中國(guó)金融監(jiān)管制度創(chuàng)新研究

1、中國(guó)金融監(jiān)管制度創(chuàng)新研究 摘要：金融全球化為各國(guó)經(jīng)濟(jì)、投資者與儲(chǔ)蓄者帶來(lái)很大的收益，同時(shí)它也改變了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，為市場(chǎng)參與者和決策者帶來(lái)了新的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)將在更大范圍和程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，金融業(yè)將進(jìn)一步融入國(guó)際金融體系中，現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的內(nèi)外矛盾日益突現(xiàn)，我們應(yīng)正視金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)差距和問(wèn)題，推進(jìn)金融監(jiān)管的制度創(chuàng)新，努力戰(zhàn)勝全球化的挑戰(zhàn)。一、金融監(jiān)管的必要性在于存在非理性選擇金融監(jiān)管是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一種重要形式，它以保障金融體系運(yùn)行安全和效率，依法維護(hù)金融市場(chǎng)公開(kāi)、公平、有序競(jìng)爭(zhēng)，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人、投資者和被保險(xiǎn)人合法權(quán)益為目標(biāo)。金融監(jiān)管的必要性在于金融市場(chǎng)存在著諸如壟斷、外部性以及

2、信息不對(duì)稱等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，作為政府提供的一種糾正市場(chǎng)失靈的金融制度安排，金融監(jiān)管的目的就是最大限度地提高金融體系的效率和穩(wěn)定性。一般來(lái)說(shuō)，自然壟斷是否存在于金融業(yè)取決于金融體系是否存在顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究表明，某種規(guī)模經(jīng)濟(jì)可能存在于金融業(yè)，但金融業(yè)不是自然壟斷的。我們也注意到，當(dāng)一些大的投資者或籌資者有巨大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模時(shí)，或者金融市場(chǎng)的某些參與者占有技術(shù)、信息及交易成本的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)時(shí)(比如在支付系統(tǒng)的備付方面或是在分支銀行網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作方面)，換句話說(shuō)，這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)在一個(gè)特定市場(chǎng)上大到能夠給單個(gè)金融市場(chǎng)參與者帶來(lái)很大的進(jìn)入成本障礙時(shí)，就會(huì)形成金融壟斷。例如，某個(gè)特定區(qū)域的商業(yè)銀行，可能因其

3、具有地域優(yōu)勢(shì)而享有金融服務(wù)的壟斷權(quán)；或者某些擁有雄厚財(cái)力的公司或企業(yè)對(duì)吸收存款的銀行來(lái)說(shuō)具有壟斷權(quán)等。通常，壟斷在增加生產(chǎn)者剩余的同時(shí)必然會(huì)減少消費(fèi)者剩余，且減少掉的消費(fèi)者剩余必然大于增加的生產(chǎn)者剩余，造成社會(huì)福利凈損失。在金融領(lǐng)域中正外部效應(yīng)和負(fù)外部效應(yīng)都存在。正的外部效應(yīng)通常會(huì)給金融體系和社會(huì)帶來(lái)好處，比如一家金融機(jī)構(gòu)的良好經(jīng)營(yíng)狀況使公眾增加對(duì)整個(gè)金融體系的信心并產(chǎn)生對(duì)未來(lái)的良好預(yù)期，這對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定是有很大好處的。但由此會(huì)引出搭便車問(wèn)題，比如，我們可以通過(guò)存款保險(xiǎn)制度的建立大大減少了個(gè)別商業(yè)銀行被擠兌的風(fēng)險(xiǎn)，且那些沒(méi)有參加存款保險(xiǎn)的銀行也會(huì)從中受益，從而有利于金融體系的安全與穩(wěn)定；

