嚴謹_復合_動態(tài)的控制引導模式_新加坡總體規(guī)劃對我國控規(guī)的啟示

1、 城市規(guī)劃 CITY PLANNING REVIEW2011年 第35卷 第6期 VOL.35 NO.6 JUN. 201166【摘要】總結(jié)規(guī)劃體系上類似我國控規(guī)的新加坡總體規(guī)劃的發(fā)展歷程和成功經(jīng)驗,重點引介其經(jīng)歷高速發(fā)展期形成的嚴謹、復合、動態(tài)的控制引導模式,為我國當前控規(guī)普遍關注的法制層面革新、控制引導體系完善和動態(tài)維護等重點熱點問題提供一些參考和啟示?！娟P鍵詞】嚴謹;復合;動態(tài);新加坡總體規(guī)劃A B S T R A C T: T h i s p a p e r s u m m a r i z e s t h e development and successful experiences

2、 of Singapore master plan which is similar to the regulatory detailed plan in China. It focuses on introducing the precise, multiple, dynamic control and guidance mode of master plan which have experienced high-speed development. It provides some references to the innovation at legal dimension, regu

3、lation guidance system, and dynamic maintenance and other signi cant issue.KEYWORDS: precise; multiple; dynamic; Singapore master plan1 從新加坡總體規(guī)劃發(fā)展歷程看我國現(xiàn)行控規(guī)的發(fā)展新加坡總體規(guī)劃(master plan自1958年產(chǎn)生以來,已經(jīng)歷國家的起步發(fā)展、高速發(fā)展和平穩(wěn)發(fā)展階段。作為直接指導地區(qū)開發(fā)建設的法定規(guī)劃,新加坡總體規(guī)劃進行適時調(diào)整、補充和定期修編,針對不同發(fā)展階段的不同問題,不斷進行總結(jié)、深化、完善,使規(guī)劃逐步趨于合理。起步發(fā)展階段,新加坡采取

4、單一的規(guī)劃體系即總體規(guī)劃,通過用途區(qū)劃、開發(fā)強度控制以及基礎設施和公共建設用地預留等手段對土地利用進行管制?？傮w規(guī)劃作為開發(fā)控制的直接依據(jù),屬于法定規(guī)劃(statutory plan。1962年總體規(guī)劃條例規(guī)定總體規(guī)劃的編制、修改和審批都必須遵循法定程序。1970年代國家進入高速發(fā)展期以后,適應經(jīng)濟的快速增長,新加坡進入規(guī)劃體系的全面架構(gòu)階段。引入宏觀的非法定層次的概念規(guī)劃(concept plan,開始實施戰(zhàn)略性的概念規(guī)劃和實施性的總體規(guī)劃兩級規(guī)劃體系?？傮w規(guī)劃以概念規(guī)劃為指導,落實概念規(guī)劃提出的宏觀架構(gòu)和策略引導,更好地將近期建設與遠期目標進行有機統(tǒng)一。1990年代以后,總體規(guī)劃基于原有基

5、礎,在全島域范圍劃定層級清晰、界限明確、規(guī)模合理的規(guī)劃分區(qū),共包括5個規(guī)劃區(qū)域(DGP regions 和細分的55個規(guī)劃分區(qū)(planning areas。每個分區(qū)依據(jù)概念規(guī)劃的目標原則,針對分區(qū)的特定發(fā)展條件,分別編制開發(fā)指導規(guī)劃,提供每個地區(qū)的規(guī)劃前景,并制定土地使用、開發(fā)強度、交通組織、環(huán)境改善和歷史保護等方面的開發(fā)指導細則,內(nèi)容更為詳細和具有針對性。發(fā)展指導規(guī)劃經(jīng)審查、批準后,動態(tài)整合成為新的法定總體規(guī)劃。目前新加坡的發(fā)展已趨于平穩(wěn),總體規(guī)劃也進入了完善提升階段。面對城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的知識經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等新動向和新趨勢,總體規(guī)劃依據(jù)概念規(guī)劃意圖,實行局部地區(qū)的適時調(diào)整和全島域的定期

