公共政策學(xué)案例分析建議

1、1. 建立城市房屋拆遷補(bǔ)償體系的理論基礎(chǔ) 房屋拆遷的目的是強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)公共利益， 其終極問題是實(shí)現(xiàn)資源配 置效率最大化，使各參與主體都達(dá)到最佳效果。一是將效益作為首要目標(biāo)， 用盡可能少的成本， 實(shí)現(xiàn)權(quán)利的最優(yōu)配置， 將權(quán) 利分配給能夠用它產(chǎn)生最大社會(huì)效益的主體。 要在拆遷人和被拆遷人之間找到效 益平衡點(diǎn)，達(dá)到共識。二是分析政府、拆遷人、被拆遷人之間的利益關(guān)系，均衡三者之間的關(guān)系。 建立有效率的拆遷制度，努力使各主體利益趨向均衡。三是分析城市房屋拆遷中各個(gè)主體的需求和行為，促成和實(shí)現(xiàn)各方的合作。 為了實(shí)現(xiàn)合作的潛在利益和有效解決合作中的沖突問題， 就需要建立起新制度以 規(guī)范和約束人們的行為

2、。四是進(jìn)行房屋供給分析， 實(shí)現(xiàn)房屋資源優(yōu)化配置。 隨著被拆遷居民對于拆遷 制度改革的需求日益強(qiáng)烈， 拆遷制度供給部門也將考慮平衡需求主體之間的利益 關(guān)系。因此，供求分析方法對于拆遷制度改革創(chuàng)新的分析也具有適用性。2. 確定合理的拆遷補(bǔ)償原則、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn) 確定房屋拆遷補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)是認(rèn)可房屋所有權(quán)，即財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在這一前提下研 究確定房屋補(bǔ)償?shù)脑瓌t、 內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)， 才是符合現(xiàn)代法制文明要求的。 房屋動(dòng)拆 遷是一種復(fù)合行為， 一是拆除房屋， 二獲取房屋基地 （ 使用權(quán) ） ，房屋拆遷不過是 獲取土地的手段。房屋拆遷補(bǔ)償實(shí)際上涉及兩部分 : 一是基地使用權(quán)補(bǔ)償 ，這是 房屋拆遷補(bǔ)償?shù)母?; 二是房屋及其

3、他附著物的補(bǔ)償 。對住房特別困難的被拆遷 人，還要遵循行政救助原則，給予多于被拆遷人的損失的利益。城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t除了民事法律的基本原則，如自愿、公平、等價(jià)、 有償外，應(yīng)當(dāng)確立以下具體 原則 :市場等價(jià)原則 ，即確保被拆遷人至少能夠回購原面積房屋。保障住房權(quán)益的原則 ，即保障被拆遷人的房屋居住權(quán)。補(bǔ)償房屋派生權(quán)益的原則 ，即對被拆遷人利用原有房屋產(chǎn)生的利益予以適 當(dāng)補(bǔ)償。改善住房困難者條件的原則 ，即對原住房困難的給予適當(dāng)?shù)脑黾用娣e。 房屋拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是房屋拆遷中最核心的問題， 不僅關(guān)系到拆遷人和被 拆遷人的切身利益，也會(huì)對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生直接影響。 偏低的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)， 損害被拆

4、遷人的利益，影響社會(huì)穩(wěn)定，也造成拆遷難 ; 偏高的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，損 害拆遷人的利益，影響招商引資，影響社會(huì)發(fā)展。按照以上原則，在城市房屋拆 遷時(shí)，應(yīng)當(dāng)對被拆遷人補(bǔ)償?shù)?內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)包括 :被拆除房屋所占用土地的使用權(quán)價(jià)值。 對土地使用權(quán)的補(bǔ)償， 不應(yīng)以土地 基準(zhǔn)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)以拆遷地新房屋建成后的樓面地價(jià)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。被拆除房屋的價(jià)值 。被拆除房屋的價(jià)值以拆遷地等面積新建房屋的建筑安 裝造價(jià)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 以上兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的確定， 在實(shí)踐中可以以拆遷地等面積新建房 屋的預(yù)期銷售價(jià)格計(jì)算。 既保證了市場等價(jià)原則的實(shí)現(xiàn)， 也保證了被拆遷人原有 住房權(quán)益不因拆遷而降低或消失。被拆除房屋所產(chǎn)生的收益 。對于

