和合大觀統(tǒng)領(lǐng)流域治污規(guī)劃（上）

1、    和合大觀統(tǒng)領(lǐng)流域治污規(guī)劃（上）         我國多部門具有涉水管理權(quán)限，跨行政區(qū)界河流又涉及多區(qū)域利益，跨部門、跨區(qū)域的諸多利益沖突匯聚于流域，因此，中國的流域水污染防治規(guī)劃必須針對這一國情特點(diǎn)，實(shí)行有效對策才有可能有所作為。流域治污要把建立跨越部門權(quán)限和地域界限形成合力的機(jī)制作為重要目標(biāo)，建立從山頂?shù)胶Ｑ蟮奈宕笙到y(tǒng)，整體提升環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)能力。流域是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和實(shí)踐生態(tài)文明的基本單元，需要從流域綜合管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系入手，破解跨部門、跨區(qū)域如何形成

2、治污合力的難題。流域治污需要合力自“九五”計(jì)劃起，我國以重點(diǎn)防治三河三湖污染為標(biāo)志，逐步形成了以流域水污染防治規(guī)劃為主要依據(jù)的水污染防治格局，并在水污染防治法中予以授權(quán)。這是借鑒世界各國成功經(jīng)驗(yàn)的正確之舉。但是，流域治污的效果并不理想，根由在于我國多部門具有涉水管理權(quán)限，跨行政區(qū)界河流又涉及多區(qū)域利益，跨部門、跨區(qū)域的諸多利益沖突匯聚于流域，因此，中國的流域水污染防治規(guī)劃必須針對這一國情特點(diǎn)實(shí)行有效對策才有可能有所作為。溫家寶總理在三河三湖治污13年后，審時(shí)度勢發(fā)出指示：“三河三湖水污染防治工作需要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)計(jì)劃編制、審批、管理和檢查工作，使其真正起到宏觀指導(dǎo)作用，落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任，提

3、高水污染防治效益?！崩羁藦?qiáng)副總理要求環(huán)保部會同有關(guān)部門認(rèn)真落實(shí)家寶同志批示精神，對三河三湖防治工作進(jìn)行認(rèn)真深入地分析總結(jié)，提出改進(jìn)工作的舉措，提高計(jì)劃執(zhí)行的有效性。溫總理與克強(qiáng)副總理的指示，指明了流域水污染防治規(guī)劃應(yīng)從四方面改進(jìn)： 一是流域規(guī)劃真正起宏觀指導(dǎo)作用；二是總結(jié)三河三湖水污染防治經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有的放矢落實(shí)改進(jìn)舉措；三是多部門合作，完善計(jì)劃編制、審批、管理和檢查工作系統(tǒng)；四是在計(jì)劃有效性和提高水污染防治效益上下功夫?；谏鲜鏊膫€(gè)方向性的任務(wù)，需要進(jìn)行跨部門、跨學(xué)科、跨區(qū)域的合作，才有可能走出流域綜合管理的體制、機(jī)制創(chuàng)新之路；全面倡導(dǎo)并逐步實(shí)現(xiàn)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)保護(hù)目標(biāo)融為一體；落實(shí)“斷

4、面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)考核”、“以獎(jiǎng)促治”、“休養(yǎng)生息”、“賠付補(bǔ)償”等戰(zhàn)略性措施；提高“污染物排放總量控制”、“排污許可證”等執(zhí)法手段與有關(guān)部門取水、納污、限排、城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)規(guī)劃合一等管理手段的結(jié)合水平；發(fā)展污染控制區(qū)削減排污量、有效改善水質(zhì)的因地制宜技術(shù)；開拓并實(shí)行各部門先期介入規(guī)劃，在參與編制中形成治污合力的計(jì)劃編制審批系統(tǒng)。使我國的流域水污染防治工作成為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要組成部分，流域水污染防治規(guī)劃真正成為全社會節(jié)水治污有權(quán)威的宏觀指導(dǎo)性文件。中國第一個(gè)流域治污規(guī)劃出自淮河。1995年8月8日，我國歷史上第一部流域性治污法規(guī)淮河流域水污染防治暫行條例頒布。這部法規(guī)明確提出：19