6、更新,已成為對全島域土地利用進行有效管理的最重要手段。我國上海、北京等經(jīng)濟相對發(fā)達的大、中城市目前已步入快速發(fā)展期,作為銜接規(guī)劃與管理實施關鍵環(huán)節(jié)的控規(guī)面臨前所未有的挑戰(zhàn)。因此,研究探討規(guī)劃體系上類似我國控規(guī)的新加坡總體規(guī)劃的發(fā)展歷程和成功經(jīng)驗,引介其嚴謹、復合、動態(tài)的規(guī)劃控制與引導模式,對于我國一些正在全面推進控規(guī)編制的發(fā)展成熟地區(qū)的控規(guī)完善,具有重要的啟示和借鑒意義。嚴謹、復合、動態(tài)的控制引導模式新加坡總體規(guī)劃對我國控規(guī)的啟示盧 柯 張 逸【作者簡介】盧 柯(1976-,女,上海市城市規(guī)劃設計研究院,項目主管,高級工程師。張 逸(1973-,男,上海市城市規(guī)劃設計研究院,浦東院副總工程師,

7、高級工程師?！拘薷娜掌凇?011-05-19【文章編號】1002-1329 (201106-0066-03【中圖分類號】TU984【文獻標識碼】A PRECISE, MULTIPLE AND DYNAMIC REGULATION GUIDANCE MODE: INSPIRATION OF SINGAPORE MASTER PLAN TO REGULATORY DETAILED PLAN IN CHINALU Ke; ZHANG Yi67嚴謹、復合、動態(tài)的控制引導模式盧 柯 張 逸2 法定指標嚴格界定和科學確定有力結(jié)合的嚴謹控制引導模式2.1 法定指標的嚴格界定由于國土面積較小,人口密度較高,新

8、加坡總體規(guī)劃側(cè)重于土地資源的分配與利用,對土地利用的控制極為謹慎?？傮w規(guī)劃規(guī)定的用途區(qū)劃即地塊用地性質(zhì)(zoning和開發(fā)強度即容積率(plot ratio被嚴格界定為法定指標。如需調(diào)整總體規(guī)劃的法定指標,即涉及地塊用地性質(zhì)調(diào)整或容積率調(diào)整,應報國家發(fā)展部(Ministry of National Development審定,由部長執(zhí)行批準或否決。同時根據(jù)1964年的規(guī)劃法令修正案The Planning (AmendmentOrdinance 1964,變更總體規(guī)劃規(guī)定的用途區(qū)劃和開發(fā)強度,還需交納不同用途或容積率與發(fā)展基線之間的差價即開發(fā)費(development charge,使由此帶來

9、的土地增值收歸國有。2.2 法定指標的科學確定為確?？傮w規(guī)劃法定指標的權(quán)威度,有關用途區(qū)劃和開發(fā)強度的規(guī)定充分體現(xiàn)了其科學性。首先,體現(xiàn)為用途區(qū)劃的各項規(guī)定較為明確、詳盡和細致。全島域土地被劃分成居住、商住、商業(yè)、白地、商務園、商務園-白地、商務1、商務2、城市和社區(qū)機構(gòu)、儲備等31種區(qū)劃類型。每類區(qū)劃類型均附有用途(uses、開發(fā)類型示例(examples of developments和注釋(remarks。用途主要是對區(qū)劃的土地用途進行界定;開發(fā)類型示例主要列舉各類準許的具體的土地開發(fā)類型;注釋則是對區(qū)劃執(zhí)行的具體補充說明,如主導功能與輔助功能的比例關系;必須先取得規(guī)劃主管部門許可才準許

10、的用途等。以商住用地(commercial & residential為例,用途規(guī)定主要是用于商業(yè)和居住的混合使用,旅館用途需得到規(guī)劃主管部門的許可;開發(fā)示例類型包括商業(yè)居住混合、辦公居住混合、旅館;注釋則規(guī)定商業(yè)不允許布置在居住上面;商業(yè)及相關設施的建筑面積需根據(jù)地區(qū)具體情況由規(guī)劃主管部門決定;除了獲得規(guī)劃主管部門的特殊許可,商業(yè)用途成分不能超過規(guī)劃允許建筑面積的40%。其次,科學性還體現(xiàn)為不同背景條件下針對不同問題所進行的適應性調(diào)整。1980年代,為應對工業(yè)發(fā)展的新趨勢,區(qū)劃引入商務園(business park概念,包括商務園區(qū)、科學園區(qū)等,允許安排無污染的以高新技術為主的工業(yè)生

11、產(chǎn)、普通辦公和科技研發(fā)以及商業(yè)銷售等功能,某種程度上講是一種新形式的混合用途。為了進一步適應市場需要,2003年總體規(guī)劃中區(qū)劃又將商務1(business1和商務2(business2的概念替代了原倉儲、輕工業(yè)和一般工業(yè)。商務1主要安排清潔工業(yè)、輕工業(yè)、倉儲、電信和其他公用設施用途;商務2主要安排清潔工業(yè)、輕工業(yè)、一般工業(yè)、倉儲、電信和其他公用設施用途,機器制造業(yè)、造船和維修業(yè)等特殊行業(yè)需經(jīng)主管部門許可。并規(guī)定在商務用地允許的用途范圍內(nèi)改變用途不需要重新申請規(guī)劃許可,同一棟建筑內(nèi)也允許安排各類規(guī)定用途。為了吸引投資促進快速發(fā)展,適應知識經(jīng)濟和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要,1995年區(qū)劃又引入白地(whit

