中美碳外交引領(lǐng)國際應(yīng)對氣候變化走向

1、    中美碳外交引領(lǐng)國際應(yīng)對氣候變化走向         摘  要：當(dāng)前，在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域出現(xiàn)了國際話語權(quán)分化與組合的新趨向，歐盟的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)似乎已旁落，而中美雙邊碳外交將引領(lǐng)未來國際應(yīng)對氣候變化走向。今年上半年，中美圍繞完善應(yīng)對氣候變化國際機制展開了勢頭強勁的碳外交，其背后則有著各自新的戰(zhàn)略考量；美國的目標(biāo)是獲取應(yīng)對氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；中國的著眼點則在于繼續(xù)贏得應(yīng)對氣候變化的國際均勢。當(dāng)前，全球應(yīng)對氣候變化格局顯現(xiàn)出國際話語權(quán)分化與組合的新趨向。奧巴馬政府的綠色經(jīng)濟

2、政策的實施，針對肆虐全球的金融危機和經(jīng)濟衰退，采取的綠色能源政策和倡導(dǎo)的低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型又恰恰針對以氣候變化為代表的全球資源環(huán)境危機，潛在后果則引發(fā)世界主要政治力量在責(zé)任分配、未來發(fā)展權(quán)益競爭等方面的較量，進而影響國際體系的權(quán)力轉(zhuǎn)移。特別是在全球氣候變化外交中，美國既要平衡國內(nèi)政治制約，吸引中國參與全球環(huán)境治理，又試圖主導(dǎo)氣候變化談判機制建設(shè)，實現(xiàn)能源分配和環(huán)境容量的壟斷。奧巴馬的綠色經(jīng)濟政策本著應(yīng)對經(jīng)濟危機的“綠色復(fù)蘇”理念和實現(xiàn)跨越危機的“綠色新政”目標(biāo)，必然與促使國家能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的國內(nèi)政治和推動參與國際減排溫室氣體的國際談判緊密相連。2009年，中美雙邊高層接觸頻繁，并不約而同地將應(yīng)對氣候變

3、化領(lǐng)域的雙邊合作作為核心議題，因此中美碳外交合作已經(jīng)成為國際社會矚目的焦點。當(dāng)我們將視角從聯(lián)合國氣候變化框架公約和京都議定書的多邊國際法框架，轉(zhuǎn)向雙邊國家外交關(guān)系新動向，就會發(fā)現(xiàn)：在美國成為國際金融危機爆發(fā)點及引發(fā)國際經(jīng)濟衰退的背景下，以奧巴馬政府大刀闊斧的綠色新政為起點，以中國積極參與國際貨幣金融新秩序的重建為熱點，以中美共同應(yīng)對金融危機和氣候變化的雙邊大國外交為核心，中美關(guān)系正成為世界上最為重要的雙邊關(guān)系。兩國從相互指責(zé)、猜疑到開始建立基本互信，并將共同為應(yīng)對氣候變化的多邊框架設(shè)計路線圖，這一切的變化和行動預(yù)示著中美在國家利益矛盾交織的狀態(tài)下，有可能共同引領(lǐng)未來應(yīng)對氣候變化國際格局。一、未

4、來國際氣候變化談判格局：中美共治還是多邊協(xié)調(diào)？美國進步協(xié)會主席John Podesta認為，解決全球氣候危機有兩種途徑：一種是G2，即中美共同治理；另一種是多邊主義框架下的國際法治理。哪種治理方式將引導(dǎo)未來國際氣候變化談判格局的走向?這是中國、美國甚至世界其他國家都必須重視的戰(zhàn)略選擇。1、中美共治的烏托邦國際氣候變化談判發(fā)展格局，首先涉及如何實現(xiàn)全球協(xié)同減排和分配碳排放空間的問題，深層次則涉及到各國低碳創(chuàng)新與爭奪發(fā)展空間的問題。中美在氣候問題上的固有矛盾主要是基于戰(zhàn)略上的不互信。在各自不關(guān)注對方的歷史和國情的情況下，往往產(chǎn)生合作的障礙。正如Kenneth Lieberthal在美國參議院外事委

5、員會發(fā)表的中美氣候變化合作的挑戰(zhàn)與機遇（Challenges and Opportunities for U.S.-China Cooperation on Climate Change）中所說，“美國和中國必須通過逐步彌合分歧的現(xiàn)實合作，才能有效地促進全球溫室氣體排放的減低?！痹跉夂蜃兓瘒H機制構(gòu)建中，美國與中國這樣的最大碳排放國家之間的合作將是趨勢，而這一趨勢又使中美戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系展現(xiàn)了前所未有的機遇。2007年“巴厘島路線圖”通過后，氣候變化領(lǐng)域的限容和創(chuàng)新兩大挑戰(zhàn)在全球政治中的地位日益凸顯，低碳創(chuàng)新在大國經(jīng)濟較量中的地位上升。中美都認識到，建立持久的合作關(guān)系應(yīng)作為兩國的國家政策，在能