5、97年實(shí)現(xiàn)全流域工業(yè)達(dá)標(biāo)排放，2000年實(shí)現(xiàn)淮河水體變清。以此法規(guī)為依據(jù)編制的淮河流域水污染防治規(guī)劃提出了兩步走的戰(zhàn)略，即第一步，1997年通過工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)，污染物年排放總量減排至87萬噸(以COD計(jì))；第二步依靠城市污水處理，進(jìn)一步削減總量至36.8萬噸(以COD計(jì))。反思這一宏觀指導(dǎo)方略的貫徹，欠缺的就是合力。因?yàn)楣I(yè)污染源達(dá)標(biāo)，不能僅靠“關(guān)、停、禁、改、轉(zhuǎn)”，而要有達(dá)標(biāo)技術(shù)，需要行業(yè)在清潔生產(chǎn)基礎(chǔ)上，開拓實(shí)用、可行技術(shù)。沒有達(dá)標(biāo)技術(shù)的支撐，工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)的成果就不牢靠，以至于2000年全國工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)的捷報(bào)之后，工業(yè)污染源逐漸淡出，其污染河流的第一位作用未堅(jiān)持給予重視，還出現(xiàn)了城市生

6、活污染源大于工業(yè)污染源之說。由此帶來了許多不合理，如水利部門測定的入河排污總量竟大于環(huán)保部門統(tǒng)計(jì)的入河排污總量，大量的污水處理廠投產(chǎn)，卻沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的河流水質(zhì)變化，原因很清楚，工業(yè)污染源還在起控制河流水質(zhì)的作用，統(tǒng)計(jì)的入河排污量不真實(shí)。再談及城市污水處理廠建設(shè)，治污規(guī)劃是根據(jù)削減排污總量的需要規(guī)劃污水處理廠項(xiàng)目，沒有顧及城市建設(shè)規(guī)律，是道路、管網(wǎng)規(guī)劃在先，后才有污水處理廠建設(shè)，這里又缺了一個(gè)合力，即與城市規(guī)劃互為支撐。自2000年至2005年，全國新建污水處理設(shè)施是建國50年的兩倍，運(yùn)行負(fù)荷量僅為60%左右，教訓(xùn)不能遺忘。在中央領(lǐng)導(dǎo)直接關(guān)注的渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃中，確定的渤海六大問題中，五項(xiàng)與

7、流域治污有關(guān)。1. 入渤海淡水量較1980年前后明顯減少，渤海鹽度明顯升高，海水入侵面積擴(kuò)大，淡水咸化，水質(zhì)變差，水環(huán)境基礎(chǔ)條件逐年降低。2. 陸域入海污染物排污總量居高不下， 2005年入海COD排放總量為150萬噸，部分區(qū)域海洋功能受損。3. 濕地面積萎縮，生態(tài)防護(hù)林體系尚未形成。4. 溢油風(fēng)險(xiǎn)加大，赤潮發(fā)生概率增大。5. 渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃中40%的項(xiàng)目未得到有效實(shí)施，已完成的治污項(xiàng)目運(yùn)行效率較低。6. 渤海環(huán)境保護(hù)工作缺乏系統(tǒng)性，尚未形成海陸一體、綜合治理的機(jī)制，也未形成陸域、海域和流域聯(lián)動(dòng)的部門、地方間協(xié)調(diào)機(jī)制和工作合力。合力源于和諧理念污染是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的，也只能在經(jīng)濟(jì)社

8、會發(fā)展過程中解決，隨著發(fā)展的內(nèi)涵越來越納入科學(xué)發(fā)展觀的軌道，和諧理念也就越貼近我們。因?yàn)榘l(fā)展不再是經(jīng)濟(jì)增長的代名詞，而是社會加人。即建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會加改善和提高全體人民的生活質(zhì)量，才謂發(fā)展。發(fā)展隨之帶來的是新的社會主義核心價(jià)值體系，促進(jìn)人與人、人與社會、人與自然和諧。流域治污中有很多不和諧話題等待我們?nèi)テ平猓?.兩個(gè)法律依據(jù)：水污染防治有水污染防治法，水資源保護(hù)有水法，二者怎樣融和呢？美國清潔水法規(guī)定在流域水資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定流域治污規(guī)劃，可以借鑒。2.兩種功能區(qū)：同一條河流，可以有水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)兩種劃分，在環(huán)評和水資源保護(hù)上，必須依據(jù)不同的功能區(qū)劃分名稱。以至于在南