12、e概念,即對于城市中心區(qū)內(nèi)的少量用地,在規(guī)劃尚沒有清晰認識、不能完全確定其具體用途的情形下,將這些用地作為白地,可用于商業(yè)、旅館、居住、體育休閑和其他可兼容用途等基本功能范圍,具體每塊白地的用地性質(zhì)和用途比例由發(fā)展商根據(jù)未來市場需求,在一定的規(guī)劃許可范圍內(nèi)靈活決定。之后又將白地引入商務用地,形成商務園-白地(business park-white、商務1-白地(business 1-white、商務2-白地(business2-white。目前新加坡還在對白地的規(guī)定成分作進一步的適應性研究。2.3 啟示與建議結(jié)合我國的控規(guī)編制實踐,各地在新版城市規(guī)劃編制辦法確定的地塊主要用途、建筑密度、建筑高

13、度、容積率、綠地率、基礎設施和公共服務設施配套規(guī)定等強制性內(nèi)容基礎上,結(jié)合地區(qū)特點并綜合城市設計和專業(yè)規(guī)劃內(nèi)容,對控制內(nèi)容進行了不斷充實?？匾?guī)的指標體系日漸龐大,指標規(guī)定也越來越細致,但從實施效果看卻并不理想,尤其是土地使用性質(zhì)和容積率等與經(jīng)濟利益直接相關的關鍵性指標,在面對多樣和復雜的實際問題時顯得有些力不從心,存在頻繁調(diào)整和隨意調(diào)整的現(xiàn)象。借鑒新加坡經(jīng)驗,有必要對我國現(xiàn)有的控規(guī)指標進行合理區(qū)分,控制好城市最需要關注和把握的重點內(nèi)容。明確作為法定規(guī)劃層面控規(guī)的法定性內(nèi)容,并通過必要的法定程序,使其編制、審批、執(zhí)行和修改合法化。同時也要進一步加強對土地使用性質(zhì)、容積率等關鍵性指標的科學性研究,

14、包括對土地使用分類的梳理;對市場經(jīng)濟經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的物流用地、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園和商務園的研究和合理分類;對容積率指標的經(jīng)濟性和公平性研究等。3 法定控制、特殊導引與管理通則有機結(jié)合的復合控制引導模式3.1 多元、復合的控制引導模式新加坡總體規(guī)劃在實現(xiàn)島域用途區(qū)劃和開發(fā)強度法定控制全覆蓋的基礎上,還納入了特殊地區(qū)不同時期、不同類型的詳細規(guī)劃,將各層次、 城市規(guī)劃 CITY PLANNING REVIEW2011年 第35卷 第6期 VOL.35 NO.6 JUN. 201168各類別的規(guī)劃信息統(tǒng)籌整合。并結(jié)合使用管理通則,搭建縱向銜接與橫向協(xié)調(diào)的規(guī)劃實施平臺,實現(xiàn)面向?qū)嵤┕芾?、多類型不同深度的多元、?/p>

15、合的規(guī)劃控制和引導。(1全覆蓋型法定控制。島域范圍實行用途區(qū)劃和開發(fā)強度的全覆蓋規(guī)劃控制,以適應市場需要和體現(xiàn)公平原則,提供規(guī)劃管理的有效法定依據(jù)。(2特殊地區(qū)詳細規(guī)劃。對于具有重要和特殊意義的地區(qū)(如景觀走廊和歷史保護地區(qū), 以及開發(fā)活動比較活躍的特殊地區(qū),在不同時期制定非法定的詳細規(guī)劃。包括建筑高度規(guī)劃(building height plan、有地住宅區(qū)規(guī)劃(landed housing areas plan、公園與水體規(guī)劃(parks and waterbodies plan以及街區(qū)、城市設計、保護區(qū)與地標規(guī)劃(street block plan,urban design area,c