4、但這又會(huì)使不參加存款保險(xiǎn)制度的銀行增多，存款保險(xiǎn)制度的正的外部效應(yīng)因此會(huì)逐漸減少。金融領(lǐng)域中負(fù)的外部效應(yīng)不加遏止就會(huì)危害金融體系的穩(wěn)定與效率，比如一家銀行的倒閉會(huì)破壞公眾對(duì)其他銀行的信心，甚至造成大規(guī)?！皵D提”、“破產(chǎn)”等銀行危機(jī)；保險(xiǎn)人故意損毀財(cái)產(chǎn)的詐賠行為損害了所有保險(xiǎn)人的利益等等。依靠市場(chǎng)機(jī)制提供的信息不一定充足，而且獲取信息的成本比較高昂。當(dāng)信息不完全時(shí)，由于“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性和機(jī)會(huì)主義傾向，會(huì)使交易費(fèi)用上升，市場(chǎng)效率下降，從而使市場(chǎng)有效配置資源的功能受到限制。就金融領(lǐng)域而言，信息不完全會(huì)造成信息的生產(chǎn)者之間的搭便車現(xiàn)象，另外，金融產(chǎn)品的生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱還會(huì)導(dǎo)致逆向選擇

5、和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。道德風(fēng)險(xiǎn)則是主要問(wèn)題，它表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)為了自身利益，報(bào)告監(jiān)管當(dāng)局的信息常常是不真實(shí)的，我國(guó)各金融機(jī)構(gòu)填報(bào)的財(cái)務(wù)報(bào)表又是監(jiān)管當(dāng)局獲取金融機(jī)構(gòu)信息的主要渠道，中央銀行的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管也僅限于在報(bào)表上進(jìn)行匯總分析，所得出的數(shù)據(jù)必然失真，金融監(jiān)管缺乏科學(xué)有效的依據(jù)。2000年以來(lái)，人民銀行對(duì)商業(yè)銀行開(kāi)展了一次大規(guī)模的檢查，以資產(chǎn)質(zhì)量的真實(shí)性和財(cái)務(wù)盈虧的真實(shí)性為檢查重點(diǎn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)了許多問(wèn)題，其中現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度的不完善更加劇了信息不對(duì)稱。加上高負(fù)債經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)本身就具有違規(guī)從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的沖動(dòng)，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者的自利行為和機(jī)會(huì)主義傾向加劇了這一沖動(dòng)，金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)屢禁不止也就不足為奇了。金融

6、業(yè)是一個(gè)高度受保護(hù)的行業(yè)，這首先表現(xiàn)在信息約束上，即金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局會(huì)采取信息約束手段，以監(jiān)管懲戒機(jī)制取代市場(chǎng)懲戒機(jī)制，從而降低社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。其次，還表現(xiàn)在許多國(guó)家推出的存款保險(xiǎn)制度上。在我國(guó)，政府信用成為金融機(jī)構(gòu)的強(qiáng)大后盾，政府的救助措施一方面增強(qiáng)了公眾對(duì)金融業(yè)的信心，對(duì)金融體系的穩(wěn)定意義重大，另一方面卻滋長(zhǎng)了金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)不注重謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng)，一味依賴政府的“救場(chǎng)”。在是否給予陷入困境的金融機(jī)構(gòu)救助和市場(chǎng)退出方面，金融機(jī)構(gòu)(常常是規(guī)模大、社會(huì)影響深遠(yuǎn)的金融機(jī)構(gòu))與監(jiān)管當(dāng)局構(gòu)成了一個(gè)完全信息的動(dòng)態(tài)博弈，金融機(jī)構(gòu)很清楚，監(jiān)管當(dāng)局的“不給予救助”只會(huì)是“不可置信的

7、威脅”，因?yàn)橐坏┙鹑跈C(jī)構(gòu)倒閉，社會(huì)將承擔(dān)巨大代價(jià)。因此，按照子博弈精煉納什均衡的原理，金融機(jī)構(gòu)必然選擇從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，一旦陷入支付危機(jī)，監(jiān)管當(dāng)局充當(dāng)最終貸款人給予流動(dòng)性支持或允許其采取增資擴(kuò)股的措施使其免于倒閉。另外，公眾也認(rèn)為監(jiān)管當(dāng)局會(huì)對(duì)各種金融資產(chǎn)提供保護(hù)，從而在選擇金融機(jī)構(gòu)時(shí)不考慮其風(fēng)險(xiǎn)狀況，使得一些資信差的金融機(jī)構(gòu)也會(huì)獲得存款，這無(wú)疑違背了監(jiān)管初衷，并導(dǎo)致了金融機(jī)構(gòu)和公眾高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的增加，危及整個(gè)金融系統(tǒng)安全。二、金融監(jiān)管的成本與收益(一)金融監(jiān)管的成本1費(fèi)用類成本這是在監(jiān)管過(guò)程中產(chǎn)生的有形成本，指金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管過(guò)程中所發(fā)生的直接費(fèi)用。這類成本能以貨幣計(jì)量，是一種