9、水北調(diào)中線水源保護(hù)規(guī)劃中為避免部門爭執(zhí)，改叫控制區(qū)。有的規(guī)劃爭執(zhí)妥協(xié)為加括號，二者兼之。許多省已經(jīng)完成了二者的整合，國家還應(yīng)該等嗎？3.兩類水質(zhì)評價(jià)方法：水利部門的河長評價(jià)，環(huán)保部門的斷面評價(jià)，都依據(jù)國家地面水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，又都違背原標(biāo)準(zhǔn)的評價(jià)準(zhǔn)則。所以在渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的會簽過程中，由于爭執(zhí)不下，將兩方面的評價(jià)結(jié)果全部刪去，要求按國家標(biāo)準(zhǔn)共同研究水質(zhì)評價(jià)方法。4.兩套排污量數(shù)據(jù)：前己述及，水利部實(shí)測的入河排污量數(shù)據(jù)普遍大于環(huán)保部門的排污量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以互為校驗(yàn)，卻互不認(rèn)賬。編制南水北調(diào)東線治污規(guī)劃時(shí)，環(huán)保、水利、城建三方面的數(shù)據(jù)互為校核，正確確定用水量、排水量、排污量、入河量和水質(zhì)斷面校核，

10、向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)得到肯定，表明技術(shù)上并無困難。5.兩項(xiàng)許可：取水有取水許可，排污有排污許可，兩項(xiàng)許可來自兩個(gè)部門，兩部門聯(lián)手，對于重點(diǎn)污染源的控制不是更為有效嗎？我們期望的和諧愿景是一個(gè)流域從山頂?shù)胶Ｑ鬅o縫聯(lián)接。所謂無縫有三個(gè)層次：第一是自然無縫：降雨、匯流、徑流、河流、海洋；第二是認(rèn)識無縫：水資源、水環(huán)境、水生態(tài)；第三是行動(dòng)無縫：取水、節(jié)水、排水(量與質(zhì))、出境水、限采地下水。在渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃中，貫徹海陸統(tǒng)籌，河海兼顧；防治并舉，綜合整治；科學(xué)規(guī)劃、分步實(shí)施；因地制宜、突出重點(diǎn)；整合資源、創(chuàng)新機(jī)制五項(xiàng)基本原則，形成了以海定陸的基本思路。即：全面加強(qiáng)從海洋到河流，從入?？诘搅饔蛏嫌蔚貐^(qū)的

11、污染源控制，并把陸地污染源控制、流域水資源與水環(huán)境綜合管理，以及海域保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來。實(shí)現(xiàn)點(diǎn)源、面源同時(shí)控制，水量水質(zhì)同時(shí)監(jiān)管，海域、沿海城市與入海河流流域同時(shí)規(guī)定節(jié)水、治污任務(wù)。把建立跨越部門權(quán)限和地域界限形成合力的機(jī)制作為重要目標(biāo)。流域治污要形成合力，建立從山頂?shù)胶Ｑ蟮奈宕笙到y(tǒng)：在海域，加強(qiáng)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域保護(hù)與防治，建立渤海污染防治與生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)；在陸域，面源點(diǎn)源治防聯(lián)動(dòng)，建立陸域污染源控制和綜合治理系統(tǒng)；在流域，全面實(shí)施節(jié)水治污戰(zhàn)略，建立流域水資源和水環(huán)境綜合管理與整治系統(tǒng)。同時(shí)，著力攻克關(guān)鍵技術(shù)，建立渤海環(huán)境保護(hù)科技支撐系統(tǒng)；強(qiáng)化責(zé)任分工與力量整合，建立渤海環(huán)境監(jiān)測、預(yù)警和應(yīng)急處置

12、系統(tǒng)，整體提升渤海環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)能力。其中體現(xiàn)合力的突破點(diǎn)有三個(gè)：1. 陸海一體，統(tǒng)籌建立環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)視、預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)工程在海洋環(huán)保法頒布之后，第一次按照法律規(guī)定的分工統(tǒng)籌建立渤海環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)。規(guī)劃各類監(jiān)測、監(jiān)視、預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)工程，包括監(jiān)測系統(tǒng)、監(jiān)視與應(yīng)急系統(tǒng)、環(huán)境災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)、入海河流水質(zhì)水量監(jiān)測系統(tǒng)、環(huán)境污染監(jiān)管監(jiān)測系統(tǒng)、水生生物與漁業(yè)生態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)、信息平臺以及業(yè)務(wù)技術(shù)支撐體系等八部分。2. 實(shí)施三大流域水資源水環(huán)境綜合管理戰(zhàn)略行動(dòng)在黃河、海河、遼河三大流域，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)、水量統(tǒng)一管理。逐步應(yīng)用ET(土壤植物蒸騰、蒸發(fā)量)指標(biāo)，監(jiān)督、監(jiān)測節(jié)水效果，推行水質(zhì)、水量全方位總量控制?？偭靠刂?/p>