16、onservation areas & monuments,提供更為詳細和具體的開發(fā)控制和引導。特殊地區(qū)詳細規(guī)劃由規(guī)劃編制管理機構(gòu)城市重建局(Urban Redevelopment Authority編制,得到城市重建局認可后即可實施,屬于引導性的控制手段,不具備法律的強制性。建筑高度規(guī)劃重點劃定建筑高度特殊控制區(qū),部分通過建筑層數(shù)規(guī)定控制,部分通過建筑高度米數(shù)規(guī)定控制,部分由詳細設計決定。沒有特殊高度控制的區(qū)域根據(jù)開發(fā)控制管理通則執(zhí)行或由規(guī)劃主管部門評估決定。此外所有地區(qū)的建筑高度都必須滿足微波通道等技術性高度控制要求。有地住宅區(qū)規(guī)劃主要是為了保留有地住宅的特征,保持多樣混合的住宅類

17、型,同時也滿足新加坡居民對有地住宅的需求。規(guī)劃主要對有地住宅區(qū)的位置、類型和建筑層數(shù)作出限定。公園與水體規(guī)劃是對現(xiàn)狀和建議的綠色空間和水體的具體劃定,包括公園、開放空間、臨時綠地、連接性公園、散步道、自然保護區(qū)和水體等。街區(qū)、城市設計、保護區(qū)與地標規(guī)劃則主要對街區(qū)規(guī)劃區(qū)域、城市設計區(qū)、保護區(qū)與地標區(qū)域進行劃定,并針對各類區(qū)域制定相應的控制引導細則。(3開發(fā)控制管理通則。開發(fā)控制管理通則包括居住開發(fā)控制導引(development control parameters for residential development、非居住開發(fā)控制導引(development control parame

18、ters for non-residential development、市中心城市設計導引(handbook for urban design guidelines in central area和建筑面積計算導引(handbook on gross floor area。以非居住開發(fā)控制導引為例,導引主要對非居住開發(fā)的土地使用、容積率、建筑高度、道路防護和建筑后退、地塊密度、停車、屋檐和遮陽設施等指標作出規(guī)定,并提出商業(yè)區(qū)開發(fā)、旅館和其他住宿設施、商務園開發(fā)的分類指導要求。3.2 啟示與建議我國現(xiàn)行的控規(guī)采用的還是比較單一的控制體系,統(tǒng)一的工作深度和控制要求給不同發(fā)展階段和不同開發(fā)方式的地

19、區(qū)發(fā)展帶來很多問題,導致有些地區(qū)控制深度不夠,而有些地區(qū)控制過深卻作用不大。同時近年來由于各地對城市規(guī)劃的普遍關注,廣泛開展城市設計、專項規(guī)劃、保護規(guī)劃和地下空間開發(fā)規(guī)劃等,這些規(guī)劃往往出于不同的情況背景,為適應城市開發(fā)建設需要或解決某些特殊問題而提出,在覆蓋范圍、法律效力、實施年限等方面各有差異,且各自都有一套獨立的指標體系,缺少統(tǒng)一的實施平臺,一定程度上造成規(guī)劃管理的混亂和規(guī)劃成果的浪費。借鑒新加坡經(jīng)驗,采取分層控制,層層深入的控制引導方式不失為一種嶄新的思路。一般地區(qū)采用一般性的通則式控制,特殊地區(qū)加深控制內(nèi)容,實現(xiàn)不同層次內(nèi)容的規(guī)劃縱向銜接和不同類型規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào),由單一的規(guī)劃控制手段

20、走向多類型、不同深度的規(guī)劃控制和引導。4 適時調(diào)整與定期修編有效結(jié)合的動態(tài)控制引導模式4.1 動態(tài)控制引導模式新加坡1959年的規(guī)劃法令授權(quán)規(guī)劃當局每5年對總體規(guī)劃進行修編,并在任何時候進行必要的調(diào)整和修改。經(jīng)歷城市的快速發(fā)展過程,新加坡總體規(guī)劃已從“靜態(tài)藍圖式”逐步轉(zhuǎn)型為“動態(tài)過程式”,具體體現(xiàn)為對局部地區(qū)的分級即時調(diào)整、各類規(guī)劃成果信息的適時補充更新和總體規(guī)劃的定期全面修訂。(1局部地區(qū)的分級即時調(diào)整?？傮w規(guī)劃按照法定指標和特殊地區(qū)詳細規(guī)劃的分類控制引導,實行分級即時調(diào)整機制。用地性質(zhì)和容積率為法定指標,不得隨意調(diào)整,確需調(diào)整的,需在可行性研究論證的基礎上,向國家發(fā)展部提交規(guī)劃報告,包括圖