6、源和氣候方面應(yīng)加強雙邊合作，以共同推動關(guān)鍵技術(shù)的應(yīng)用，促使新的全球戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展的低碳經(jīng)濟，為達成真正有效的全球氣候協(xié)議提供所需的領(lǐng)導(dǎo)力和推動力。奧巴馬政府正是試圖通過適當(dāng)調(diào)整單邊主義國家戰(zhàn)略來處理好不同觀點，以有助于促進多邊氣候變化談判的成功。雖然中美深度合作面臨重大的歷史機遇，但當(dāng)前的中美關(guān)系仍然存在巨大的甚至難以跨越的障礙。因為即使兩國在廣泛的經(jīng)貿(mào)議題上已經(jīng)取得重大共識，但雙方在政治上還遠未達到戰(zhàn)略互信的程度，這使得兩國在許多問題上存在猜疑和矛盾。例如：中國的學(xué)者和官員認為美國單邊主義霸權(quán)政治的本質(zhì)不會改變，因而把美國的諸多舉措（從調(diào)整貨幣匯率到重視碳減排問題等）都當(dāng)作是遏制中國的手

7、段予以解釋。而許多美國學(xué)者和官員則推定，發(fā)展了的中國必將損害美國的長期國家利益?？梢钥隙?，在沒有形成政治軍事聯(lián)盟的情況下，試圖在國際應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域建立中美兩國共治的機制，只能是烏托邦式的空想。2、多邊協(xié)調(diào)框架模式的生命力中美兩國可以引領(lǐng)多邊談判的進程，但是無法取代多邊框架的模式，而需要借助多邊框架來完成在雙邊層面上無法達到的深度合作。在應(yīng)對氣候變化的國際格局安排中，這一結(jié)論已經(jīng)被部分驗證了。因為過去號稱擁有氣候變化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的歐盟，至今還無法統(tǒng)一整個歐洲的減排標(biāo)準(zhǔn)，更不要說統(tǒng)一全球的了。應(yīng)對氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之前在歐盟，是因為歐盟推動了多邊減排框架的形成和發(fā)展。但當(dāng)各個發(fā)達國家的談判要價和歐盟嚴重

8、背離的時候，未來應(yīng)對氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)似乎真的已經(jīng)旁落了。然而，它并沒有轉(zhuǎn)向任何一個國家，不是美國，更不是中國。可以預(yù)見的是，全球應(yīng)對氣候變化將重歸多邊機制的國際法框架。因為當(dāng)各國在應(yīng)對氣候變化的國際談判中形成膠著均勢的時候，一國或一地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就將淡化，被多邊妥協(xié)的協(xié)同機制取代。而這樣的結(jié)果恰恰是國際關(guān)系最理想的狀態(tài)，也更能促使各國在全球環(huán)境治理的理念下，最大程度地處理好國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和國際環(huán)境保護的關(guān)系。世界各國也必須在未來多邊承諾的框架內(nèi)尋求妥協(xié)，以達到全球氣候公共物品的國際治理。因此，在未來應(yīng)對氣候變化的國際談判中，必須堅持聯(lián)合國的主導(dǎo)地位，推動中美、中歐、歐美、發(fā)達國家和發(fā)展中國家集團之

9、間的雙邊協(xié)調(diào)，強調(diào)八國峰會和其他多邊磋商的補充作用。在既定的國際法基礎(chǔ)上，堅持多邊協(xié)調(diào)和共進，確定發(fā)達國家在京都議定書第二承諾期應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的量化減排指標(biāo)，確保未批準(zhǔn)京都議定書的發(fā)達國家承擔(dān)相應(yīng)的減排義務(wù)。同時，作出有效的機制安排，確保發(fā)達國家切實兌現(xiàn)向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)支持的承諾。而發(fā)展中國家則應(yīng)在得到技術(shù)、資金和能力建設(shè)支持的情況下，根據(jù)本國國情采取適當(dāng)?shù)倪m應(yīng)和減緩行動。如此才能形成公正、合理的應(yīng)對氣候變化國際格局，并促使各國真正實現(xiàn)適應(yīng)和減緩氣候變化的目標(biāo)。二、中美碳外交的強勁發(fā)展勢頭碳外交是為實現(xiàn)國際協(xié)同減排溫室氣體，在既有聯(lián)合國氣候變化框架公約和京都議定書的國際法框架