13、滿足生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水要求的地表水量，實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡的地下水可開采量，實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)的污染物允許入河量，滿足渤海環(huán)境保護(hù)要求的入渤海水質(zhì)和水量。從建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的總體目標(biāo)出發(fā)，在與渤海相連的三大流域同時(shí)推行措施，滿足入海主要河流生態(tài)環(huán)境用水量，實(shí)現(xiàn)多年平均入海水量達(dá)到400億立方米的目標(biāo)。這是流域水資源、水環(huán)境管理從單一向綜合發(fā)展的重要戰(zhàn)略行動(dòng)。要實(shí)現(xiàn)流域與區(qū)域統(tǒng)籌，河與岸統(tǒng)籌，水質(zhì)與水量統(tǒng)籌，需要在實(shí)施“三大流域水資源、水環(huán)境綜合管理戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”的過程中，把節(jié)水權(quán)、取水權(quán)、排水權(quán)具體分解為節(jié)水(ET)總量指標(biāo)、取水總量指標(biāo)、排水總量指標(biāo)、地下水可采水總量指標(biāo)、出境或入渤海

14、水量和水質(zhì)指標(biāo)等五個(gè)總量控制指標(biāo)，并切實(shí)做到統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)。當(dāng)前，入海污染物總量底數(shù)不清，要抓緊開展入渤海排污口、入海河流的水質(zhì)、水量統(tǒng)一監(jiān)測，確定入海污染物總量，并分水期進(jìn)行污染物總量控制分配。環(huán)保、水利、海洋等部門要聯(lián)合做好相關(guān)調(diào)查工作，制定總量控制分配方案。分配方案包括直排口和入海河流兩種類別。其中，直排口分配至匯流區(qū)域內(nèi)的重要污染源和污水處理廠排放口；入海河流則分配至各入河排污口，并上溯到各入河排污口的匯流區(qū)域，對匯流區(qū)域內(nèi)的主要污染源和污水處理廠排放口分配總量控制指標(biāo)。在入海污染物總量控制制度未建立之前，將以入海河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核制度考核陸域污染物總量控制。水利、環(huán)保部門對規(guī)劃中提出的主要入

15、海河流的納污能力及限制排污總量的分期實(shí)施方案進(jìn)行論證，并提出分期實(shí)施方案，做為入海污染物總量控制的組成部分。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行國家地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，完善水質(zhì)評價(jià)方法。3.次級流域農(nóng)業(yè)面源污染控制按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、逐步實(shí)施、全面推進(jìn)”的原則，近期(20082012年)將以次級流域綜合整治為突破口，在渤海區(qū)域建設(shè)一主四輔示范區(qū)，即山東小清河流域主示范區(qū)、河北子牙河流域輔助示范區(qū)、天津潮白新河流域輔助示范區(qū)、遼寧大凌河流域輔助示范區(qū)、大連復(fù)州河流域輔助示范區(qū)。建設(shè)清潔種植、清潔養(yǎng)殖及鄉(xiāng)村清潔示范三類工程，農(nóng)業(yè)面源污染控制面積960萬畝，減少面源污染負(fù)荷。(一)清潔種植工程。包括調(diào)整與優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，高效、循環(huán)與安全利用農(nóng)業(yè)資源，開展保護(hù)性耕作和等高種植，建設(shè)植物緩沖帶。(二)清潔養(yǎng)殖工程。建設(shè)以減少養(yǎng)殖排污、保障畜禽產(chǎn)品安全的過程污染控制工程、清潔能源工程和畜禽糞尿綜合利用工程。(三)鄉(xiāng)村清潔示范工程。以村為單位，解決農(nóng)村生活污水、人畜糞便、生活垃圾及秸稈污染等問題；推廣節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)能的實(shí)用技術(shù)和工程措施。資源節(jié)約環(huán)境友好的共同目標(biāo)，科學(xué)