官員晉升錦標(biāo)賽理論與農(nóng)村財(cái)會(huì)管理模式.

1、官員晉升錦標(biāo)賽理論與農(nóng)村財(cái)會(huì)管理模式一、官員晉升錦標(biāo)賽理論簡(jiǎn)介隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)近 30 年的高增長(zhǎng)，近 幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者從不同的角度對(duì)我國(guó)的增長(zhǎng)奇跡進(jìn)行了深入研究。從 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論看，我國(guó)的許多經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)條件 （ 如自然資源稟賦、物質(zhì)和人力資本 積累及技術(shù)創(chuàng)新能力等 ） 并無(wú)多少優(yōu)勢(shì)，有些條件甚至處于較低水平 （ 如人均自 然資源稟賦、技術(shù)創(chuàng)新水平等 ） ，按照這些理論，好像找不到中國(guó)有增長(zhǎng)奇跡發(fā) 生的任何理由。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始關(guān)注制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要作用，較普 遍認(rèn)同一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更深層次的決定因素是它的制度安排。最近的大量研 究表明，一個(gè)國(guó)家的司法制度對(duì)經(jīng)

2、濟(jì)的發(fā)展有著巨大的影響，政府的結(jié)構(gòu)以及 受到的權(quán)力約束也同樣影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 1。但按照西方主流文獻(xiàn)所列的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn) 2，中國(guó)目前的司法和其它制度，如投資者保護(hù)、公司治理、會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和政府質(zhì) 量均位于世界大多數(shù)國(guó)家之后 3。那么促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的制度因素又是 什么呢 ?錢穎一、Wemgas等人提出了著名的“中國(guó)特色的聯(lián)邦主義"4假說(shuō) 5，從政府體制角度解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡，該理論認(rèn)為，中國(guó)地方政府的強(qiáng)激 勵(lì)有兩個(gè)基本原因，一是行政分權(quán)改革，中央政府從上世紀(jì) 80年代初開(kāi)始就把 許多經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力下放到地方，使地方政府擁有相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)；二 是財(cái)政分權(quán)改革，中央把許多財(cái)權(quán)下放到地方，

3、同時(shí)實(shí)施財(cái)政包干合同，地方 可以與中央分享財(cái)政收入，地方財(cái)政收入越高，其留存就越多，預(yù)算外收入則 由地方全部留存。正是以上兩方面的激勵(lì)使得中國(guó)地方政府有極高的熱情去維 護(hù)市場(chǎng)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。但是，由于中國(guó)不是真正意義上的聯(lián)邦制國(guó) 家，按目前的體制，分權(quán)只屬于行政管理性質(zhì)而不具備法律意義，下放的權(quán)力 隨時(shí)可以收回；并且，事實(shí)上自分權(quán)以來(lái)，中央和地方之間管理權(quán)限的劃分一 直處于變動(dòng)和調(diào)整之中，其中的一些調(diào)整和變動(dòng)甚至有損于地方政府的利益， 但地方官員的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極性為什么沒(méi)有受到顯著影響呢?于是出現(xiàn)了一種區(qū)別于“中國(guó)特色的聯(lián)邦主義 "理論、從政府官員的晉升激勵(lì)角度研究中國(guó)政

4、府內(nèi)部治理特征的觀點(diǎn) 1，該觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然財(cái)稅激勵(lì)無(wú)疑是構(gòu)成地方政府行 為的一個(gè)重要?jiǎng)恿?，但除了關(guān)心地方的財(cái)政收入之外，處于行政金字塔之中的 政府官員當(dāng)做也關(guān)心其在“官場(chǎng) "升遷的機(jī)遇，這種激勵(lì)在現(xiàn)實(shí)中可能是更重要 的。Li and Zhou（2005）、周黎安等（2005）對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)省級(jí)官員的升遷 概率與省區(qū)GDP勺增長(zhǎng)率進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)兩者呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，驗(yàn)證了 地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效的顯著關(guān)聯(lián)；研究同時(shí)發(fā)現(xiàn)，中央在考核地方官 員績(jī)效時(shí)理性地運(yùn)用相對(duì)績(jī)效評(píng)估的方法來(lái)減少績(jī)效考核的誤差，以保證激勵(lì) 效果。周黎安 （2007） 將上述現(xiàn)象概括為“晉升錦標(biāo)賽 "