10、內(nèi)進行的雙邊和多邊外交談判過程?；仡?008年12月的中美第五次戰(zhàn)略對話，兩國簽署了中美能源環(huán)境十年合作框架下的綠色合作伙伴計劃框架，首批確立了七對生態(tài)伙伴關(guān)系，并把“能效合作”列為框架協(xié)議的第六個目標(biāo)。此外，中美還在電力、清潔水、清潔交通、清潔大氣、森林與濕地保護五個領(lǐng)域完成了啟動行動計劃的準(zhǔn)備，并制定了分、子項目和分階段路線圖。而自奧巴馬政府執(zhí)政以來，中美圍繞應(yīng)對氣候變化國際機制的完善，展開了勢頭強勁的雙邊碳外交。美國國務(wù)卿希拉里曾于2009年2月訪華，中美雙方在氣候變化和能源領(lǐng)域的合作是重要議題。2009年4月2728日，“經(jīng)濟大國能源與氣候論壇”第一次預(yù)備會議在華盛頓舉行。中國國家發(fā)改

11、委解振華副主任率團與會，并與美國氣候變化特使托德-斯特恩、美國眾議院能源與商業(yè)委員會主席瓦克斯曼舉行了雙邊會談，就中美氣候變化對話與合作、美氣候變化國會立法等問題深入交換了意見。5月下旬至6月初，美國參議院外交關(guān)系委員會主席克里、眾議院議長南希·佩洛西、財政部長蓋特納（以奧巴馬總統(tǒng)特別代表的身份）、氣候變化特使托德·斯特恩等官員先后訪華，都對中美兩國在氣候變化、清潔能源領(lǐng)域開展雙邊協(xié)商、合作的問題給予了高度關(guān)注。斯特恩強調(diào)，為了能在12月舉行的聯(lián)合國氣候變化框架公約第15次締約方大會上達成共識，美國將同各國展開雙邊磋商，但“沒有比中國更為重要的磋商對象了”。斯特恩還于6月1

12、2日在華盛頓表示，美國并不要求中國現(xiàn)階段立即接受溫室氣體的強制減排，但希望中國在達到排放峰值之前，放慢排放速度；達到峰值之后，減少絕對排放量。中美之間在能源領(lǐng)域的雙邊合作，自上世紀70年代以來一直沒有中斷過。隨著2009年上半年密集的雙邊接觸和若干共識的達成，樂觀的估計是中美兩國將依托低碳經(jīng)濟的全球發(fā)展，促成國際經(jīng)濟和政治秩序的轉(zhuǎn)型和重建。盡管歐盟已經(jīng)率先行動，但如果沒有中國和美國的參與、領(lǐng)導(dǎo)和承諾，國際社會將缺乏有效促成這一全球轉(zhuǎn)型的信心和行動力。大國間普遍認同的觀點是：新的全面氣候協(xié)議的前景，包括年末哥本哈根談判在內(nèi)的多邊談判框架能否達成共識，很大程度上取決于美國和中國的政治意愿。能源和氣

13、候變化方面更有力的雙邊合作，將為中美之間的長期合作奠定互信、穩(wěn)固和更有建設(shè)性的基礎(chǔ)。而中美碳外交如果能促使雙方在能源和氣候變化領(lǐng)域建立起長效的雙邊協(xié)調(diào)機制，將不但惠及兩國，還將促進各國在多邊框架下達成更有效的協(xié)議和行動。三、中美碳外交互動下各自的戰(zhàn)略考量1、美國政府的戰(zhàn)略目標(biāo)：獲取應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)奧巴馬的外交思想以傳統(tǒng)現(xiàn)實主義為特征，重視大國合作和追求實力均衡?；谄渚G色新政的構(gòu)想，美國全球戰(zhàn)略重心向經(jīng)濟復(fù)蘇和金融安全上轉(zhuǎn)移。美國實施綠色能源政策、倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，既是為應(yīng)對肆虐全球的金融危機和經(jīng)濟衰退，又是為解決以氣候變化為代表的全球資源環(huán)境危機，其潛在的后果是必將引發(fā)世界主要政治力量在責(zé)

14、任分配、未來發(fā)展權(quán)益競爭等方面的較量，進而影響國際權(quán)力格局。特別是在全球氣候外交中，美國既要顧及國內(nèi)政治制約，又要吸引中國參與全球環(huán)境治理，還要試圖主導(dǎo)氣候變化談判機制的建設(shè)，實現(xiàn)能源分配和環(huán)境容量的壟斷。因此，美國必然會在促使國家能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和推動溫室氣體減排的國際談判方面綜合考量。表面上看，美國綠色新政是為了建設(shè)清潔能源結(jié)構(gòu)和減少石油依賴，但其更深層次的戰(zhàn)略將涉及到領(lǐng)導(dǎo)未來世界低碳經(jīng)濟，保持在國際政治經(jīng)濟體系轉(zhuǎn)型中的主導(dǎo)權(quán)。美國希望一方面通過環(huán)境容量的談判來占有未來能源市場，另一方面在氣候變化制度議價過程中，逐漸實現(xiàn)對清潔能源和能源效率創(chuàng)新力的控制。其真正戰(zhàn)略意圖在于改變國際資源的分配體制