8、實(shí)實(shí)在在的成本。它包括拯救有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)所付費(fèi)用、監(jiān)管人員的工資、培訓(xùn)費(fèi)、資料費(fèi)、車船費(fèi)、差旅費(fèi)、電腦購(gòu)置和保養(yǎng)費(fèi)、監(jiān)管信息化電子化費(fèi)用以及信息宣傳費(fèi)等。這些費(fèi)用往往由監(jiān)管當(dāng)局或被監(jiān)管的金融組織來(lái)負(fù)擔(dān)。2損失類成本這是當(dāng)金融監(jiān)管行為干擾了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的自動(dòng)配置作用，限制了充分競(jìng)爭(zhēng)或抑制了金融創(chuàng)新，影響到市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制時(shí)，導(dǎo)致有關(guān)經(jīng)濟(jì)行為主體改變其行為方式所造成的間接效率損失，嚴(yán)重時(shí)可能會(huì)帶來(lái)整個(gè)行業(yè)效益下降，甚至使整個(gè)社會(huì)的福利水平下降。3腐敗尋租類成本監(jiān)管容易導(dǎo)致腐敗尋租行為。在金融監(jiān)管當(dāng)局的管制下，金融企業(yè)獲得利益并不都是通過(guò)增加業(yè)務(wù)數(shù)量和降低成本的方式，還有一個(gè)重要的途徑就是通過(guò)分配性努

9、力而獲益，即把財(cái)力、人力用于爭(zhēng)取當(dāng)局的種種優(yōu)惠政策上。例如，通過(guò)影響當(dāng)局設(shè)立限制別人與自己競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則就是獲得利益的途徑之一。這個(gè)對(duì)于某些利益集團(tuán)和當(dāng)局較有利可圖，但對(duì)整個(gè)社會(huì)福利而言，卻是一種損失。4監(jiān)管失靈類成本金融監(jiān)管的必要是由于存在市場(chǎng)失靈，但這并不意味著監(jiān)管必然有效。監(jiān)管是政府對(duì)市場(chǎng)失靈的糾正，但政府的作用是有限的，金融監(jiān)管當(dāng)局作為政府的組成部分也會(huì)存在監(jiān)管失靈。這類由監(jiān)管作用的局限性帶來(lái)的成本包括：由于信息不完全或信息不足造成決策失誤，資源浪費(fèi)；由于決策層次繁多帶來(lái)的協(xié)調(diào)的成本；由于金融監(jiān)管者在時(shí)間、閱歷、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、能力等方面的有限性而可能引起監(jiān)管決策不完全正確帶來(lái)的損失；以及由于

10、決策者自身的利益約束，出現(xiàn)決策偏離正確決策方向等。(二)金融監(jiān)管的收益1效率型收益金融監(jiān)管作為糾正金融市場(chǎng)失靈的手段，主要通過(guò)監(jiān)管當(dāng)局制定的一系列“游戲”規(guī)則以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，避免市場(chǎng)自發(fā)作用造成的資源浪費(fèi)。(1)金融壟斷形成后，壟斷者可以借助壟斷地位在金融交易中提出歧視價(jià)格和其他不公平條件，這時(shí)金融壟斷就會(huì)影響金融效率，此時(shí)，政府監(jiān)管部門及時(shí)介入就可能阻止這種損害金融效率的行為，促進(jìn)整體金融效率的提高；(2)金融交易中存在的正、負(fù)外部性，可能損害金融交易參加者的利益和降低金融運(yùn)行的效率，“搭便車”問(wèn)題會(huì)挫傷交易者的積極性，從而不利于金融創(chuàng)新。金融監(jiān)管通過(guò)提供存款保險(xiǎn)制度、制定相應(yīng)規(guī)則保護(hù)