5、以被拆除房屋出租收取租金的， 應(yīng)當(dāng)對其 租金收入給予符合市場價(jià)格的補(bǔ)償。經(jīng)營性補(bǔ)償 。對以被拆除房屋作為生產(chǎn)資料的， 除采用實(shí)物補(bǔ)償要考慮原 房屋的經(jīng)營條件外， 對因拆遷造成的停產(chǎn)停業(yè)損失應(yīng)當(dāng)適當(dāng)補(bǔ)償。 這里需要強(qiáng)調(diào) 的是，不論是以社會(huì)公共利益為目的的拆遷， 還是商業(yè)用途的拆遷， 補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容 和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)是一致的， 因?yàn)楸徊疬w人及其財(cái)產(chǎn)權(quán)益并沒有因拆遷的目的不同而 有所不同。 但在具體的程序和補(bǔ)償協(xié)商的方式上可以有所區(qū)別。 如為公共利益的 拆遷，應(yīng)當(dāng)提想起行政性和公共利益性的特點(diǎn)。 為商業(yè)目的的拆遷更應(yīng)采用完全 的市場方式，以雙方的合意為基本方式。3. 建立完善的補(bǔ)償保障措施拆遷當(dāng)事人之間依法

6、達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議后， 落實(shí)拆遷補(bǔ)償安置各項(xiàng)措施是保 護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的關(guān)健所在。 房屋拆遷，拆遷人應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備齊全拆遷所需資金， 按拆遷協(xié)議的約定， 及時(shí)向被拆遷人支付房屋補(bǔ)償費(fèi)、 裝修補(bǔ)償費(fèi)、 地面附屬物 補(bǔ)償費(fèi)、搬家補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)過渡費(fèi)等拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。同時(shí)，拆遷人還應(yīng)向被拆遷人提供必要的安置措施，并根據(jù)具體安置方式， 進(jìn)行安置價(jià)格結(jié)算。需要拆遷人購買商品房或者建造成套住宅安置被拆遷人的， 拆遷人應(yīng)準(zhǔn)備充足的購 （建）房資金，及時(shí)購買或者建造 . 符合國家建筑規(guī)范要求 的成套住宅，按時(shí)交付給被拆遷人。 實(shí)行貨幣安置的， 拆遷人應(yīng)按拆遷協(xié)議約定 支付貨幣安置款。需要指出的是，許多地方把對被拆遷人的

7、補(bǔ)償安置當(dāng)作僅僅是拆遷人的責(zé) 任，似乎與政府無關(guān)，這是一種錯(cuò)誤認(rèn)識。建設(shè)項(xiàng)目不僅給投資人帶來利潤，也 給當(dāng)?shù)貛黹L期的稅收和就業(yè)機(jī)會(huì)， 帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。 政府在招商引資的同 時(shí)，也要充分考慮拆遷安置工作， 給被拆遷人以一定的政策扶持。 如一些地方向 被拆遷人提供低價(jià)商品房或者經(jīng)濟(jì)適用房， 對原住房面積較小的被拆遷人實(shí)行保 底安置政策， 對經(jīng)濟(jì)特困戶由政府給予資金資助等等。 既不加重拆遷人的經(jīng)濟(jì)負(fù) 擔(dān)，也解決了被拆遷人的安置問題，緩解了拆遷難的矛盾。4. 完善拆遷立法2004 年修改憲法，加強(qiáng)了對私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，明確規(guī)定為了公共利益的需 要可以對土地和私有財(cái)產(chǎn)征收或征用并依據(jù)法律規(guī)定給予補(bǔ)償