5、;模式，認(rèn)為晉升錦標(biāo)賽作 為一種行政治理的模式，是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)部門的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種 晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是 GDP增長(zhǎng)率，也可以是其它可 度量的指標(biāo)，競(jìng)賽的優(yōu)勝者將獲得晉升。二、官員晉升錦標(biāo)賽對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用 晉升錦標(biāo)賽作為一種激勵(lì)和治理手段，早在毛澤東時(shí)代就已經(jīng)被使 用，考核標(biāo)準(zhǔn)的變化是改革開(kāi)放前后晉升錦標(biāo)賽的最實(shí)質(zhì)變化，即是用經(jīng)濟(jì)績(jī) 效取代了過(guò)去的政治掛帥。晉升錦標(biāo)賽并不能在所有的政治體制下發(fā)揮效力，它需要有以下幾個(gè)技術(shù)前提：一、上級(jí)政府的人事權(quán)是集中的；二、存在一種 無(wú)論是從委托人還是從代理人的角度看都可衡量的、客觀的競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)（如GDP增長(zhǎng)率、

6、財(cái)政收入等 ）；三、參賽者的“競(jìng)賽成績(jī)”是相對(duì)可分離和可比較的； 四、參賽者能夠在相當(dāng)程度上控制和影響最終考核的績(jī)效 （如參賽者通過(guò)努力可 以提高競(jìng)賽成績(jī) ）；五、參賽者之間不易形成合謀 （如參賽者之間不易達(dá)成共同 抵制競(jìng)賽的合謀 ）。而中國(guó)的現(xiàn)行的政治體制在能夠滿足晉升錦標(biāo)賽上述條件的 同時(shí)，還存在著其它特殊便利。一是錦標(biāo)賽的激勵(lì)目標(biāo)和效果是逐層放大的。 中國(guó)現(xiàn)行的行政體制由中央、省 （市、自治區(qū) ）、市（地區(qū)）、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn) 五級(jí)政府組成，而 1984 年中央決定適當(dāng)下放干部管理權(quán)限，確定了下管一級(jí)的 干部管理體制，因此，晉升錦標(biāo)賽可以發(fā)生在除中央以外的各級(jí)別地方政府之 間，并且競(jìng)賽

7、標(biāo)準(zhǔn)會(huì)被一層層地逐級(jí)提高，以保證自己在同級(jí)次競(jìng)賽中取勝、 同時(shí)保證上級(jí)政府在上一級(jí)次的競(jìng)賽中取勝，這就使得中央政府每頒布一個(gè)經(jīng) 濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，下級(jí)政府就會(huì)依次提出更高的目標(biāo)，行政級(jí)別越低的地方官員提 出的目標(biāo)越高。二是長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府官員處于一個(gè)非常封閉的“內(nèi)部勞動(dòng) 力市場(chǎng) " ，由于一方面?zhèn)€人不能隨意選擇退出已有的職位，另一方面仕途內(nèi)外存 在巨大的反差，使得一旦進(jìn)入官場(chǎng)就必須保住職位并爭(zhēng)取一切可能的晉升機(jī) 會(huì)，造成了一種極強(qiáng)的“鎖住 " 效應(yīng)。晉升錦標(biāo)賽在促進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面發(fā)揮了巨大作用。一是中國(guó)改 革開(kāi)放以來(lái)推行的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為標(biāo)準(zhǔn)的晉升錦標(biāo)賽，結(jié)合各級(jí)地方政府的放

8、大 機(jī)制，將各級(jí)地方政府都納入了增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，使地方官員的仕途升遷與本地 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緊密掛鉤，極大地調(diào)動(dòng)了他們推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，進(jìn)而推進(jìn) 了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。二是由于晉升錦標(biāo)賽于放權(quán)的同時(shí)在地方政府之間引 入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得絕大多數(shù)地方官員在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過(guò)程中充當(dāng)了“協(xié)助之 手"而非“掠奪之手 "1 的角色，形成了具有中國(guó)特色的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和其它有助于 企業(yè)發(fā)展的政府服務(wù)，它主要不是通過(guò)司法的徹底改革實(shí)現(xiàn)的，而是通過(guò)改變 政府官員的激勵(lì)實(shí)現(xiàn)的，從這種意義上講，晉升錦標(biāo)賽是對(duì)正式的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和 司法制度的一種局部替代。三是中國(guó)以集權(quán)制為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽有助于克服 和避免發(fā)展