11、創(chuàng)新者的利益，可以鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，提高效率；(3)金融業(yè)是一個(gè)高負(fù)債率、高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，公眾難以及時(shí)、全面地掌握金融機(jī)構(gòu)的真實(shí)財(cái)務(wù)狀況，這就出現(xiàn)了信息在金融機(jī)構(gòu)與存款者之間的不對(duì)稱，這種不對(duì)稱導(dǎo)致存款者無(wú)法辯清哪家銀行更安全和更有效率，金融監(jiān)管是彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)不足的有效手段。這時(shí)，金融監(jiān)管當(dāng)局可通過(guò)信譽(yù)評(píng)級(jí)等方法向社會(huì)公眾披露這類信息，以便于存款者把穩(wěn)健銀行和風(fēng)險(xiǎn)銀行區(qū)分開(kāi)，促進(jìn)銀行改善管理提高效率。2安全型收益金融監(jiān)管通過(guò)規(guī)范金融市場(chǎng)參與主體的行為、設(shè)置金融市場(chǎng)準(zhǔn)人的最低標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和金融救助等措施保證金融機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，增加社會(huì)公眾的信心，消減可能引起金融動(dòng)蕩的因素，從而保證經(jīng)濟(jì)、金融

12、的安全穩(wěn)定。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家一般都建立了存款保險(xiǎn)制度。這種制度的存在，可以有效防止擠提存款的蔓延，形成一個(gè)穩(wěn)健的銀行體系。同時(shí)，金融監(jiān)管也為貨幣政策的實(shí)施創(chuàng)造了良好的環(huán)境，保護(hù)了經(jīng)濟(jì)金融的安全穩(wěn)定。(三)影響金融監(jiān)管成本收益的因素1金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式本身并不保證監(jiān)管能以高效率和低成本的方式達(dá)到其目標(biāo)，但若組織架構(gòu)設(shè)計(jì)得當(dāng)，無(wú)疑可起到疏導(dǎo)和催化的作用。一般說(shuō)來(lái)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置有兩種模式：模式一是中央銀行與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工合作、以中央銀行監(jiān)管為主的模式，這種模式一般是在分業(yè)監(jiān)管背景下將銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立在央行內(nèi)；模式二是獨(dú)立于中央銀行的綜合監(jiān)管模式，這種模式是指設(shè)立于中央銀行

13、以外，直屬國(guó)務(wù)院管轄，同時(shí)對(duì)銀行、證券和保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的體系。就成本分析而言，不同的組織架構(gòu)意味著不同的監(jiān)管成本。由于監(jiān)管呈現(xiàn)出規(guī)模效益(economy of scale)和范疇效益(economy of scope)，所以監(jiān)管者數(shù)目愈小 (甚至只有一個(gè))優(yōu)點(diǎn)便愈多，這樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)費(fèi)用類成本和監(jiān)管協(xié)調(diào)成本就較低；在第一個(gè)模式的框架下，銀行、證券與保險(xiǎn)業(yè)分設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)眾多，人員冗雜，監(jiān)管效率不高。而在第二個(gè)模式的框架下，統(tǒng)一原來(lái)規(guī)模不大的功能監(jiān)管人，各功能監(jiān)管人加強(qiáng)協(xié)調(diào)共享信息，可以降低監(jiān)管成本，又會(huì)提高監(jiān)管效率。例如，英國(guó)合并后的金融監(jiān)管局(FSA)監(jiān)管范圍比被兼并的9個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