8、， 加之 2007 年物 權(quán)法的出臺，這些為完善城市房屋拆遷立法提供了憲法、法律依據(jù)。但是，現(xiàn) 有的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例及其他規(guī)章、政策顯然不符合法律的這一要求， 因此，制定城市房屋拆遷法或者在征收征用法和其他民事基本法中編制房屋拆遷 專章已經(jīng)成為實(shí)踐中的急需和立法者的選擇。（一）完善拆遷立法的幾個(gè)主要考慮因素。（1）市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，使市場配置資源的作用在城市房屋拆遷活動(dòng)中 日益顯現(xiàn)， 城市房屋拆遷中的行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系并存、 分立的特點(diǎn)和 遵循民事基本原則的補(bǔ)償行為， 要求明確政府部門在城市房屋拆遷活動(dòng)中的管理 職責(zé)和管理程序， 減少對拆遷當(dāng)事人之間民事法律關(guān)系的直接干預(yù)， 形成

9、政府與 拆遷人、被拆遷人之間規(guī)范的行政管理關(guān)系和拆遷人與被拆遷人之間清晰的民事 關(guān)系。（2）城市房屋產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重大變化，影響當(dāng)事人的心理預(yù)期。按照市場經(jīng) 濟(jì)的原則， 政府對民事法律關(guān)系不宜過多介入， 政府的職責(zé)主要是宏觀調(diào)控和維 護(hù)市場秩序，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益 .（3）城市房屋拆遷的目的不同，對被拆遷人接受拆遷的程度有較大影響。 房屋拆遷有公益性拆遷、商業(yè)性拆遷，對被拆遷人補(bǔ)償是一樣的。（4）城市房屋供需情況關(guān)系城市房屋拆遷的難度 .（5）法治環(huán)境的完善要求城市房屋拆遷立法要充分慮及法制的統(tǒng)一。（二）城市房屋拆遷立法的主要內(nèi)容 城市房屋拆遷立法應(yīng)當(dāng)在物權(quán)理念的指導(dǎo)下， 以完善的房屋拆遷補(bǔ)償體

10、系的 構(gòu)建為中心，規(guī)范城市房屋拆遷行為及與城市房屋拆遷直接關(guān)聯(lián)的其他行政的、 民事的法律行為。主要包括以下內(nèi)容 :（l）城市房屋拆遷的基本原則 ;（2）對社會(huì)公共利益項(xiàng)目的界定，社會(huì)公共利益項(xiàng)目的確定機(jī)關(guān)、權(quán)限及拆遷程序;(3) 對商業(yè)項(xiàng)目的界定及其拆遷程序規(guī)定 ;(4) 城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t、范圍和標(biāo)準(zhǔn) ;(5) 房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格評估機(jī)構(gòu)、選擇及評估程序等 ;(6) 房屋拆遷爭議的行政仲裁機(jī)構(gòu)、制度及程序等 ;(7) 與行政復(fù)議、行政訴訟制度的銜接以及特別規(guī)定等 ;(8) 政府及有關(guān)行政主管部門、開發(fā)商、私有房屋所有人等各個(gè)拆遷法律關(guān) 系主體的其他有關(guān)權(quán)利和義務(wù)、違反義務(wù)的主要法律責(zé)任。

11、5. 強(qiáng)化對拆遷相關(guān)行為的監(jiān)管(1) 加強(qiáng)拆遷條件審查，嚴(yán)格按照法定條件和程序?qū)嵤┎疬w許可。對申辦 許可證的單位是否具備拆遷條件和資格要進(jìn)行嚴(yán)格審查，做到“六不準(zhǔn)” ， 即: 得拆遷許可證或拆遷許可證超期未按規(guī)定申請辦理延期手續(xù)的、資金不到位 的、房不落實(shí)的、補(bǔ)償安置方案不合理的、工作人員未經(jīng)培訓(xùn)的、未取得或被依 法注遷資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，一律不準(zhǔn)進(jìn)行拆遷。(2) 加強(qiáng)拆遷現(xiàn)場監(jiān)管，確保拆遷政策落實(shí)到位。推行拆遷安置補(bǔ)償工作 公透明， 避免拆遷單位執(zhí)行政策不到位， 拆遷工作人員不按規(guī)定辦事， 損害被拆 遷合法利益。(3) 加強(qiáng)代辦拆遷項(xiàng)目監(jiān)管，推行拆遷代辦傭金制。要認(rèn)規(guī)范房屋拆遷委 托行為，推行代辦拆