9、中國(guó)家經(jīng)常面 I 瞄的“政治公有地悲劇”，由于中國(guó)地方政府的權(quán) 力主要集中于各級(jí)黨委尤其是黨委一把手，他們所面臨的增長(zhǎng)激勵(lì)可以對(duì)所轄 各個(gè)政府部門形成強(qiáng)有力的約束，能有效防止政府部門對(duì)企業(yè)進(jìn)行的多頭過(guò)度 “搜刮 "，這與權(quán)力分散在各個(gè)政府部門、各自為政相比，要容易避免“政治公 有地悲劇 "的發(fā)生。四是以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)的晉升錦標(biāo)賽可以較好地避免地方政府官員被某些特殊利益集團(tuán)“捕 獲"2 并受其影響，使政府出臺(tái)的公共政策成為服務(wù)于他們的工具而導(dǎo)致地區(qū)增 長(zhǎng)遲滯的現(xiàn)象發(fā)生。三、官員晉升錦標(biāo)賽的問(wèn)題與不足當(dāng)然，我國(guó)的晉升錦標(biāo)賽也存在著不 少的不足和問(wèn)題。1. 容易

10、產(chǎn)生一系列激勵(lì)扭曲 主要表現(xiàn)在：一是晉升錦標(biāo)賽下的官員任命機(jī)制，雖然能較好地體現(xiàn)上 級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖，卻不能較好地體現(xiàn)轄區(qū)居民的偏好和訴求。二是晉升錦標(biāo)賽下 的地方官員容易急功近利，甚至不惜編造增長(zhǎng)數(shù)字；熱衷于搞形象工程、政績(jī) 工程，勞民傷財(cái)，容易忽視短期內(nèi)不易見(jiàn)成效的長(zhǎng)期工程。三是些地方官員 只重視那些能夠被考核的指標(biāo)，而對(duì)那些不在考核范圍或不易測(cè)度的目標(biāo)不予 重視。四是地方官員會(huì)不惜手段 （ 如土地零出讓、提供財(cái)政和金融支持等 ） 支持 轄區(qū)內(nèi)企業(yè)在數(shù)量上而非質(zhì)量上的擴(kuò)張，甚至是以破壞環(huán)境和安全生產(chǎn)或不利 于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為代價(jià)，這種行為很容易形成企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效低下及政府 的財(cái)政赤字和負(fù)債

11、（目前在縣鄉(xiāng)一級(jí)面臨的嚴(yán)重政府債務(wù)問(wèn)題在一定程度上是這 種行為后果的反映 ），更不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。五是容易導(dǎo)致地方 政府不顧國(guó)家宏觀調(diào)控政策，在一些問(wèn)題上 （ 如土地批租、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、高耗能 高污染項(xiàng)目批建等 ） 打“擦邊球”或違規(guī)操作。2. 不利于政府的職能轉(zhuǎn)變 體現(xiàn)在：一是容易造成政府在市場(chǎng)化過(guò)程中的角色沖突，晉升錦標(biāo)賽既然讓地方官員對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)，使得他們會(huì)不惜一切手段獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 其中自然包括一些不利于培育和維護(hù)市場(chǎng)秩序的手段 （ 如縱容本地企業(yè)生產(chǎn)假冒 偽劣產(chǎn)品、違規(guī)為企業(yè)辦理市場(chǎng)準(zhǔn)入手續(xù)等 ） ；地方政府在晉升錦標(biāo)賽中作為參 賽者是運(yùn)動(dòng)員的身份，而在轄區(qū)的市場(chǎng)競(jìng)

12、爭(zhēng)中卻又充當(dāng)著裁判員的身份，地方 政府的這種雙重身份是我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化過(guò)程中面臨的最嚴(yán)重障礙之一。二是容 易造成“建設(shè)性”財(cái)政體制向“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)型的困難。 1998年中央提出的財(cái) 政體制從傳統(tǒng)的“建設(shè)性 "財(cái)政向“公共財(cái)政 " 轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)政府公共支出的重點(diǎn) 由過(guò)去的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出 （如基建投資 ）逐步過(guò)渡到以教育、醫(yī)療衛(wèi)生與福利等公 共產(chǎn)品的支出，由于晉升錦標(biāo)賽的考核焦點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方官員最關(guān)心的自 然是任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生等的投入往往通過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間才能產(chǎn) 生效應(yīng)的，短期內(nèi)無(wú)法快速“變現(xiàn) "為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不能引起地方官員的足夠重 視，因而這一轉(zhuǎn)型直到現(xiàn)在

13、還是顯得非常艱難和緩慢。3. 不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變回顧中國(guó)過(guò)去近 30 年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，雖然經(jīng)濟(jì)總量、外匯儲(chǔ)備等已步入 世界前列，但中國(guó)企業(yè)普遍缺乏世界名牌和核心技術(shù)的態(tài)勢(shì)并沒(méi)有得到根本地 改變，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的主要優(yōu)勢(shì)仍然體現(xiàn)在加工的成本優(yōu)勢(shì)上，而這種優(yōu) 勢(shì)在很大程度上是建立在長(zhǎng)期人為扭曲的要素價(jià)格之上，如在地方政府招商引 資競(jìng)爭(zhēng)中土地價(jià)格被人為壓低、勞動(dòng)力成本因勞動(dòng)保障和社會(huì)福利不健全被壓 低、資金成本因政策性貸款或擔(dān)保被人為壓低等等，而這些要素價(jià)格的扭曲主 要是由晉升錦標(biāo)賽下地方政府官員的增長(zhǎng)沖動(dòng)造成的。由于晉升職位總是有限 的，晉升錦標(biāo)賽具有一種“贏家通吃”和“零和博弈 &qu