14、的監(jiān)管范圍略廣，但按真實(shí)價(jià)值計(jì)算，F(xiàn)SA在 19992000年度的預(yù)算成本就低于合并前各監(jiān)管機(jī)構(gòu)成本之和。但是，另一方面，第二個(gè)模式又難免出現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)交叉、模糊，混淆不同行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)和文化差異以及可能會(huì)增加道德風(fēng)險(xiǎn)，從而加大效率損失類和尋租類成本。從監(jiān)管收益方面分析，將銀行監(jiān)管的職能置于中央銀行之下可以增強(qiáng)社會(huì)公眾的信心，獲得較大的安全收益；獨(dú)立于中央銀行之外的綜合監(jiān)管模式通常設(shè)立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因?yàn)槟鼙M可能地消除監(jiān)管死角，分享監(jiān)管信息，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，所以有較大的效率收益。但應(yīng)該注意的是，監(jiān)管模式的收益大小是與經(jīng)濟(jì)金融體制密不可分的，一般而言，在金融機(jī)構(gòu)分業(yè)經(jīng)營(yíng)占主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系中監(jiān)管模式一

15、有較大收益，而在混業(yè)經(jīng)營(yíng)情況下，監(jiān)管模式二有較好的效率收益。2金融監(jiān)管目標(biāo)的選擇金融監(jiān)管有兩大目標(biāo)：金融穩(wěn)定與金融效率。雖然，現(xiàn)代金融監(jiān)管越來(lái)越注重兩者的融合與均衡，但是在某一時(shí)期，監(jiān)管當(dāng)局必然要考慮是以穩(wěn)定金融體系為重心，還是以鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)以提高金融體系的活力為重心。兩種不同的監(jiān)管價(jià)值取向必定影響監(jiān)管的成本收益。若選擇以穩(wěn)定金融體系為重心，那么有可能采取較為嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，增加對(duì)有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)救助的費(fèi)用支出，從而增加了監(jiān)管費(fèi)用類成本；嚴(yán)厲的金融監(jiān)管還不利于競(jìng)爭(zhēng)，從而削弱了金融效率。一般而言，監(jiān)管越是嚴(yán)格，監(jiān)管成本就會(huì)上升，隨著監(jiān)管程度的加大，收益開(kāi)始下降，收益與成本差也逐漸縮??；當(dāng)監(jiān)管過(guò)

16、于嚴(yán)厲時(shí)，監(jiān)管成本會(huì)等于收益，更嚴(yán)格的監(jiān)管會(huì)使監(jiān)管成本大于收益。若監(jiān)管當(dāng)局選擇以金融效率作為監(jiān)管重心，一般會(huì)適當(dāng)放松監(jiān)管嚴(yán)格程度以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)創(chuàng)新，從而監(jiān)管成本會(huì)下降，效率收益也會(huì)有一定提高，但可能會(huì)以犧牲安全收益為代價(jià)。因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)在追求創(chuàng)新和刺激效應(yīng)中積聚，銀行的信用危機(jī)會(huì)影響整個(gè)金融體系乃至整體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。3監(jiān)管者的激勵(lì)機(jī)制金融監(jiān)管者的激勵(lì)問(wèn)題有時(shí)會(huì)關(guān)系到整個(gè)監(jiān)管政策的成敗。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的觀點(diǎn)，監(jiān)管當(dāng)局是由一些有著自己獨(dú)立利益的人組成的一個(gè)政府部門，其行為目標(biāo)并不是或不僅僅是公共利益的最大化，而是有著自身的目標(biāo)，他們會(huì)使自己的行為遵循某種組織程序和規(guī)則，并按照自己的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估