15、，造就一個數(shù)十萬億美元的新型綠色產(chǎn)業(yè)，大量增加國內(nèi)就業(yè)，拉動美國經(jīng)濟再次崛起，實現(xiàn)美國從消費社會向生產(chǎn)社會的轉(zhuǎn)型。基于上述戰(zhàn)略目標(biāo)，奧巴馬當(dāng)選后即宣布美國溫室氣體減排方案，承諾于2020年將其GHG（溫室氣體）排放降至1990年的水平；政府的立場也由過去強調(diào)發(fā)展中國家必須參與實質(zhì)性減排，轉(zhuǎn)向了不過早要求發(fā)展中國家減排，并不再將中國的量化減排作為其參與減排的前提條件。美國首席氣候變化談判代表喬納森·潘興已經(jīng)公開表示，針對京都議定書失效后全球氣候變暖對策框架中重要的焦點，在2020年之前美國不會要求新興發(fā)展中國家削減溫室氣體排放總量。這顯示了美國重視與新興發(fā)展中大國建立新的國際合作機制的

16、意愿。同時，奧巴馬總統(tǒng)支持強有力的國內(nèi)立法以限制溫室氣體，并保證積極參與國際氣候變化談判。美國國會眾議院議長南希·佩洛西和參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖哈利·里德，也都支持采取抑制全球變暖的有力行動。這使得美國政府和國會具有了真正合作應(yīng)對氣候變化的政治機遇。在其國內(nèi)政治層面的博弈有達成一致意見趨勢的時候，積極參與國際談判，獲取應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的戰(zhàn)略考量就自然而然地成為了美國的大政方針。2、中國政府的戰(zhàn)略運籌：繼續(xù)贏得應(yīng)對氣候變化的國際均勢在美國尚未全面回歸京都機制，與歐盟的減排承諾無法調(diào)和的情況下，中國作為態(tài)度積極的公約非附件一國家，如能在美歐之間采取均衡外交策略，將在國際談判格局中處

17、于相當(dāng)有利的地位。因為美歐都希望與中國開展合作，以加強其在國際談判中的地位。然而，如果美國在綠色新政的推動下承諾了量化減排指標(biāo)，則可能意味著美國與歐盟的立場形成了某種程度的合流，這就將給中國帶來巨大的壓力。從2009年上半年國際氣候談判格局的發(fā)展來看，中美兩國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域達成了重大共識，雙方都表現(xiàn)出依托低碳經(jīng)濟的全球發(fā)展，共同促成國際經(jīng)濟政治秩序的轉(zhuǎn)型和重建的意愿?？梢灶A(yù)見，雖然來自歐盟和美國的減排壓力仍將存在，但中國基于國內(nèi)積極實施節(jié)能減排政策所贏得的談判優(yōu)勢短期內(nèi)不會消失。首先，美國的國內(nèi)政治將不可避免地干預(yù)甚至左右美國政府的國際事務(wù)。南希·佩洛西領(lǐng)導(dǎo)的眾議院即便通過了能源

18、和氣候法案，參議院也未必能在幾場聽證會后就立即認可法案，因為他們?nèi)哉J為美國國內(nèi)經(jīng)濟形勢比國際承諾應(yīng)對氣候變化重要得多。而美國政府如果在今年11月前得不到國會的減排授權(quán)，就將難以向中國施加具體減排的要求。其次，中美已經(jīng)在官方層面就“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則達成了若干共識，并作出了在2020年前的第二個減排承諾期不要求中方減排的官方表示。這使得發(fā)達國家對中國的壓力尚未形成合力。第三，中方也將在未來的國家發(fā)展規(guī)劃中設(shè)置碳排放強度的限制，在節(jié)能減排領(lǐng)域加大國家政策實施的力度，促使中國走上低碳發(fā)展的道路。發(fā)達國家已經(jīng)越來越認可這一事實。第四，中國可以在尚未被國際法確認為減排國家的情況下，聯(lián)合其他新興國家，對負有歷史排放責(zé)任的發(fā)達國家展開碳外交攻勢。例如今年5月，中國公布了應(yīng)對氣候變化國際談判的立場文件，向發(fā)達國家提出必須在公約和議定書框架下運行雙軌制的談判模式，要求發(fā)達國家承擔(dān)