12、遷單位收入傭金制，使各類拆遷工程的拆遷安置補(bǔ)償成 本與代辦單位的勞務(wù)收入費(fèi)用分離。(4) 加強(qiáng)對拆遷補(bǔ)償安置資金的監(jiān)管，確保拆遷資金?？顚Ｓ?。建立由拆 遷業(yè)主、資金管理銀行和拆遷管理部門相互配合、 共同監(jiān)督的拆遷資金監(jiān)管制度。 一是所有拆遷項(xiàng)目要設(shè)立專門帳戶， 報(bào)拆遷管理部門備案。 二是確定拆遷補(bǔ)償安 置資金和房源的使用審核程序。 三是建立拆遷補(bǔ)償安置資金、 房源使用稽查制度， 對拆遷單位實(shí)施的補(bǔ)償安置行為進(jìn)行跟蹤動(dòng)態(tài)管理。(5) 加強(qiáng)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書的監(jiān)管，建立拆遷項(xiàng)目工程監(jiān)理制度。 一是拆遷業(yè)主要委派拆遷項(xiàng)目工程監(jiān)理員審查拆遷補(bǔ)償安置方案的執(zhí)行情 況，對拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議和拆遷資金、 房源

13、的使用進(jìn)行有效監(jiān)督， 全程監(jiān)理拆遷 實(shí)施單位簽約及履約過程。二是推行使用拆遷管理部門統(tǒng)一印制并編號的規(guī)范性拆遷協(xié)議文本。 非經(jīng)房 屋拆遷管理部門核準(zhǔn)，拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議不得隨意銷毀。三是統(tǒng)一確定拆遷代辦工程簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的程序。 拆遷代辦單位用 于拆遷安置補(bǔ)償?shù)母黝悈f(xié)議書應(yīng)當(dāng)由拆遷代辦單位經(jīng)辦人、 拆遷代辦單位負(fù)責(zé)人 和業(yè)主監(jiān)理員分別簽字，拆遷實(shí)施單位和拆遷業(yè)主蓋章后生效。（6）加強(qiáng)拆遷專業(yè)單位的監(jiān)管，提高拆遷行業(yè)的自律意識。要加強(qiáng)對拆遷 單位的資質(zhì)管理與考核， 強(qiáng)化維護(hù)被拆遷人合法利益的執(zhí)業(yè)意識。 要運(yùn)用行業(yè)協(xié) 會(huì)的組織優(yōu)勢， 加強(qiáng)拆遷隊(duì)伍的執(zhí)業(yè)教育培訓(xùn)， 引導(dǎo)和督促拆遷單位不斷加強(qiáng)行

14、業(yè)自律，承擔(dān)起誠實(shí)守信、合法經(jīng)營的社會(huì)責(zé)任。（7）加強(qiáng)拆遷評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，規(guī)范拆遷估價(jià)行為。估價(jià)機(jī)構(gòu)在拆遷估價(jià) 中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持獨(dú)立、客觀、公正、合法的原則，嚴(yán)格按照房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范進(jìn)行評 估。要對房地產(chǎn)評估結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。 對職業(yè)不規(guī)范、 故意誤評估或因過失造成重 大誤評估的，要按照行業(yè)自律規(guī)范和有關(guān)法律規(guī)定處理。 此外，要充分發(fā)揮行政、 司法的監(jiān)督救濟(jì)作用， 發(fā)揮公眾、 輿論的社會(huì)監(jiān)督作用， 保證城市房屋拆遷活動(dòng) 依法、有序進(jìn)行。6. 加強(qiáng)政府及政府官員的公共政策道德建設(shè)。 道德對為了公共利益而征收或拆遷城市單位、個(gè)人房產(chǎn)問題的討論使我們看到中國當(dāng) 今對社會(huì)道德理論討論的不足性。 當(dāng)然建立在道德理論基礎(chǔ)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論并不能非常容易 地解決當(dāng)今社會(huì)所有的立法、 執(zhí)法問題。但是這樣的理論可以使我們直面有爭議的疑難問題， 也能在更大的程度上使人們認(rèn)識到人類發(fā)展和繁榮目標(biāo)的重要性。 只要我們的公共政策能圍 繞這樣的目標(biāo)， 任何事情都不難解決。 在這樣的指導(dǎo)思想下， 經(jīng)濟(jì)學(xué)者和律師可以提供各種 實(shí)