MAI之類的多邊國際投資規(guī)則，他們終究還是會被排斥在談判過程之外，而且這樣的規(guī)則也終將產(chǎn)生。    第三，在束縛發(fā)展中國家履行未來的多邊投資規(guī)則方面，WTO的爭端解決機(jī)制將會是非常有效的。因?yàn)椴蛔袷貐f(xié)議某些部分的國家可能面臨貿(mào)易制裁，或者至少面臨著接受WTO專家組審判的威脅。所以說，WTO是深受那些可以利用它來強(qiáng)迫不發(fā)達(dá)國家遵守各種規(guī)則的富裕國家歡迎的。    第四，WTO原本設(shè)計(jì)的目標(biāo)就是一個貿(mào)易組織。它的使命不應(yīng)該擴(kuò)張到投資政策和規(guī)則。假若MAI之類的投資條約在WTO內(nèi)談判，那么WTO現(xiàn)有

17、的原則如國民待遇原則就可能相當(dāng)容易地伸延到投資領(lǐng)域6。    發(fā)展中國家在WTO是否應(yīng)該主持制定多邊投資規(guī)則問題上的態(tài)度是不一致的。這較早表現(xiàn)在對WTO“貿(mào)易與投資關(guān)系工作組(WGTI)” 擬提交WTO部長會議的報(bào)告的有關(guān)內(nèi)容討論之中。以韓國、哥斯達(dá)黎加、阿根廷、巴西和委內(nèi)瑞拉等為代表的發(fā)展中國家，支持歐盟、瑞士、加拿大和日本等發(fā)達(dá)國家的立場，強(qiáng)調(diào)外國直接投資的積極作用，特別是強(qiáng)調(diào)外國直接投資對于發(fā)展的積極作用7。本來，如何評價(jià)外國直接投資的作用，似乎與是否支持在WTO內(nèi)談判投資協(xié)議沒有必然聯(lián)系，但如果把WGTI設(shè)立之背景和宗旨等因素作一番考量，是不難看出對于外國

18、直接投資作用評價(jià)之積極與否的潛在意味了。    當(dāng)然，反對在WTO內(nèi)討論多邊投資規(guī)則問題的發(fā)展中國家也不少。1996年10月底，印度尼西亞、馬來西亞、印度、埃及、坦桑尼亞、烏干達(dá)、加納和海地等8個國家聯(lián)合向日內(nèi)瓦的WTO提交了一份聲明8。它們在聲明中表達(dá)了這樣4層意見。第一，WTO部長會議不是研究和討論貿(mào)易與投資關(guān)系的合適場合；第二，如果不能達(dá)成一致意見，有關(guān)貿(mào)易與投資關(guān)系的研究和討論就不應(yīng)該放在WTO之內(nèi)，而應(yīng)在聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議(UNCTAD)中進(jìn)行；第三，WTO內(nèi)開始的所謂表面上無關(guān)緊要的有關(guān)投資的“研究工作”，一旦遭遇強(qiáng)壓，就會轉(zhuǎn)變成談判，乃至最后達(dá)成協(xié)議，W

19、TO的經(jīng)驗(yàn)可以說明這一點(diǎn)；第四，WTO內(nèi)任何關(guān)于貿(mào)易與投資關(guān)系問題的研究和討論應(yīng)該僅僅局限于對與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議的審查，因?yàn)檫@項(xiàng)要求事實(shí)上已經(jīng)成為烏拉圭回合既定議程的一個組成部分。    1999年1月，WTO總理事會舉行特別會議，就是否將投資、競爭政策和政府采購等問題納入千年回合的談判議程進(jìn)行討論。盡管歐盟、日本和瑞士支持將投資問題納入WTO議程的立場非常強(qiáng)硬，但是許多發(fā)展中國家仍然表達(dá)了它們的反對意見。在會上，馬來西亞代表東盟各國表示，“沒有充分理由顯示有必要在WTO內(nèi)制定投資或競爭政策的全球性規(guī)則”，“倒是有充分理由證明應(yīng)該在WTO的工作組內(nèi)繼續(xù)就貿(mào)易與投資的關(guān)系以及貿(mào)易與競爭政策的關(guān)系進(jìn)行研究。”9     在WTO體系內(nèi)進(jìn)行多邊投資規(guī)則談判的利與弊    以上所述的各方觀點(diǎn)，錯綜復(fù)雜。我們難于從中概括出在WTO體系內(nèi)進(jìn)行多邊投資規(guī)則談判的利與弊。究其原因，是各方觀察問題的角度和評判事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)存在著天壤之別。    那么，什么是恰當(dāng)?shù)挠^察問題的角度和客觀公正的評判事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)呢？我們以為那種能夠?yàn)榘l(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家或