17、其行為的績(jī)效，這些特點(diǎn)使監(jiān)管當(dāng)局具有了某種類似于私人組織的內(nèi)在目標(biāo)，可稱之為內(nèi)部性。當(dāng)監(jiān)管人員的個(gè)人目標(biāo)與公共利益相抵觸時(shí)，或者由于不恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制使監(jiān)管人員有意或無(wú)意地懈怠工作，缺乏積極溝通信息的動(dòng)力時(shí)，監(jiān)管成本肯定會(huì)上升，而收益會(huì)明顯下降。一個(gè)好的激勵(lì)機(jī)制，不僅包括經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，還應(yīng)包括對(duì)事業(yè)滿足感、認(rèn)同感這些目標(biāo)價(jià)值的肯定，好的激勵(lì)機(jī)制會(huì)使監(jiān)管政策執(zhí)行成本最低，決策時(shí)滯縮短、決策信息更完備、協(xié)調(diào)更容易、失誤更少，監(jiān)管的成效會(huì)更大。所以，一套完善的監(jiān)督監(jiān)管者的激勵(lì)機(jī)制是有效金融監(jiān)管的根本保障之一。4金融市場(chǎng)及其參與者的行為特征金融監(jiān)管本身的特點(diǎn)就是限制金融機(jī)構(gòu)的行為，從市場(chǎng)準(zhǔn)人到業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍和

18、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一直到最終的退出。若被監(jiān)管者行為規(guī)范，自覺(jué)遵循監(jiān)管的條例細(xì)則，則可以使監(jiān)管規(guī)則自我實(shí)施，而非由監(jiān)管者強(qiáng)迫；如此一來(lái)就可達(dá)到監(jiān)管收益的最大化和成本的最小化。若被監(jiān)管者處處逃避監(jiān)管，經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范則會(huì)加大監(jiān)管政策執(zhí)行的難度，提高成本，成效也不會(huì)理想。當(dāng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)在金融體系中占主導(dǎo)時(shí)，由于金融交易結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，使金融活動(dòng)的透明度降低，監(jiān)管當(dāng)局從外部監(jiān)管角度收集信息的成本和難度都會(huì)加大；另一方面，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)下，金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模擴(kuò)大，金融體系的競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈，大的金融機(jī)構(gòu)之間的利益沖突會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成福利損失，此時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局為消除潛在利益沖突的成本也會(huì)增大。 三、構(gòu)建效率和穩(wěn)定性兼顧的金融監(jiān)管平臺(tái)(

19、一)金融監(jiān)管體制一體化成為整合金融監(jiān)管效率的必然選擇隨著分業(yè)經(jīng)營(yíng)的藩籬不斷被突破，特別是金融企業(yè)集團(tuán)接二連三的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的監(jiān)管安排難免陷入捉襟見(jiàn)肘的境地，監(jiān)管效率無(wú)從談起。為此，當(dāng)前最急迫的任務(wù)就是做好各監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)工作。由于在現(xiàn)行監(jiān)管制度框架下，協(xié)調(diào)工作的難度非常大，特別是如果風(fēng)險(xiǎn)因素可以在整個(gè)金融業(yè)自由流動(dòng)，而不同監(jiān)管部門在目標(biāo)、監(jiān)管要求和手段等方面又各不相同的話，就更難及時(shí)達(dá)成有效的協(xié)調(diào)。從總體上把握的金融監(jiān)管制度創(chuàng)新的基本思路，就是金融監(jiān)管體制一體化。金融監(jiān)管體制一體化發(fā)端于北歐國(guó)家，最初是把銀行、證券及保險(xiǎn)監(jiān)管職能合并在一家機(jī)構(gòu)中，北歐國(guó)家在整合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)下運(yùn)轉(zhuǎn)了較長(zhǎng)的歷史。實(shí)

20、踐證明，它們不僅提高了效率，又實(shí)現(xiàn)了規(guī)模效益。隨后，建立一家超級(jí)的、統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成“牽頭監(jiān)管者”則是北歐國(guó)家監(jiān)管體制“一體化”思路的延伸。發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面是聞風(fēng)而動(dòng)。英國(guó)成立了“金融服務(wù)管理局” (FSA)，統(tǒng)一對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，還規(guī)定英格蘭銀行此后只在總體上對(duì)金融體系的安全性和穩(wěn)定性負(fù)責(zé)。日本、美國(guó)也正在積極籌備建立這樣一家超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對(duì)“全能化”的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)主要在于：(1)管制機(jī)構(gòu)的減少使得一些稀缺的資源可以被共享，這有可能降低制度成本，帶來(lái)一定程度的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也有可能帶來(lái)范圍經(jīng)濟(jì)，即因同時(shí)管制不同職能領(lǐng)域而收到制度成本降低之利；(2)可以更