14、ot; 的特征，一人提升勢(shì)必降 低別的競(jìng)爭(zhēng)者的晉升機(jī)會(huì)，因此，這種激烈的政治競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)轉(zhuǎn)化為為了政治收 益不計(jì)經(jīng)濟(jì)成本和效益的惡性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng) l 。從該意義上講，晉升錦標(biāo)賽是中國(guó) 粗放型和扭曲型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度根源之一，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的最嚴(yán) 重障礙之一。4. 容易引發(fā)政府與民眾之間的矛盾 在人們生活普遍實(shí)現(xiàn)溫飽以后，民眾的關(guān)注焦點(diǎn)會(huì)逐漸轉(zhuǎn)移到公共產(chǎn)品上來(lái)，如果地方政府只是 ?味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視了公共產(chǎn)品的提供，政府提供 的公共產(chǎn)品如果滿足不了民眾的最低需要，則民眾與政府之間就容易產(chǎn)生矛 盾。5. 不利于民眾參政議政 對(duì)地方官員來(lái)說(shuō)，晉升錦標(biāo)賽的裁判員是上一級(jí)政府，由于轄區(qū)內(nèi)民眾 對(duì)地方官

15、員的評(píng)價(jià)只能通過(guò)人大來(lái)表示和反映，因而民眾對(duì)地方官員的升遷與 否產(chǎn)生的直接影響并不大，民眾在官員晉升錦標(biāo)賽中的裁判權(quán)還不能充分體 現(xiàn)，因此晉升錦標(biāo)賽不利于民眾的直接參政議政。四、官員晉升錦標(biāo)賽對(duì)我國(guó)農(nóng)村財(cái)會(huì)管理模式設(shè)計(jì)與選擇的影響 目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)現(xiàn)行行政體制的第五級(jí)政府，也是參加晉升錦標(biāo)賽的 最低一級(jí)政府，在晉升錦標(biāo)賽中，他們提出的目標(biāo)往往是最高的，有的甚至遠(yuǎn) 遠(yuǎn)超出了本地經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展水平。如在取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了創(chuàng)造 出令自己和上級(jí)都滿意的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾經(jīng)一度成為假造 增長(zhǎng)數(shù)字的重災(zāi)區(qū)，有的地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至在進(jìn)行年終經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)之前，就已按原 來(lái)提出的增長(zhǎng)目標(biāo)給所轄村

16、隊(duì)、企業(yè)等下達(dá)了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，由轄區(qū)內(nèi)的村隊(duì)和企 業(yè)按照該指標(biāo)完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果只能高、不能低；這就迫使一些實(shí) 際增長(zhǎng)達(dá)不到設(shè)定目標(biāo)的村隊(duì)和企業(yè)只好靠數(shù)字造假來(lái)“完成''任務(wù)。再如 有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為贏得晉升錦標(biāo)賽，在超過(guò)自身承受能力的情況下，不惜通過(guò)向銀行 拆借、向轄區(qū)內(nèi)村隊(duì)和企業(yè)攤派等方式，大搞形象工程、政績(jī)工程。又如有的 鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了招商引資，不惜無(wú)償出讓農(nóng)民集體土地，不惜破壞當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán) 境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)高設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、不切實(shí)際地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的種種行 為，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了不良影響、帶來(lái)了一系列不良后果，也給農(nóng)村財(cái)務(wù) 會(huì)計(jì)管理工作帶來(lái)了許多難題，在一定程度上造成了農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的混亂。僅 就農(nóng)村財(cái)會(huì)工作而言，假造的高于實(shí)際的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)要向上級(jí)政 府多交納財(cái)政收入，同樣意味著轄區(qū)內(nèi)的村隊(duì)及企業(yè)要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多交納收 入；同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府靠攤派搞形象工程和政績(jī)工程，也要由轄區(qū)內(nèi)的村隊(duì)及企 業(yè)承擔(dān)有關(guān)支出。這就使得一方面，轄區(qū)內(nèi)村隊(duì)和企業(yè)支出負(fù)擔(dān)加大，有的甚 至超出了支付能力而只