21、紙、說明以及要求的其他內(nèi)容,經(jīng)審定由部長執(zhí)行批準或否決。如若批準要進行調(diào)整草案的公示,公示時間為兩周,如有反對意見,尚需復議,正式通過后方可施行并公布,同時對原總體規(guī)劃進行修改信息入圖。并通過交納開發(fā)費的形式將由此帶來的土地增值收歸國有。涉及法定指標以外的內(nèi)容調(diào)整,作為規(guī)劃主管部門的執(zhí)行細則,同樣嚴格執(zhí)行。確需調(diào)整的,要在可行性研究論證后,由規(guī)劃主管部門委員會集體審議批準,較大的調(diào)整還要經(jīng)由開發(fā)控(下轉(zhuǎn)第90頁 H a r b i n U r b a D e s i g n R e s e a r c h I n s t i t u t e城市規(guī)劃 CITY PLANNING REVIEW20

22、11年 第35卷 第6期 VOL.35 NO.6 JUN. 201190已經(jīng)深深融入哈爾濱的血脈中,成為這個城市的文化、一種歷史與一種記憶?！爸腥A巴洛克”也是中國人民智慧的代表,具有其特殊的價值。在新時期背景下,基于文化生態(tài)及有機更新等理念,從物質(zhì)空間形態(tài)和文化及經(jīng)濟社會兩個層面推進歷史街區(qū)的保護與更新,既能有效地保護歷史街區(qū)的文化特色,又能使歷史街區(qū)煥發(fā)新的活力。保持文化生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡,是歷史街區(qū)保護與更新的有效途徑;維護社會文化物種的多樣性,是歷史街區(qū)文化生態(tài)良性循環(huán)的重要基礎;完善文化產(chǎn)業(yè)功能鏈,是歷史街區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關鍵方法。保護與更新規(guī)劃本著物質(zhì)空間規(guī)劃與業(yè)態(tài)發(fā)展相結(jié)合的原則,對

23、歷史文化街區(qū)內(nèi)的資源與空間結(jié)構(gòu)進行深入梳理,竭力打造中國重要的中華巴洛克標志性歷史街區(qū),建立集購物、餐飲、住宿、手工、旅游、休閑娛樂多元服務為一體多產(chǎn)業(yè)融合的服務型的歷史文化街區(qū),再現(xiàn)老區(qū)活力,探索適合歷史文化街區(qū)的可持續(xù)發(fā)展之路。參考文獻(References1 陸明,吳松濤,郭恩章.傳統(tǒng)風貌保護區(qū)復興實踐以哈爾濱道外區(qū)傳統(tǒng)風貌區(qū)控制性詳細規(guī)劃為例J.城市規(guī)劃,2005,29(11.2 齊虹.西方建筑文化對哈爾濱道外歷史街區(qū)的影響研究以哈爾濱市道外靖宇商業(yè)街區(qū)為例J.中國科技信息,2010(10.3 王巖,陸彤.哈爾濱道外近代建筑的形態(tài)表征J.低溫建筑技術,2007(6.4 黃煥.文化生態(tài)理

24、念下的歷史街區(qū)保護與更新研究以武漢市青島路歷史街區(qū)為例J. 規(guī)劃師,2010(5.制委員會論證。內(nèi)容法定與非法定合理界定基礎上的分級調(diào)整制度,既保證了對關鍵內(nèi)容的強制性控制,又滿足了快速發(fā)展階段規(guī)劃的適應性需求。(2各類規(guī)劃成果信息的適時補充更新。新加坡總體規(guī)劃是一個開放的系統(tǒng),鼓勵新方法、新觀念、新技術的引入,包括對原有體系中相關內(nèi)容的革新。特殊地區(qū)詳細規(guī)劃如街區(qū)規(guī)劃、有地住宅區(qū)規(guī)劃、城市設計等都處于動態(tài)更新的過程中,各類詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃的成果和信息都通過通告的形式及時補充更新到總體規(guī)劃中。以街區(qū)規(guī)劃為例,隨著城市開發(fā)建設活動的逐漸深入,有越來越多的特征地區(qū)編制街區(qū)規(guī)劃,并且街區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容也在執(zhí)行過程中根據(jù)各方面的反饋信息逐步完善。這種將原來一次性完成的總體規(guī)劃分解為若干次過程規(guī)劃,可以更好地適應經(jīng)濟發(fā)展的要求,對土地開發(fā)起到有效調(diào)控作用。(3總體規(guī)劃的全面定期修編。新加坡總體規(guī)劃每5年進行一輪規(guī)劃修編,及時定期地對規(guī)劃目標、執(zhí)行過程、效益、作用和影響等方面進行系統(tǒng)、客觀地分析、總結(jié)和評價,并針對城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題和新趨勢,在落實概念規(guī)劃意圖的基礎上作出適應性調(diào)整,如根據(jù)土地使用需求對土地供應結(jié)構(gòu)