21、好地與金融集團(tuán)企業(yè)相抗衡，更有效地、全方位地監(jiān)控業(yè)務(wù)多樣化了的金融機(jī)構(gòu)；(3)單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)原則上可以避免政出多門所導(dǎo)致的政策不一致、相互重疊或出現(xiàn)管制缺口，容易確定和分清管制的責(zé)任，避免相互推諉的發(fā)生；(4)可以緩解管制人才匱乏的問(wèn)題，使有限的人才資源得到集中和有效的利用。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)銀行監(jiān)管一直被當(dāng)作是優(yōu)先目標(biāo)，且由中央銀行行使，中央銀行為強(qiáng)化銀行監(jiān)管付出了巨大代價(jià)。目前，還實(shí)行分業(yè)監(jiān)管的金融制度，主要是為了減少信用擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)，防止資金過(guò)多流向證券和房地產(chǎn)部門而助長(zhǎng)投機(jī)、導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序紊亂。隨著我國(guó)證券市場(chǎng)的逐漸成熟和商業(yè)銀行的運(yùn)作規(guī)范化，以及金融業(yè)內(nèi)各行業(yè)間將相互開(kāi)放、相互進(jìn)入的金融發(fā)展格局，

22、可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，逐步創(chuàng)建統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。具體做法是：成立中國(guó)金融監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一全國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管活動(dòng)，協(xié)調(diào)金融監(jiān)管與外部各有關(guān)方面的關(guān)系，提高監(jiān)管能力，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效果和規(guī)模效益。在金融監(jiān)管委員會(huì)下，設(shè)立銀行監(jiān)管局、證券監(jiān)管局、保險(xiǎn)監(jiān)管局、信托監(jiān)管局，將原分業(yè)金融監(jiān)管職能進(jìn)行重新歸并和組合，由相應(yīng)的監(jiān)管局取代，分別負(fù)責(zé)相應(yīng)行業(yè)金融監(jiān)管工作的具體實(shí)施。同時(shí)，監(jiān)管委下的監(jiān)管局還要在全國(guó)范圍內(nèi)按金融區(qū)域設(shè)立監(jiān)管分局，具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)金融業(yè)的全面監(jiān)管，對(duì)國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)。中國(guó)金融監(jiān)管委員會(huì)所花費(fèi)的資金均來(lái)自被監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，這種非政府性的資金安排，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在一定程度上取得了相對(duì)獨(dú)立性。統(tǒng)一

23、的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不削弱中央銀行的權(quán)力，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合過(guò)程是與銀行監(jiān)管和貨幣政策兩項(xiàng)職能分離過(guò)程相伴隨的，這在一定意義上加強(qiáng)了中央銀行的權(quán)威性。問(wèn)題在于，將銀行監(jiān)管職能從中央銀行剝離出去要做好危機(jī)管理的安排。英國(guó)模式對(duì)我們有參考價(jià)值，它采取了較為正式的方法，即建立在財(cái)政部、中央銀行和統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)三方的諒解備忘錄基礎(chǔ)上。根據(jù)2003年金融工作會(huì)議的精神，維持分業(yè)監(jiān)管體制，組建了銀監(jiān)局，同時(shí)強(qiáng)化聯(lián)席會(huì)議制度；條件成熟后再全面實(shí)行獨(dú)立于中央銀行的金融一體化監(jiān)管。采取這一漸進(jìn)式改革的模式可以保持現(xiàn)有制度的連續(xù)性，降低體制轉(zhuǎn)換成本，也可為實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管所需基礎(chǔ)建設(shè)爭(zhēng)取時(shí)間。金融“聯(lián)席會(huì)議”制度的成員為中央銀

24、行、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)派出的代表，成員將定期召開(kāi)會(huì)議，以協(xié)調(diào)中央銀行、各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在以下方面所做的努力：(1)及早發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)金融體系的脆弱性，掌握引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的成因，并通過(guò)有效的監(jiān)管降低風(fēng)險(xiǎn)；(2)建立更有效的程序，保障監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行與發(fā)展，有效地識(shí)別、彌補(bǔ)不同金融部門監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)之間的差距；(3)確保負(fù)責(zé)維護(hù)金融穩(wěn)定的各監(jiān)管部門之間能進(jìn)行持續(xù)的信息交流。“聯(lián)席會(huì)議”制度在達(dá)到建立了一套系統(tǒng)的程序來(lái)監(jiān)測(cè)和促進(jìn)金融體系提高效率和穩(wěn)定性的目標(biāo)時(shí)，就可認(rèn)定其完成了歷史使命。(二)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息交流與共享必須采取多種措施減少金融監(jiān)管中存在的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，規(guī)范監(jiān)管信息的收集、整理和傳遞，擴(kuò)充監(jiān)管信息的廣度和深

25、度，建立完善的信息共享機(jī)制。主要措施有：督促金融機(jī)構(gòu)建立有效的內(nèi)控制度，形成內(nèi)部約束和激勵(lì)機(jī)制，從金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部防止逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的形成。內(nèi)部控制制度是金融監(jiān)管部門進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的基礎(chǔ)，該制度是否可靠，直接關(guān)系到金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)度和財(cái)務(wù)報(bào)表的可信度。增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的透明度，建立健全金融信息披露制度，要求其按照現(xiàn)行法規(guī)的要求，定期向金融監(jiān)管部門和其他有關(guān)部門披露經(jīng)營(yíng)的真實(shí)信息。這樣就把金融活動(dòng)置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，利用市場(chǎng)法則迫使金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)自身運(yùn)作的穩(wěn)健性，而且便于監(jiān)管部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)于未然的目的。另外，還要進(jìn)行會(huì)計(jì)制度改革，統(tǒng)一會(huì)計(jì)處理，加強(qiáng)會(huì)計(jì)對(duì)金融業(yè)的

26、監(jiān)督功能。健全金融監(jiān)管信息系統(tǒng)，在條件成熟時(shí)建立金融監(jiān)管信息中心，專門從事監(jiān)管信息的采集、整理、發(fā)布、分析、研究，保證信息共享的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性、安全性，達(dá)到防范金融風(fēng)險(xiǎn)，提高金融監(jiān)管效率的目的。根據(jù)巴塞爾協(xié)議的要求，結(jié)合我國(guó)金融監(jiān)管的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管手段的市場(chǎng)化。例如，可以引入在國(guó)際上早已成為慣例的金融機(jī)構(gòu)信用評(píng)審分級(jí)辦法，來(lái)進(jìn)一步完善我國(guó)的金融監(jiān)管體系。這需要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，建立適應(yīng)投資者和監(jiān)管部門需要的資信評(píng)估機(jī)構(gòu)，同時(shí)要借鑒國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)劃分信用等級(jí)，使監(jiān)管當(dāng)局在原有的現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，引入信用等級(jí)這一形式，有利于防止人為因素和行政因素的干擾。推行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的質(zhì)量型全面金融監(jiān)管，就是金融監(jiān)管的內(nèi)容與形式，要由單一的、以指標(biāo)為核心的數(shù)量監(jiān)管向以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的質(zhì)量型全面監(jiān)管轉(zhuǎn)變，完善金融監(jiān)管的內(nèi)容，同時(shí)改革過(guò)去簡(jiǎn)單、滯后的檢查方法，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管形式的多樣化。(三)健全金融監(jiān)管法規(guī)，嚴(yán)格監(jiān)管制度當(dāng)前，首要的任務(wù)是抓緊修改和完善包括人民銀行法、商業(yè)銀行法、保險(xiǎn)法、擔(dān)保法和證券法等已有的金融法規(guī)，并制定具體的實(shí)施細(xì)則；然后是抓緊出臺(tái)銀行、證券和保險(xiǎn)三大監(jiān)管法規(guī)和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)人、退出規(guī)則，按國(guó)際資本充足率框架，制定資本